法治建设在财税体制改革中的作用

李书翘

新疆财经大学法学院，新疆 乌鲁木齐 830012

财政税收是我国用来进行宏观调控的重要工具，该工具的使用，不仅调控成本较低，同时引发财政风险的概率较小。所以一定要在法治的引领下全面推进财税体制改革，利用财税体制改革实现资源配置的优化，不可以局限于某一个地区，而是应该放眼于全国，构建一个统一的、有效的财税体制。以此保证社会发展的公平性，这样更加有助于国家的长治久安，让社会大众更加安居乐业。

一、财税体制改革的事项

（一）加强对税收立法的完善

在法治引领下全面推进财税体制改革的过程中，虽然目前我国已经获得了一定的成绩，但是其中依然存在着一些问题有待解决，其中较为突出的一个问题就是税收立法权长时间处于旁落行政系统的状态，而地方税收立法权长时间未贯彻落实。20 世纪末我国税收制度的构建取得了较大的进步，但是税收立法授权的问题依然未能够得以化解。2009 年《让税收立法权回归人大》提案的提交和2013 年《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》的提交，这些都是政协委员与人大代表推进税收立法进步的实际行动。虽然并未形成明确的落实提案与议案的路线，但是已经备受社会的关注。

虽然在我国《宪法》中明确地方人民代表大会享有立法权，但是实际上，地方税收立法一直未得以全面落实。现阶段我国大部分地区实行的地方税，大体上均为国务院制定的有关税收方面的条例和暂行条例，并非由地方人民代表大会制定的符合当地实际情况的税收条例。在以法治为引领全面推进财税体制改革的过程中，一定要打破这种局面，推进地方税法的制定，促使我国法治能够进一步引领财税体制改革。

（二）加强财政转移支付制度的完善

在法治引领下全面推进财务体制改革的过程中，需要大力加强对省级财政支付结构的调整，明确部分功能的具体指向、固定财政转移支付范畴与标准、制定相对稳定的政策，在一般性财政转移支付中纳入专项资金，市县可以按照相关规定自主进行安排与使用。同时还需要在定向财力转移支付中纳入适用因素下通过测算分配、符合市县统筹管理、具有特定政策目标的专项资金。对于市县项目，需要赋予其相应的管理权与决策权。在完善财政转移支付制度的过程中，还需要加强绩效管理、统筹协调、分层保障、分类测算的办法的完善，尤其要大力支持贫困地区、偏远地区、民族地区和革命老区财政转移支付制度的完善。明确完善的方向、准确地下达支付额度，并将其和绩效相联系起来。另外，还需要加强资金跟踪问效机制的完善，以“花钱必须问效”为制度完善的导向，同时构建健全的财政资金跟踪问效机制，进一步推动绩效预算改革，对各级政府部门的管理责任进行整理，明晰各部门的责任，提升财政转移支付制度在财税体制改革中的效用。

（三）大力改革专项资金管理

加强对各部门提取预算资金的整合，大力执行零基础的预算要求，结合各个部门职责履行的要求，严格地按照相应的政策要求和支出额度，对部门预算进行合理的编制，逐一对各项项目绩效目标进行细化，对各部门的项目预算规模做出进一步核定。在对各专项预算资金进行整合的过程中，还需要全面地理清各专项项目的预算，对于已经到预算执行期限、功能不够清晰、绩效水平较低的专项项目应该及时进行清理，对于用途基本雷同、投资方向重复和规模相对较小的项目需要对其进行归并，对政策对象相互交叉和区域范围相互重叠的项目进行整合，对项目资金的使用进行整合与归并，明确地界定和树立资金的使用规则。根据年度专项资金管理工作的重点，对项目安排进行调整，推进重大决策的执行。

（四）大力改革绩效预算管理

需要构建健全的绩效预算管理体系，该体系需要涵盖整个预算管理的过程，其中包括事前、事中和事后绩效预算管理，以此保证其可以获得较大的进展。法治引领下全面推进财税体制改革时，要大力改革绩效预算管理，改革内容主要包括：明确绩效预算管理的内涵、加强预算编制与审核制度的改革、加强对预算管理的细化、明确绩效预算管理目标，这些为事前管理改革的主要内容，管理预算的执行、合理地分配专项绩效资金、评估预算执行为事中执行预算管理改革的主要内容，加强对结余结转的管理、评价预算绩效、审查财政决算为事后预算管理审查改革的主要内容。

（五）加强对政府债务管理的规范

近些年，一些市县政府部门债务风险明显上升，债务管理工作急需进一步加强。在法治引领下全面推进财税体制改革时，一定要加强对政府债务管理的规范。可以通过政府债务管理体系的完善构建，制度化管理政府债务［1］。在这一过程中，要加强对制度办法的完善，可以通过政府债务管理办法的制定和出台，加强对债务额度的严格控制，并严格按照相应的程序对债务进行审批，通过动态化监督对债务风险进行预警。对于超出政府债务预警线的市县需要及时进行提示，并加强管理和控制。

（六）稳定税负

我国整体收入中政府和社会群众占据的份额在很大程度上取决于税负水平。自1994 年我国开始大力实施分税制改革，近20 年我国税收收入都处于不断增长的状态。虽然税收收入的快速发展是经济高速发展带动下的必然成果，但是也不得不承认其代价就是牺牲了社会群众收入的增长。如果不及时加以控制，那么就将会形成“国富民弱”的局面。所以在法治引领下全面推进财税体制改革的过程中，一定要注重稳定税负，这是一项长期性的工作，任重道远。在稳定税负的过程中，需要先抑制长期以来高速增长的税收收入［2］。所以在进行财税体制改革时，应该按照不增加整体税负的要求来进行改革。对于将造成社会大众税收负担增加的财税体制改革，尤其要谨慎。尽可能不要增设会致使社会大众负担增加的新税，在加税的同时还需要同步实施减税。保证整体税负的平衡性，并逐步降低税负。

（七）构建现代化财政

现代化财政是对当前实行财政模式的集中概括，也是对一个新的财政模式表述。财政模式的变化不单单是名称上的变化，而是本质上、理念上的变化。现代化财政要求在对财税体制进行改革的过程中，一定要放宽视野，站在国际的视角，用具有时代性的目光实施改革，摒弃以往的狭隘改革思想，加强对现阶段世界各个国家在“治国理财”方面表现出的精髓，尤其要加强向发达国家“治国理财”成熟经验的学习，对我国的财政进行不断的升级，逐步实现与国际现代化财政相接轨。

虽然在法治引领下全面推进财税体制改革，要充分凸显现代化财政的时代性，但是公平正义一直以来都是财政亘古不变的制定原则与灵魂［3］。公平正义下的现代化财政集合了发展财政、民生财政、法治财政、透明财政和绩效财政。从这一角度诠释现代化财政，构建相应的制度，才能够实现财政自身的根本价值，切实为社会大众造福。

（八）加强对事权的明确

在法治引领下全面推进财税体制改革的过程中，需要明确事权，确定政府的职责范围，规范政府行为，为财税体制顺利改革打下良好基础。首先，明确市场与政府部门的分工。将本需要市场化解的问题，交由市场来解决，政府不再参与。同时明确政府需要履行的职责，尤其在进行资源配置时，政府更加需要充分发挥自身在公益性服务范畴内的职能，构建合理的、公平的社会保障制度［4］。其次，明确中央与地方政府的权责范畴。适当增加中央的权责，统一管理市场和制定市场规则等均属于中央的权责范畴。同时逐步理清中央和地方政府事权之间的关系，将区域性公益服务纳入到地方政府事权范围内。最后，明确各级政府部门的事权范围，其需要在明确中央与地方政府的事权范畴的前提下进行。尤其是要确定乡镇政府、县级政府的事权。逐渐缩小市地级政府的事权范围，最终形成以中央、省级政府、县级政府、乡镇政府四个等级的财政事权。在明确事权后，还需要按照事权范围进一步对支出责任进行划分，利用转移支付保障支出责任的落实，防止政府支出负担增加。

二、发挥法治引领作用全面推进财税体制改革的有效策略

（一）以法治为信仰推进财税体制改革

在全面推进财税体制改革的过程中，我国财政部门一定要注重加强对新《预算法》的学习，以此深入了解其中的各项条款，准确把握新法的原则与精神，同时加大宣传的力度，强化预算法治意识，在开展预算管理活动时可以自觉遵守新《预算法》中的各项行为准则与规范，确保预算管理活动的开展有法可依。同时还需要加大执法力度，严肃执法，一旦发现有违反法律法规的行为必须追究其相应的责任，不断提高法治在财税体制改革中的地位［5］。另外，在开展宣传工作时，一定要大范围宣传，并对宣传方式加以创新，尽可能促使全社会大众都可以了解预算法律知识。从而在全社会形成依法办事、遇事寻法、用法解决问题、靠法化解矛盾的法治社会环境。

（二）以法治为根本推进财税体制改革

习近平总书记不止一次提出，一切重大改革都需要将法律作为重要依据，科学论断改革和法治之间的关系。财税体制改革不单单影响着社会经济发展，同时还关系着国家治理，关系着社会群众的福祉。所以更加需要在改革的过程中以法为依据。在新《预算法》中对预算管理制度改革有着明确的规定，所以需要以法治为根本协调推进新《预算法》的执行和财税体制改革［6］。将财税改革的重点放在税收法定原则上，对财政体制进行完善，同时做好财税改革方案和新《预算法》之间的衔接，在改革中对相关制度进行不断完善，促使财税体制改革可以稳步在法治的轨道下快速地推进。

（三）以法治为要求推进财税体制改革

我国当前正处于新《预算法》全面深化实施的阶段，虽然新《预算法》为我国财税体制改革提供了方向，但是一时之间还很难对改革中的具体问题做出具体的原则性规定［7］。再加上各个地区预算管理水平和管理环境存在着较大的差异，这就迫切需要构建与新《预算法》相配套的法律法规和规章制度，以此为财税体制改革提供更加完善的依据。在具体推进财税体制改革的过程中，应该根据实际情况出发，以法治为要求，按照灵活性和统一性有机结合，确定财税体制改革的原则，通过深入的研究，及时制定有关政府综合财务报告、财政资金支付、预算支出标准、政府债务管理、财政转移支付等规章制度。并针对当前实行的有关制度进行清理，在改革的同时加强“立改废释”等有关工作，及早构建一套健全的预算制度，提高新《预算法》的可执行性与操作性，从而为财税体制改革提出更为明确的要求。

综上所述，我国在法治的引领下全面推进财税体制改革的过程中，一定要加强对相关法律法规内容的研究，并根据财税体制改革的需求对相关法律法规的内容做出适当的修改与完善，以此更好地发挥其在财税体制改革中的引领作用。对于一个依法治国的国家来说，任何改革活动的实施，均需要将相关的法律法规作为重要依据和前提条件。为此，我国一定要加强对有关财税体制改革方面的法律法规的宣传，强化全社会群众的法律意识，促使其了解和掌握相关的法律法规，这样才能够形成依法办事、遇事寻法、用法解决问题、靠法化解矛盾的良好社会环境，才能够协调推进财税体制改革，在促进经济发展的同时，减轻社会群众的税负。