农村生活垃圾治理问题的法治研究

罗 洋

吉首大学法学与公共管理学院，湖南 吉首 416000

一、我国农村生活垃圾治理实践现状

T 县是湖南省的旅游县，2012 年统筹城乡发展以来，该县采取了一定的措施推动了农村清洁工作，其农村生活垃圾处置机制中先进之处具有可推广性。从T 县农业局新农村建设部了解到，T县的生活垃圾处理由农业局负责督查考核，从整体上贯彻了国家的相关要求，分为“村分类、镇收集和再转运”三大步骤，即首先由村民扔垃圾时自发进行垃圾分类，仅将不可回收垃圾丢入垃圾箱，再由镇政府聘用的清洁人员将垃圾拖走，最终转运到火力发电厂或者垃圾处理场。在农业局负责人的介绍下，我们前往了在考核中成为先进村的S 镇T 村进行访问。T 村的各户人家都由县政府专项基金直接拨款建设了沼气池、化粪池等相关设施，做到生活垃圾在家中就地焚烧，同时这些设施也可以解决因垃圾堆放产生的蚊虫、气味等环境问题，将产生的沼气作为生活的燃料，沼液当做肥料、饲料，实现生活垃圾的循环再利用，T 村的治理经验正在该县其他村镇逐步进行推广。从T 村我们可以看出，当前我国一些经济发展较快的农村地区已经具备建立符合地方实际的生活垃圾处理模式的能力。

在实践过程中，我们也采用了问卷的形式选取了包括S 村在内的3 个非示范村进行走访，通过交谈和问卷了解到很多政策之下真实的村民生活垃圾处理的现状，其中暴露的问题具有一定代表性。在D 村初走访时，得到的称赞很多，村民们表示村中多了许多新投放的统一垃圾回收桶，扔垃圾很便捷，农村的生活环境比以前改善很多。而在T 村走访时，情况却不容乐观，该村没有垃圾处理箱，垃圾堆放处只是简单用水泥砖头堆的一小块地方，由于天气炎热，还有苍蝇蚊虫四处飞来飞去。在交谈过程中，有村民反映有时候垃圾处理不及时，会散发出阵阵恶臭，给附近的几户人家造成了很大的困扰。因此，尽管有一些值得参观的示范村镇，但其他村庄的生活垃圾基础设施仍然较为陈旧落后，没有形成统一的标准，甚至同一个村中也存在着区别对待的管理盲点。

另外，问卷结果显示，由于我国农村地区工作机会很少，大部分青壮年都选择外出打工，长期居住在村中的村民75%是正处义务教育阶段的学生以及45 周岁以上的中老年人，这表明我们开展农村生活垃圾工作的主体具有特殊性，这部分人群往往文化程度偏低，理解能力较差，缺乏法制观念，且数据显示高中以上文化程度的只占7%。正因如此，绝大部分村民对于生活垃圾的分类问题缺乏了解，不能完全掌握准确的分类方式，平日里也是大概按照自己的经验进行简单的分类，甚至近三成以上的村民对于生活垃圾不分类直接丢弃在垃圾堆，对于污染环境严重时会面临法律制裁也有近六成的村民表示不理解，不清楚。在问及学校、相关部门是否组织过有关生活垃圾分类宣传等活动时，3 个村中只有1 个村的村民表示村中广播偶尔会播放有关垃圾不要乱扔的喇叭提示，并没有别的活动。同时，虽然82%的人认为实行生活垃圾分类是有必要的，近九成的村民希望村集体统一处理生活垃圾，认为这会提高自己的生活环境质量。但被问到“如果村委会组织相应的活动是否愿意参加”时，非常乐意参加的人数却不多，仅占55%，理由包括没有时间，怕自己文化程度低听不懂丢人等等，10%的人则认为根本不需要考虑这个问题，因为没有人会免费组织这种活动。这说明很多村民对于该类知识和活动是有需求的，但是因为相关部门不重视，极少开展类似活动，让他们降低期待的同时也产生了一定的逃避抗拒心理。

综上，尽管T 县在农村垃圾治理方面取得了较大成效，但基于农村地区生活垃圾本身来源广、分布散，同时村民环保意识差，政府相关工作落实不到位等原因，在实际治理中仍然存在困境。下文将以T 县的现状为基础，对我国农村生活垃圾治理提出相应建议。

二、我国有关农村生活垃圾的法律法规现状

近20 年来，随着我国立法技术的不断完善，我国的环境保护法律体系已经基本形成。《中华人民共和国宪法》第二十六条规定国家肩负保护和改善生态生活环境的职能，2014 年修订后的《中华人民共和国环境保护法》是我国在环境方面遵循的纲领，其中第五十条表明政府要统筹安排财政资金用于农村环境保护，第四十九条明确了县级政府对农村生活垃圾工作的组织职能，第三十八条对公民应进行生活垃圾分类提出了要求。而依据特定领域制订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中第四十六条也鼓励农村有条件的地区因地制宜地探索生活垃圾管理体系。2021 年4 月，为了全面推行乡村振兴战略，我国通过了《中华人民共和国乡村振兴促进法》，该法以专章的形式对生态环境建设相关问题做出了规定，其中第三十四条提出要加强乡村环境治理，第三十七条提出要推行简便易行的垃圾分类，治理农村垃圾，建设美丽新农村。上述法律规定表明，有关农村垃圾的问题是有法可依的，但仔细分析不难发现，这些规定在内容上过于笼统，在分布上很零碎，在数量上十分少，远不及城市该方面的相关规定，仍需完善。

此外，为了解决现实问题，近几年我国从中央层面发布了很多有关农村生活垃圾处理的规章政策。例如2019 年10 月住建部发布的《关于建立健全农村生活垃圾收集、转运和处置体系的指导意见》强调，要加强县、乡镇、村三级农村生活垃圾收运处置体系建设，同时明确了各级住建部门在该问题上的责任，提出到2022 年要实现收运处置体系覆盖范围扩大并且稳定的发展目标［1］，促进了我国农村生活垃圾运转体系的完善。2020 年1 月国家发改委、住建部发布了《生活垃圾分类制度实施方案》，但其中只涉及要因地制宜探索农村生活垃圾分类模式的主方向，并没有进一步提出可供参考的分类方法，在实践层面难以得到落实。2020 年3 月，农业农村部等六部委发布的《关于抓好大检查发现问题整改扎实推进农村人居环境整治的通知》对检查中的问题进行了宏观的汇总通报，有利于各地方及时发现问题，但该通知缺乏相应的整改意见和强制措施，是否能够切实解决问题仍靠各地方的自觉性［2］。由此可以看出，国家出台的政策在一定程度上对农村生活垃圾治理具有指导意义，但没有着眼于农村这一主体的特殊性，有些过于原则化和抽象化，导致地方在实践上缺乏实际可操作性。

三、对现状的分析及建议

（一）完善相关法律法规，做到立法先行

我国现有的法律法规，仍不足以规制农村生活垃圾治理中突显的具体问题，因此，我们可以放眼世界各国，扬弃吸收借鉴相关经验。例如日本在其环境基本法律《公害对策基本法》的指导下，制定了《废弃物处理与清扫法》和《空气污染控制法》，成为农村生活垃圾治理的法律依据。同时还紧跟时代，颁布了针对快递垃圾的相关特别法律制度。意大利有关农村垃圾处理的法案很多，内容涉及农村垃圾的分类、储存、回收利用等各个方面，且基本上每年都会进行修订。据此，建议我国在《中华人民共和国环境保护法》的指导下制订“生活垃圾处置法”，明确城市和农村生活垃圾的不同处理机制，并规定相应处罚措施。同样，政府部门也要根据农村不同地区的情况，进一步制定出详细可操作的实施细则和针对特定领域的特别规章。此外，也应鼓励各村镇制订相关的村规村约，使村民成为生活垃圾治理的主人翁，使相关制度更接地气，更好落实。

（二）因地制宜创新宣传方式，落实农村生活垃圾教育工作

由于农村空心化不断加深，村中的青壮年大多流失至大城市，在农村地区长期居住的中老年和学生成为农村生活垃圾宣传的主体，我们只有针对不同主体开展创新的宣传方式，才能产生预期的效果。对于老人而言，他们年龄大、受教育少，对于生活垃圾的分类等知识的接受周期较长，因此我们可以通过组织观看主题小品、舞台剧表演等通俗易懂、喜闻乐见的趣味方式向他们宣传。村中的中年人是家中的主要劳动力，多数时间忙着农业生产增加经济效益，而生活垃圾分类这一工作费时费心且没有收益，不能引起他们的重视。对于这部分人的教育，我们应该错开丰收时节，在生产之余向他们普法［3］，同时注重村中党员的示范作用，以先进模范的力量带动村民的积极性。而对于学生群体，我们要把握学校这一环节，将农村生活垃圾的知识贯穿于日常的教学中，通过组织学生参观环保基地、开设将生活垃圾制作成化肥等类似手工课等形式加强相关教育。同时，把学生培养成宣传员，通过学生带动一个家庭。另外，我们可以推广设立“垃圾兑换银行”［4］，以好表现换取积分，再用积分兑取奖品，增强村民对农村生活垃圾进行处理的积极性。

（三）明确政府职能，优化相关问题的运作模式

我国政府在农村生活垃圾分类问题上起主导作用，包揽从垃圾收集到集中处理、宣传等工作。而面对如此成本高且繁杂的工作，政府部门的精力分散，加之部门间分工不明确，导致事情出现就互相推诿甚至相关工作停滞的局面。而反观农村生活垃圾处理得较好的日本、美国等国家，都采用了“政府管理，企业运作，村民协助”三位一体的模式，这值得我们借鉴。美国为农村从事垃圾处理的企业提供专项资助，引导鼓励市场机制参与其中，形成了农村地区家庭公司基本覆盖的PPP 商业化垃圾处理模式，一方面提高了效率，另一方面也能增加就业机会，促进农村地区经济发展。［5］事实上我国有地方也开展了类似的尝试，例如山东昌邑政府率先实施城乡环卫一体化，政府以行政购买的方式委托康洁公司负责全市村的道路清理、垃圾收运工作，真正做到事半功倍。

（四）加强监督，避免各项措施流于形式

对于农村生活垃圾的治理，我国还没有形成统一的全方位监管体系，导致制度形同虚设或是落实效果难以维持等情况时有发生。对此，我们应该着力建设适合农村地区的监督体系，扩大监督主体，为生态乡村建设提供保障。在公权力方面，可以由乡镇政府选取专员和村委会成员共同组成专业的队伍，进行日常监督，组织乡镇环保部门和公安机关进行定期联合巡查，对发现的问题及时予以罚款警告，屡教不改者也可以学习日本将该人列为“不履行垃圾分类的人”以降低其社会名声，促使其改正。［6］同时，将监督情况纳入政府工作考核标准，奖惩分明，防止工作人员不作为。在社会方面，可以让老党员、人大代表等组成一支监督队伍，将村民意见以及公权力监督中存在的问题及时汇总，由人大代表进行反馈，促进法律法规的完善。另外，广大村民是生活垃圾的直接产生者，更是村中的主人，我们要充分调动他们的积极性。可以开设村民村委会轮班制度，一家值班一天，以此免除部分在生活垃圾治理中村民的自付费用，对违法投放行为进行举报的给予罚金50%的奖励。最后，由村委会根据以上模式进行统筹安排，定网格，定监督人员，切实做到任务到人、责任到人。

（五）扩宽资金来源，完善基础设施建设

如前文所述，长期以来我国都由政府主导农村生活垃圾治理。但对于广袤的农村地区而言，相关建设仅由政府财政承担无疑是不够的，因此，资金的匮乏成为制约这一问题发展的重要因素。从国外的经验来看，日本的各大垃圾处理厂设计独特，可以付费参观。例如广岛的环境局中工厂建在了海边，建成以来，便成为了当地的旅游打卡胜地。如此，在起到教育作用的同时也可以增加当地收入，为基础建设提供资金保障。面向未来，我们应该打开思路，扩宽资金来源，同时更好地将上文提到的PPP 模式引入农村垃圾治理中，推动农村垃圾治理的产业化发展，从而为农村生活垃圾治理提供资金支持。

四、结语

让农村回归绿色，是全面推进乡村振兴的题中之义，也是当前村民的迫切需求。而农村生活垃圾的治理是与村民日常生活最密切的一环，是改善农村生活环境，提高广大农民获得感、幸福感最直接的手段。因此，我们要呼吁更多的专家学者重视农村地区，从立法、司法、执法、守法这四个层面为农村生活垃圾治理提出更贴合实际的建议，共同为建设美丽新农村努力。