政策性农业保险法律监管路径探究——以四川省Y 市为例

何文强

川北医学院管理学院，四川 南充 637000

经过近十多年的发展，四川政策性农业保险（以下简称农业保险）取得较大的发展，为保证农业保险实现其政策目标，四川省在农业保险法律监管的实践和制度方面进行了积极的探索和创新，但还有诸多问题亟待解决。

一、四川省农业保险法律监管的制度创新

2012 年11 月12 日，国务院正式公布了《农业保险条例》，虽然能够为农业保险运作的规范化提供帮助，但对于农业保险施行中出现的重点问题，如农业保险组织的偿付能力、农业保险补贴的监管、相关政府机构行为的监督、投保人道德风险的防控、作为弱势群体的投保人合法权益的保护、农业保险组织的垄断以及不正当竞争行为的规制、市场准入条件的设定等问题，还需制定专业法规加以规制。为此，四川省在农业保险监管方面进行了积极的制度创新。

（一）加强内控建配套

四川保监局坚持标本兼治，加大处罚力度的同时不断推动公司加强制度技术管控。一是重申农险赔款到户规定。四川银保监局推动四川省在国内首创农业保险赔款支付“一卡通”，有力提升发放精准度，缩短赔款支付周期，有效降低“冒领”“滴漏”风险，确保农业保险赔款支付做到真实、高效。二是规范公司基础管理。四川保监局督促保险公司制定了《全省农业保险承保、理赔服务手册》《全省农业保险承保、理赔实务操作手册》等内控制度，对各环节操作规范进行了详细规定。

（二）协调配合增合力

四川银保监局与四川省财政厅等部门出台了《四川省加快农业保险高质量发展的实施方案》等多项规范性文件，健全农业保险风险防范机制，强化保险机构防范风险的主体责任，提升风险预警、识别、管控能力，健全风险防范和应急处置机制，督促保险机构严守财务会计规则和金融监管要求，强化偿付能力管理。

二、对四川省农业保险法律监管的思考

如前所述，虽然四川省在农业保险监管的实践和制度创新上已经积累了很多经验，但对于农业保险监管不规范所导致的问题都是始终存在的。为保证四川省的农业在政策性农保下的健康发展，建立符合四川省实际情况的农业保险监督管理机制已经十分迫切。基于以上事由，笔者选取Y 市为调查对象，通过实践调查试图找出解决符合四川省农业农保监管的路径。

三、研究方法与思路

本文基于对Y 市L 县的630 份和Y 区136 份的问卷调查，其中L 县有效份数达610 份，Y 区达120 份。地点选取L 县的龙门乡和清仁乡等乡镇以及近主城区的Y 区乡镇等作为此次的调查点。每份问卷均以入乡入户的调研方式进行，真实度较高，故选取L 县的样本为主要分析对象，并对L 县与Y 区做简要对比，因Y 区在此问题的样本统计量较小，故只选用百分比作为分析方法，所得结果作为对比参考。

四、调查结果分析

（一）调查对象基本情况

调研组就L 县受访者的基本情况，如性别年龄、文化程度、经济来源与开支、外出打工情况等做了调查。

1．被调查者个人基本情况

调查可知受访者人身基本情况。数据显示，现务农者女性较多；年龄呈正态分布，其中以36 ～45 岁的最多，集中在36 ～65 岁之间；在受教育方面，普遍在初中及以下的程度，相对较低。

2．被调查者家庭劳动情况

调查可知，受访者人口情况及劳动情况。数据显示，受访家庭中人口数在3 ～5 人的占多数，且其中可作为劳动力者为多者，几乎可达68．75%，同时发现在劳动力中外出打工人员多达70．47%。

3．被调查家庭收入支出情况

数据显示受访者收入情况如下，外出务工成了最主要的收入来源，约占53%，粮食作物及农副产品收入偏低，为25%；多数家庭年收入不高甚至出现入不敷出的现象，同时农业收入占有的比重较少，说明大部分农村人口收入来源逐渐由务农转变为了外出务工或其他。

结合我们在调查地区发现的基本状况：外出务工的男性比女性多，青年和中年的居多，高学历较低学历多。在调查地区，我们发现实际上留在家务农的大多是家里年龄较长的人员。Y 市常年遭受风灾、雨（水）灾，粮食耕地收成不稳定。家畜业（如生猪）也受到大型畜牧企业的挤压，实际务农收入并不高。

（二）购买农业保险者的赔损情况

调研组就受访者中已购买农业保险者受灾后的赔损情况做了调查，主要包括灾后是否得到赔偿、受灾后定损方式以及赔偿金的领取方式。我们将Y 市的Y 区和灾后的L 县做简要对比，由此发现农业保险监管中存在的一些问题。由调查结果可以清楚看出，对于已经购买农业保险的农户，实际赔付问题在两个地区都没有得到很好的解决。

1．被调查者中购买农业保险者获得赔偿的情况

调查显示，L 县和Y 区所有被调查者中已购买农业保险者获赔情况如下，在受灾前已购买农业保险的农户在灾后得到保险金的还是占大多数，虽然Y 区的获赔情况更为乐观，可占到83．3%，但其中大样本统计量的L 县更具有代表性。

针对L 县调查结果：（1）龙门乡、青仁乡等乡镇都属于距离L 县中心较远的乡镇，保险赔付要从政府落实到每个农民手中，所经历的程序和关卡也会增多，可能使得赔付到个人的比例减少。（2）村委会与农民之间的沟通交流不够，加之留下务农的农民大多是低学历群体，使得很多农户出现“只懂买，不懂赔”的情况。（3）有农民表示赔偿款是从村委会领取，也有农民表示赔偿款是村委会登记银行卡卡号统一发放。这种理赔支付方式的不统一、不规范也是造成农民保险赔款不能有效落实的原因。

Y 区作为Y 市的主城区，在相关管理上会严格规范许多。但是调查结果也并没有达到百分之百。其原因可能有：（1）部分受访农民来自县属乡镇；（2）Y 区属于市区，没有农作物耕地，遂政府将农业保险赔付的监管精力主要放在下属县乡镇，造成了监管上的疏忽。

将两结果对比分析，城区赔付到位的比例明显高于农村地区。可以看出城区作为一级管理地区，监管力度较大，监管规则实施相对完善。农村地区理赔混乱主要表现为理赔标准差距大、赔偿金支付方式不当，从而可能造成挪用、未领、冒领现象。

2．L 县和Y 区定损情况

对抽取定损最常用的几种形式（农户自行申报、村委会代为申报和保险公司到现场勘验）进行调查，在大样本统计量中发现L 县3 种形式的数量几乎相当，而在较小样本的Y 区中由村委会代为申报的居多，占到76．7%。

申报和定损是农业保险中十分重要的环节。在申报时就不得不考虑到投保人的道德风险问题。由统计可以看出，L 县三分之二的农保损失申报不是由保险公司亲自到场探查的，农业保险组织勘察定损不规范的问题较为突出。有些村干部代替保险组织的业务人员进行勘察工作，还存在将随意填写的申报单作为定损的唯一依据。即使到场勘察，对于保险业务人员来说，也存在道德风险。很多业务员在勘验过程中为了简化自己的工作，不认真进行勘验，甚至出现自行开虚假保单骗保的情况。

从调查结果可以看出，由于地区偏远，保险公司到场勘察的数量不到半数，即使到场勘察，还存在业务人员没尽职履职的情形，这些都会产生道德风险。这类监管虽然困难，但坐视不管绝对是不可取的。

3．L 县和Y 区获赔方式情况

在调查中笔者同样列出了当地最常用到的三种赔偿金获取方式（农户领取现金、村委会代为领取现金和保险公司转账）进行调研，发现L 县与Y 区以村委会代领居多，Y 区尤其突出，占83．3%。领取赔偿是整个农业保险流程的末期环节。L 县近半数的农民没有获得保险赔偿金，我们认为问题可能主要在“村委会代领”“保险公司转账”两种方式上。就“村委会代领”方式来看。有些农保地区位置偏远，疏于规范管理。加之农保政策宣传不到位，许多农户不了解正规理赔金支付程序和确切赔偿数额。部分村干部以权谋私，挪用、冒领农户理赔金，或在下发理赔金过程中暗中克扣，中饱私囊。如何确保农民在农保受灾后的赔偿能够有效发放，是一个亟待重点解决的农保监管问题。

五、简要结论

（一）务农人口比例下降、农业保险参与人数少导致相关部门监管态度松散

农村农民耕地数量减少，外出务工人员增多，畜牧业受到企业挤压等一系列原因造成农村务农比例下降。加之政策性农保宣传力度不到位，参与农保人数减少，地方政府对政策性农业保险的监管工作不到位。

（二）投保人、保险组织道德风险问题严重

由数据显示，一方面L 县约三分之二的灾后损失申报和定损不是由保险公司亲自到场探查的，可以反映出投保人的道德风险问题在本地区的突出性。可能存在故意造成保险事故和谎报受灾情况而获得理赔的情况。另一方面即使保险公司到场勘察，保险业务员也可能出现责任心不强，随意定损、虚假骗保的情况。定损是农保实施的重要环节，而上述道德风险问题是我们不能忽视的客观现象。

（三）保险赔付下发环节增多，赔偿金层级下放制度过于复杂

偏远地区村镇农业保险管理制度不完善，管理层级拉长拉多，赔偿金从政府到农户手中，经历的程序繁多，有关部门从中以权谋私，挪用、冒领农户理赔金。

（四）《农业保险条例》对农业保险的监督管理缺乏统一规范

《农业保险条例》没有对地方政府的行为作出规范，缺乏对地方政府在农业保险活动中的行为监督，形成监管真空［1］，就出现了许多长期得不到解决的问题，例如“协议赔付”、应收保费等问题。

六、对策及建议

（一）建立专业农业保险监管机构

建议建立一个独立的农业保险监管机构——农业保险监督委员会。赋予农业保险监督委员独立行使监管权，但同时必须对其组织机构的设立与职责做出严格规定［2］。首先必须明确机构的主要职责，明确对农业保险组织的经营行为的监管、对农业生产者的道德风险的监管、对政府部门补贴发放行为的监管、定损理赔标准的制定等。其次，严格选拔监管机构的工作人员。其最基本的准则在于各部门人员不能在任何利益相关部门任职或是有利益关系，可根据实际情况限制相关人员投保农业保险，从而使其做到完全的中立性。应大力吸收农业保险知识专家、财政专家，加大机构的权威性。［3］同时制定针对工作人员的培训制度，使其具备监管所需的专业知识和业务素养。再次，即制定监管流程，确保监管高效、公正和透明。最后，对此监管机构还该建立应有的约束机制。在其内部建立相应的监督和惩罚机制，同时加以外部专业人员对农业保险监管机构实施监管。

（二）细化农业保险监管方式

农业保险监督委员会应针对农业保险的每一个环节作出相应要求，从最初的受理报案、定损到最后的理赔。由于农业的特殊性，其决定了勘察理赔的复杂性。我国很多农村地区地处偏远，交通不便，这就使得一旦出现灾情后，保险组织不可能每家每户实地勘察定损，所以目前普遍为村干部及相关部门来审核，而保险组织只是抽样调查。所以就定损方面，应出台相关的措施，确保现场勘探成为主要的定损方式。保险组织可借助科学的手段，例如加大使用数据存储与数据挖掘技术，远程遥感工具、地理空间分析技术等来确定实际的损失数量。

（三）完善农业保险法律制度

尽管《农业保险条例》已施行快十年，但其内容还不够完善，为满足监管的需要，应尽快制定“农业保险法”。该法应该对《农业保险条例》的内容进行丰富和修订，特别应对农业保险组织的偿付能力、农业保险补贴的监管、政府行为的监督、投保人道德风险的监管等方面给予完善。应尽快建立相关机制，完善权力监督过程，加强对定损员、协保员队伍的监管，确保他们在法律法规之下勤勉工作［4］。