县级财政全面实施预算绩效管理的实践与思考

徐鑫鑫 烟台市福山区财政局

引言

预算绩效管理是一种在财政单位内部贯彻执行的关键措施，预算绩效管理的实施能够切实提高财务会计管理的能力和水平，从而实现对金融机构内部资金的全方位管理。通过开源节流，对财政资金进行合理的分配，不仅可以提高财政资金的可使用效能，还可以减少不必要的财政支出，最终达到了对资金使用的最大化。随着我国政府的建设与发展，预算绩效管理开始由“投入型”逐渐过渡到“绩效型”[1]，财政关系具有的权责明晰、财力协调以及区域平衡等特点，都离不开更加完善的财政预算绩效管理思想，因此，全面实施预算绩效管理的思想就此产生。全面实施预算绩效管理理念的基本思想是要进一步完善财税体制，优化财政资源的配置，提高公共服务的品质，建立一套健全规范的财政预算绩效管理制度，以制度来规范政府的工作，使财政的作用得到最大限度的体现。

在国家的发展中，财政起着举足轻重的作用。全面推行财政预算绩效管理可以对我国治理体制和治理能力的现代化产生强有力的促进效果，有助于增强国家的经济实力，提高经济发展水平。伴随着税收减免等各项政策的推进，全面实施财政预算绩效管理也是我国与现代财政管理持续变革相一致的一种内部需要。对财政预算绩效管理进行全面推行，不仅是建立现代财政制度的一项关键工作，也是提高财政资源与公共服务品质的一项重大措施。

一、县级财政全面实施预算绩效管理的重要性

（一）提升公共服务质量和民众获得感

作为县级政府和财政部门，必须正确运用人民群众所赋予的权利，对社会资源进行科学的配置，通过发展公共事业，为人民群众提供公共服务。在多种因素的冲击下，县级财政的收入增速开始出现缓慢下降的趋势，因此，如何用尽可能少的资金，去做一些能够满足更多人民群众需求的事，成为县级政府和财政部门迫切需要考虑的问题，而全面实施预算绩效管理，就能够很好地将这些问题都给解决掉。通过强化对资源配置效率和投入产出的考虑，来决定县级财政资金的投放，保证每一分钱都能够用到需要的地方，从而可以在预算有限的情况下，提高公共服务的品质。此外，采用合适的方法，对县级财政的预算绩效管理工作进行了信息的披露，可以更好地展现出县级政府对财政资金的科学使用，有利于提高县级政府的可信度与执行力。

（二）提升财政资金使用效益

21 世纪初期，部门预算制度改革后，国家相继改革了政府采购制度、国库集中收付制度等财政资金的运用管理制度，这些改革对规范财政资金投入、加强财政预算执行、降低财政资金运用风险中发挥了非常重要的作用[2]。但就现实而言，仅考虑县级财政资金的投入和分配的运用管理，对于提高财政资金的总体运用效率仍然存在一定的局限性。县级政府全面实施财政预算绩效管理工作是一种以成果为主导，通过监督财政资金的分配和使用的全过程，并以最后的资金使用绩效评价结果为依据的工作体系，它符合县级财政提高财政资金利用效率的基本需要，并且可以从本质上提高财政资金的利用效率。

（三）积极响应县级公共财政创新发展倡议

如果县级政府想要从根本上为人民群众提供优质且高效的服务，那么就需要确保拥有足够的经费，并以一个良好的物质为依据，切实地开展创新和变革工作。为了达到这一目标，县级政府需要在财政预算绩效管理上进行一些创新。在一定程度上，提高县级财政预算的绩效管理水平，也是对县级财政改革的一种回应。同时，提高财务预算绩效管理的水平，也能让每一个岗位上的员工具有责任感和服务性，让他们全心全意投入到自己的工作中去。

二、县级财政全面实施预算绩效管理存在的问题

（一）财政预算绩效评价指标不够细化

在预算绩效评价指标方面，仍然存在着一些比较明显的问题，比如，缺少了一些详细的预算绩效判定细节，更倾向于使用定性指标等比较简单的方法进行评价，而常常忽略了那些需要有数据作为支撑的量化指标，也没有更加具体而现实的数据作为支撑。但是，在县级财政的预算绩效管理与评估中，本质上只是一个对数字的管理，如果没有对应的、具有特定意义和实质意义的数据作为支撑，就不能反映出项目的业绩，最终的财政预算绩效评估报告也缺少实质性内容。之所以要把数据作为一个重点来突出，这是由于在信息技术不断进步的今天，可以对大量零散的、不完整的信息进行统计和处理，来发挥出用数据说话的功能，进而给信息的使用者们带来更多准确的报告，为县级政府的政策制定和工作开展提供信息支撑。另外，一些财政部门还存在着对绩效评价指标的偏差，只是在一些特定的方面进行了单个指标的追逐，比如他们更喜欢能够体现自己工作水平的绩效指标，却忽略了能够为社会发展和生态环境提供外溢性的非绩效指标，他们更喜欢选择那些能够在短期内看到的指标，但是却忽略了一些长远性的指标，没有考虑到县级财政政策能够产生的溢出效应。这样，财政预算绩效评价指标就显得不那么明确，从而也会对县级财政预算绩效的管理效果产生不利的作用。

（二）预算绩效管理意识还未完全建立

由于县级财政预算绩效管理工作的开展相对滞后，大部分都是在2006 年以后才展开的[3]，而且，在原有的预算绩效管理工作的前提下，新的县级财政预算绩效管理概念被提出，但是要想获得人们的认可还需要一段时间。如今，县级财政整体预算绩效的观念还没有完全确立。一是很多县级政府在预算费用方面，仍然存在“重视投入和使用，忽略绩效和管理”的旧观念，有关职能单位仍然把工作重心集中于向上级争取项目、向财政争取经费等方面，对预算绩效的管理工作也出现了思想上的松懈与漠视。二是对财政资金运用的认识还存在着一定的误区，一些部门还抱着“以量取胜”的观念，一味地强调多争取资金和项目，根据预算执行的进度按时拨付使用资金，保证重要项目如期建成投产，才是财政资金的最佳运用方式。而预算绩效的管理仍然是被动地依赖于县级财政部门推进，缺乏主观能动性。

（三）缺乏全面实施预算绩效管理专业人才

当前，县级财政预算绩效管理属于最尖端的一种管理模式，对专业性和技术水平的要求较高，其中最重要的就是如何配置好专业的技术人员和扩大自己的信息资源。自从县级财政全面实施预算绩效管理工作之后，就进行了绩效目标的编制和绩效的自我评估，并在方法上进行了一些创新。然而，各财政单位还存在着很多在绩效目标填写上的问题，以及对自己预算业绩的控制力度不够，对各单位的业绩目标设定比较粗糙，对项目支出预算的描述也不够详细。因为缺少专业的人才，所以没有注意到这些问题，或者就算注意到了，也没有准确地给予相应的引导，这就造成了工作人员无法对预算绩效评估的相关政策有更深入的理解。

（四）财政预算绩效管理链条建设滞后

县级政府在预算绩效管理的概念与方式的整合方面还存在着欠缺，缺少一套有针对性的、完整的、科学的、有效的预算绩效管理模式，导致了县级政府在执行预算绩效管理的过程中，各个单位的相互联系与协调程度都很低，从而导致县级财政实施预算绩效管理存在建设滞后的问题。

具体而言，一是县级政府缺乏责任制度。在全面实施预算绩效管理的同时，县级政府忽略了自己的职责，当前由于财政预算绩效无效和低效的问题而问责的情况很少见，对财政预算绩效管理的职责缺乏明确认识，现行的问责制度只是一种形式，很难真正实现财政预算绩效管理的职责所在[4]。二是对县级财政资金来源的控制不到位，标准依据参差不齐。县级财政全面实施预算绩效管理是按照特定的预算准则进行的，由于预算准则的差异，导致预算绩效也会有所差异，这一问题产生的主要因素是在财政预算编制阶段，没有从预算的来源对绩效目标进行高效控制，或是在已确定的预算金额范围之内，任意地设定指标，都会给县级财政部门的成本分析带来麻烦。

三、完善县级财政全面实施预算绩效管理的措施

目前，国家的经济已经进入高质量发展的阶段，县级政府正在转变发展方式，优化经济体制结构，转换经济增长动力，因此，建立一个现代化的经济体制，既是县级政府跨越这一关口的紧迫需要，也是经济社会发展的一个重要战略方向。要更好地把县级财政的功能充分地利用起来，就一定要符合全面深化改革的需要，加快构建现代化的财政体系，构建一个更加全面、规范、透明的预算绩效管理制度，把全面实施预算绩效管理作为一个重要的切入点，着力处理好绩效管理工作中的一些问题，促进县级财政资金的集聚效应，提升公共服务的品质和政府的执行能力。

（一）完善财政预算绩效评价机制

首先，要在多个部门之间建立联动机制和约束机制，因为预算绩效管理并非一个部门的工作，它需要在各个部门之间形成统一观念，并能在一定程度上获得对县级财政预算绩效管理评价工作的全面推动，特别是在项目支出的预算资金管理方面，要主动协调财政、审计、项目实施单位等各个相关部门与单位之间的密切配合[5]。在制度的实施上，持续对各部门的工作职责进行规范，明确各部门的工作任务，推动县级财政部门对相应业务工作的配合协调，并形成一种相互配合、相互监督的约束机制，共同推动县级财政预算绩效管理改革工作的进一步发展。

其次，要建立并完善财政预算绩效评价的第三方监管机制，因为财政事项会牵扯到很多财务、税收、审计方面的知识，所以在进行监管时，可以将第三方监管机构作为重点。同时，要强化相关专业人士的资格审核和准入制度。另外，对于那些没有认真完成监管工作的机构，要构建并完善退出机制，通过打破终身制，实现对县级财政预算绩效的动态管理，保证财务预算绩效评价工作的公平与公正，让每一份资金都用得更好，让所有的事情都处理得更好，从而能够更好地塑造一个好的社会信誉。

（二）厚植财政资金的预算绩效管理理念

目前，由于对预算绩效管理的认识不足，造成了县级政府对全面预算绩效管理工作的推进力度不足，加强预算绩效管理理念，可以确保预算绩效管理工作的顺利开展。一方面，要加大对政府政策的宣传，形成一股良好的工作气氛。另一方面，还要采取一些合适的方法，对各个部门的财政资金使用绩效评估的成果进行公示，让公众能够进行有效的监管，督促各个财政部门树立预算绩效管理理念，从而促进预算绩效管理工作的开展。

（三）多维度构建预算绩效管理人员队伍体系

在我国财政部门中，预算绩效管理的专业人才素质偏低，应采取“双管齐下”的措施[6]。首先，县级政府可以采用人员考核的方式，对相关专业的工作人员进行招录或者选拔，将其补充到预算绩效管理的团队之中，并指导他们深入学习预算绩效管理的内容和原则，从而发挥出人才的优势。其次，对各部门的管理者和经办人员进行联合训练，向他们介绍相关的知识和工作内容，从而推动各预算单位的绩效管理意识和技能都得到有效的提升。另外，在进行大型工程或者不熟悉领域的预算绩效评估时，可以考虑引进一个专业的第三方组织来进行预算绩效评估。

（四）建立全过程预算绩效管理链条

将绩效观念与要求贯穿于县级财政的预算绩效管理工作之中。要想进一步健全县级财政预算绩效管理链条，就要将业绩观念贯穿到预算绩效管理的整个流程中，增强预算在编制、执行和监督等环节的黏性，让预算绩效管理形成闭环，充分发挥出预算绩效管理的价值。

首先，要制定一套预算绩效考核制度，通过考核县级财政的预算绩效，为预算绩效目标的实现提供依据，是一种较为完善的管理手段。结合预算审查和项目审批等工作，对县级财政各个部门和单位进行考核，并根据考核的结果，确定预算绩效的目标。

其次，要加强预算绩效目标的管理。在进行预算绩效评价时，以预算绩效目标为出发点，它既要包含产出，又要包含成本，而且还要考虑到经济效益、社会效益、生态效益等多种因素。

最后，要做好预算绩效的执行监督工作。将预算绩效管理进行完整的应用，并做好监督工作，通过调节县级财政策略和工作重心，从而使县级政府能够有目标地将预算绩效管理进行下去。同时，要健全县级政府的预算绩效考评结果的回馈制度，并以县级政府的财政支出为目标，对财政预算绩效考评体系及奖惩机制进行完善。

结语

在我国的现代化财税体系中，加强预算绩效管理工作是必不可少的一部分，尤其是在当前，由于受到国际形势的冲击，导致了县级政府的财务收支矛盾不断加大，因此，要想将有限的财政资源实现最大化利用，就要通过财政预算绩效管理，提升财政资金的使用效益，这是一种维护县级财政体系的必然选择，也是一种符合国家总体工作需要的措施，希望本文研究能够缓解县级财政的收支矛盾。