高校开展采购管理审计的实践与思考——以Z高校为例

师展 中国农业大学审计处

引言

高校的采购是指使用学校各类资金采购货物、工程建设项目和服务的活动。随着国家对高等学校投入力度的加大，高校取得的各类资金越来越多，其中用于采购的资金比重也越来越大。高校采购活动具有政策性强、资金量大、频次高、风险大等特点，因此采购业务已经成为高校内部控制和风险防范的重要方面，也是各方面关注的焦点。

近年来，上级对高校各种检查中发现和披露了与采购活动相关共性问题，如采购管理体制和内部控制不健全、采购计划和预算流于形式、采购方式随意性大、采购程序不规范、采购效益不高等。这些问题的存在暴露出当前高校采购管理还存在不足和缺陷，还有不少风险和隐患，应当引起高校的警觉和重视，积极应对并加以解决。

一、高校采购管理审计的内涵

本研究中的采购管理审计，是以高校采购的业务流程和内部控制为对象，以改善采购管理能力和提高管理水平为目标，对高校采购经济事项在计划组织、决策执行、控制管理等方面的适当性、有效性进行的监督和评价活动。

开展管理审计是高校加强采购管理和内部控制建设的需要。从高校暴露出来的采购问题来看，许多问题是与采购业务的管理与内控不健全、执行不得力、监督不到位直接相关；这些问题的防范与解决，需要创新监督方式，发挥审计监督作用，通过开展管理审计来完善和强化采购业务的内控建设。

做好管理审计也是新时代高校内部审计转型的需要。2020年教育部新修订的《教育系统内部审计工作规定》，将内部审计的内涵由财政财务收支、经济活动扩展为内部控制和风险管理，意味着高校的内部控制和风险管理将是今后内部审计关注的重点。今后，高校内部审计的主要任务是如何加强各项业务内控和管理的审计监督，进一步提高高校内部管理水平。

二、高校采购管理审计存在的问题

（一）对包括采购在内的管理审计的认识不够

从国际内部审计的发展历程看，20 世纪50 年代起，国际内部审计已经从传统的财务审计向经营与管理审计转变；进入21世纪，更是发展到风险管理审计阶段。2018 年修订的《审计署关于内部审计工作的规定》及2020 年教育部修订的《教育系统内部审计工作规定》，均将内部审计由对本单位及所属单位财政财务收支和经济活动审计，扩展到单位的内部控制和风险管理；并将对单位经济业务的管理和效益纳入内部审计职责范围。但实践中一些高校的审计理念没有随之转变，审计思维还停留在财务审计阶段，对管理审计的认识和重视程度不够；加上高校的采购业务政策性和专业性强，业务类型和环节复杂，内部审计部门在工作推动上存在畏难情绪。

（二）对采购管理审计的定位还不明确

高校内部审计尚处于向管理审计探索和转型之中，虽然审计署、教育部对内部审计的内涵做了扩展，对开展主要经济业务管理审计也做了要求，但是缺乏具体指导，可操作性不强。比如，高校采购管理审计的目标定位是什么、审计应关注什么，没有明确的要求，主管部门也没有规范统一的指导性意见。高校对此也认识不清、理解不深，这也导致了不少高校对管理审计处于观望阶段，给审计实践带来了很大的挑战。

（三）对采购管理审计的组织方式有待探讨

高校开展采购管理审计还处在起步阶段，其组织方式各异，存在多种选择。比如，在项目安排方面，是以单独立项的审计项目开展，还是结合任期经济责任审计、预算执行审计及其他审计项目开展？在审计介入时间方面，是采用全过程跟踪审计，还是采用事后审计？在审计主体方面，是内部审计部门独自开展，还是与社会审计机构合作开展？审计实务工作中应该采用何种方式，其优缺点如何，还需要在实践中进一步探讨和检验。

（四）对采购管理审计的评价还有难度

高校传统财务审计经过多年的实践，形成了比较有效可行的审计方法、评价体系和报告制度；但管理审计关注的是某项经济活动的业务流程和管理控制的适当性、有效性，其审计评价方法必然不同于财务审计。目前，包括高校采购审计在内的管理审计，还缺乏规范统一的审计方法、评价依据和标准，做好管理审计评价还存在不小的难度。

三、高校采购管理审计的实践

新时代，内部审计在高校治理体系中的地位和作用愈发凸显，承担着越来越大的责任，内部审计应当主动作为，由传统的财务收支审计向管理与风险审计的转型。Z 大学主动适应新时代对内部审计的要求，开展了20XX 年度采购业务的管理审计试点。

（一）审计目标

Z 大学内部审计部门制定了审计方案，明确了审计目标，即通过查找学校采购业务管理存在的缺陷与风险，促使学校完善采购业务的内部控制，防范舞弊行为，提升采购管理水平，提高采购资金使用的效果。

（二）审计方法

本次审计以国家及学校采购管理政策文件为依据，结合学校采购管理的内部控制流程，检查学校采购信息管理系统，抽查部分采购业务资料和会计资料，对相关人员进行访谈和询问，对照检查学校采购管理制度及内控措施是否与上级政策要求相符、政策制定是否符合内控要求、是否严格执行落实、执行的效率效果如何、是否建立长效机制等。

（三）审计组织方式

在组织方式上，由于采购涉及面广、业务量大，Z 大学以某一年度学校采购业务为审计对象，单独进行审计立项，采取了以学校内部审计部门主导、社会审计机构参与具体审计的联合审计方式。学校审计部门负责提出审计目标，制定审计工作方案，召开审计见面会，协调审计过程，负责审计问题沟通，确定审计报告等。社会审计机构按照审计方案负责具体审计业务，检查和抽查相关采购业务资料和会计资料，提出审计问题等。双方紧密配合，顺利地按时完成审计任务。

（四）审计重点内容

1.管理体制与机制

（1）组织管理。学校采购业务是否建立组织领导和工作协调机制；是否实行统一归口管理；与采购业务相关的各部门间职责分工是否明确；相关部门是否按规定履职。

（2）制度流程。学校采购制度是否符合上级文件精神；管理制度与业务流程是否完备；采购系统台账管理是否完善。

（3）岗位设置。采购部门是否配备专业人员；相关岗位的职责权限是否明确；采购计划制定与审批、招标文件拟定与审核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位是否相互分离。

2.采购预算与计划

（1）编制。是否建立采购管理、预算管理等部门或岗位之间的沟通协调机制；是否按规定编制采购计划和采购预算；采购计划与预算编制是否合理与匹配；是否存在无计划、无预算实施采购情况。

（2）调整。计划、预算调整是否必要，是否执行相应审批程序。

3.采购立项

（1）立项与审批。是否建立采购立项审批制度；重大采购项目是否经过集体决策和专家论证；财政性资金是否存在未进行政府采购情况；相关报批报备程序是否及时合规。

（2）采购方式。采购方式是否合规，应当进行政府采购的项目是否进行政采；有无存在擅自变更采购方式情况；是否存在拆分项目、化整为零规避公开招标；集中采购目录内的项目是否按规定开展集采。

（3）采购价格。采购价格是否经过询价；是否符合相关定额标准。

4.采购活动

（1）招标。选用的招标代理机构是否符合规定及具备相应资质；招标文件编制是否合规、完整；招标文件发布是否合规。

（2）投标。投标单位是否通过资格预审，是否具有相应资质，有无借用资质投标，有无存在关联关系；是否存在故意串标、围标、陪标情况；有无接收超过时限应当拒收的投标文件。

（3）开标。开标条件是否合规；评标专家选用程序是否合规，专家配备是否符合标准；供应商评定标准是否完备、合理；评标记录是否完整；评标结果依据是否充分。

（4）定标。是否在投标候选人中确定最终供应商；有无存在废标单位中标；中标结果是否及时进行公示。

5.合同管理

（1）合同签订。是否按照中标通知书的要求和时限及时签订合同；合同条款内容是否与招标文件一致；合同签订是否执行审批程序，有无越权签订情况；是否对合同对方主体资格、履约能力进行审查；合同文本是否存在重大遗漏和缺陷。

（2）合同执行。是否对合同履约过程进行全程跟踪管理；是否对合同变更情况进行严格审批。

6.验收与付款

（1）验收。是否建立验收制度，并明确验收主体、程序和标准；是否根据验收制度，由指定部门或专人对所采购的品种、规格、数量、质量等内容进行验收，并出具验收证明；验收后是否及时投入使用；是否存在闲置、使用率不高、重复购置等情况。

（2）付款。资金支付是否严格遵循合同约定条款，有无提前支付、超付、未付的情况；付款环节是否符合学校财务制度。

7.档案管理

是否保存与采购业务相关的资料，如采购预算与计划、批复文件、招标文件、投标文件、评标过程资料、合同文本、验收证明等资料；相关资料是否按照档案管理的要求由专人进行保管。

（五）审计成效

从审计的结果来看，Z 高校采购业务的开展与管理情况良好，内控总体健全有效。学校采购业务实行了统一领导、分类归口管理、分级负责管理体制，建立组织领导和工作协调机制；采购业务职责分工明晰，国资处招标采购中心岗位设置较合理；采购内控管理制度基本完善，能够为采购管理提供制度保障；审计期间的采购活动在预算及计划的编制与执行、采购程序选择、采购合同签订及验收等方面基本上符合国家及学校相关法规及制度规定。

同时，审计也发现学校在采购预算与计划管理、采购立项管理、采购活动管理、合同管理等方面仍存在不足之处，提出了相应改进建议，学校采购部门根据审计意见已经整改完毕，并建立了长效机制。总的来看，此次审计试点取得了良好的成效，促进了学校采购业务管理更加完善和规范。

四、高校开展采购管理审计的建议

（一）高校切实重视，积极加以推动

提高政治站位，坚决贯彻落实上级审计制度规定已经成为新时代高校必须履行的政治要求，运用内部审计等各种方式推动解决采购方面的问题也是高校的基本责任。任何工作都需要从零起步，积极推动，在探索中不断完善。高校要高度重视采购业务存在的问题及其危害，不回避问题和困难，通过创新监督方式，积极推动采购管理审计工作来规范采购管理行为。高校内部审计部门也应当主动担当作为，勇于实践，逐步将管理审计工作规范化、常态化。

（二）明确审计定位，确定审计内容

高校采购管理审计的定位不同于财务审计，它是对高校采购业务的内部控制和组织管理的适当性和有效性做出的审计评价，由单纯的经济层面上升到了管理层面。因此，高校内审部门现阶段应当以促进采购管理的改善、采购水平的提升作为审计目标定位，结合学校采购管理的实际，重点关注学校采购管理体制与运行机制、年度采购预算与计划、采购方式与招投标、合同签订与执行、采购验收与资金使用、采购效益与档案管理等环节，对采购管理活动进行全链条、全过程、全方位的审计监督。

（三）紧贴高校实际，选择审计方式

根据当前高校采购管理审计的定位和任务，高校内审机构应当根据实际情况，选择合适的审计组织方式。从审计实施主体来看，既可以由学校内审部门自行实施，也可以由选聘的社会审计机构实施，还可以由内审机构与社会审计机构联合实施。从Z大学的试点经验看，对于初次开展此项工作的，采取内审机构与社会审计机构联合审计的方式比较适宜，可以有效发挥各自的优势，推动工作顺利开展。

从项目安排来看，既可以作为单独立项的审计项目，也可以结合预算执行审计、任期经济责任审计及其他审计项目来进行。但从试点的情况看，还是作为单独审计项目的效果好，可以确保审计目标的聚焦以及审计的深度和广度。

（四）规范审计评价，提高审计效果

在实施高校采购管理审计时，除了运用传统财务审计方法之外，更多的是以国家采购法规及学校采购文件为依据，检查学校采购管理信息系统，分类抽查采购项目及业务资料，对相关采购人员进行访谈和询问，查找出学校采购管理的内部控制和业务流程中的缺陷和问题，来评价学校采购管理的合规性、健全性和有效性。

高校采购管理审计评价标准可以包括相关的审计法规制度、国家采购法规与政策、公认的社会或行业标准、采购实际效果等。高校内审部门通过采购管理审计，及时发现问题，评价管理情况，提出审计建议，来推动采购管理部门落实整改，完善采购管理，建立长效机制。

（五）做好审计整改，强化结果运用

高校应当强化审计结果运用，建立联动机制，协同贯通，共同促进采购活动健康运行。采购管理单位应当按照审计要求及时整改，并将整改情况提交内审机构。内控建设牵头部门应当根据审计结果进一步完善采购内控建设，督促采购管理单位认真落实内控措施；资金管理部门应当将审计结果作为采购资金分配的重要依据；组织部门应当将审计结果作为干部考核和评价的重要依据；纪检监察部门应当将审计结果作为责任追究的重要线索。

结语

面对高校规模庞大、类型繁杂、隐患较多的采购活动，高校应当提高认识，加强管理，完善内控，防范风险。而高校内部审计部门主动担当作为，加强对采购活动的审计监督，积极创新审计方式，强化审计结果运用，对于健全和完善采购业务管理至关重要。