高等农业院校内部经费科学配置的研究

林明茗

（福建农林大学计划财务处 福建福州 350002）

农业院校是我国高等教育的重要组成部分。近年来，国家对高等教育的投入大幅度增加，但经费紧张仍是困扰高等农业院校的一大问题，加强对高等农业院校内部经费科学配置的研究，对缓解高等农业院校经费紧张、实现健康发展有重要的意义。

一、加强高等农业院校内部经费科学配置的重要性

（一）解决高等农业院校经费不足的重要途径

首先，高等农业院校的性质，决定了其专业设置和研究方向主要以农业为主。而农业技术成果在一定时期内不易形成成熟的技术市场，科技成果转化慢，导致农业高校教育经费相对不足。其次，农业院校大多位于边远地区，离大城市较远，需要自主出资建设的项目繁多，财务负担较重。此外由于社会资金大多不愿进入农业和农业高校，加之农业科技成果的培育及转化周期长、转化效益具有不确定性，农业高校也很难通过对科技成果的推广获得较大的收益。因此，与其他类型的院校相比，农业院校经费存在先天性的不足，加强高等农业院校内部经费科学配置成为弥补农业院校经费不足的重要途径。

（二）适应高等农业院校发展新形势的必然要求

我国高等教育向普及化、信息化和国际化方向不断发展，对我国高等农业院校内部经费配置提出了许多新的要求。一是高等教育普及化对农业院校内部经费配置提出了新要求。随着我国高等教育进入普及化阶段，高校在校生规模不断增大，高校内部资源短缺的问题也逐渐被放大，因此高校需要从内部入手，进行科学的内部经费配置。二是高等教育信息化对农业院校内部经费配置提出了新要求。高等教育信息化的发展，使得包括高等农业院校在内的所有高校内部资源的重要作用不仅体现在其价值高、投资多和作用大这一“量”的方面，更体现在教育设备数字化程度提高、技术含量增大、更新换代加快和人才培养模式、教学方式、教学内容全面改革这一“质”的层面，这就要求高校投入更多资金、配置以适应该变化。三是高等教育国际化对农业院校内部经费配置提出了新要求。在加入WTO后，我国高等教育已与国际接轨，高校会面临来自于世界各个国家高校的竞争压力，高校内部资源这一高校核心竞争力就显得更为重要。

二、高等农业院校内部经费配置效益低的表现及原因

（一）经费配置结构不合理

一是重硬件轻软件。目前，我国高校经费分配过分偏重硬件设施建设，注重硬件建设而轻视软件建设，不但使高校经费使用效益低下，更使高校内部缺乏凝聚力，从而影响办学质量。二是重管理轻学术。管理性资源占据较大比例，行政人员比例大，占用了高校较多资源。三是重复建设现象严重，资源配置集中度不足。高校内部教育资源配置集中度不够，缺乏总体建设和重点建设目标，分配平均，小而散，科研缺乏大项目，学科形不成大平台，这些都在一定程度上阻碍了高校的学科建设，影响了学校的教学和科研水平。四是激励评估不到位。一方面高校更加关注如何增加产出，而忽视了如何对合理的资源配置进行评估和激励，造成重产出轻投入；另一方面，高校进行评估和激励的方法并不完善，并且缺少有效的评估标准。

（二）存量资产利用效率不高

存量资产主要指高校的大型仪器与设备。高等农业院校要进行教学与科研需要购进一些大型设备与仪器，但是由于在购入时缺少可行性论证或缺乏相关的技术人员，导致一些存量资产利用效率低下。而对一些出于教学评估要求等而进行投资的项目也同样未充分进行可行性分析研究。

（三）预算编制方法不科学

虽然“零基预算法”在高校实行以后，预算的编制水平有了一定的提升，但是由于对外报告的学校预算与校内部门预算编制的时间与口径有所不同，导致二者难以衔接，预算不易控制。同时由于预算申报单位缺少专业的编制人员，导致预算编制的质量并不高。此外现有的编制方法采用的是自上而下的编制思路，使得编制过程缺乏公开民主的可研论证，存在局限性，难以保证支出效益。

（四）财务管理水平较低

高等农业院校财务管理水平较低主要体现在两方面。一是财务管理职能不完善，许多高校的财务管理职能只停留在会计核算这一基本职能上。根据《高等学校财务制度》的要求，高校财务管理的职责包括提高学校资源配置的效率，尽可能地节约开支并且提高资金使用效益，但许多高校这个层面的职能都并没有真正实现，这就导致了我国高校内部经费配置混乱、效率低下。二是财务制度规范性缺乏。高校内部分配经费缺乏制度规范，需要建立一套体现经费分配公平与效率的分配制度和程序。首先，确定分配的原则。在学校可分配的经费中，分配应遵循哪些原则或标准都应该明确规定。其次，高等农业院校要制定制度，确定经费分配中决策权的权重，包括行政部门和教学部门之间、各院系之间等。

三、我国高等农业院校内部经费优化配置的对策及建议

（一）统一高等农业院校中的财权与事权

首先进行慎重的顶层设计，统筹考虑人、财、物和事，按照财权与事权相统一的原则，合理划分二级实体单位结构，取消行政部门分配和管理资源的权限。其次将经费按照人、物和事的需求量进行测算，确定二级单位收入和支出项目的划分。最后将人事调配权、事务管理权、经费使用权打包分配给各二级单位，使其能够相对独立地管理本单位，分目标、分层次，从而使得学院的各项工作开展得更加积极、顺畅，最终建立起科学、合理的经费配置政策目标。政策目标包括四个层次，第一层次是实现预算分配信息的透明性，第二层次是实现二级单位资源调配权利和责任的下放，第三层次是实现二级单位经费使用和人员安排的自由权，第四层次是实现以绩效作为资源分配及调整主要依据和最终目标的经费分配模式。

（二）构建高等农业院校内部经费配置模式

高等农业院校要认真调查学校内外部的环境，了解社会对高校的要求，了解自身状况、农业高校与其他类型高校相比的优势等，科学制定学校发展的整体目标，并将其逐级分解为多个子目标，构建一个“学校目标-院系目标-小组目标-个人目标”的目标体系，以目标来指导经费配置。

1.基本办学经费分配办法。基本办学经费是保证院系工作正常开展所必需的办学经费，具体而言可分为本科生学费分成和研究生教育补助经费，按“学院基本办学经费=学院本科应收学费收入×基本办学经费提取率×系数+研究生教育补助经费”公式计算。其中，创新班的本科学生应收学费的提取率可高于普通本科学生应收学费的提取率，原则上大部分学费应分成给学院；辅修专业本科学费扣除必要成本后由学院留用；来华留学本科生按定额标准给予培养学院补助；博士生和硕士生按照“生均定额补助×全日制研究生人数”的标准给予研究生培养学院补助经费；来华留学研究生按照“生均定额补助×人数”的标准给予培养学院和留学生管理学院补助经费；非学历研究生和专业学位研究生学费扣除必要成本后由学院留用；学院之间互开课程的经费按照“开课计划中的实际标准时×学校制定的每标准时定额单价”结算。

2.学院发展性补助经费分配办法。学院发展性补助经费是学校支持学院长远发展、积极争取或申报学科、教学、科研平台和人才队伍建设等项目的引导、激励、补助性经费，由学院统筹使用，按照“先报、再审、后拨、终考”的程序核定。主要包括争取国家级重大（重点）科研项目，国家级科技创新平台和重大科技创新成果；国家级教学改革及教学质量工程重点项目、教学成果奖以及政府主管部门举办并作为重点建设高校内涵建设指标的各类学生竞赛奖；国家级高层次人才团队培养计划人选；ESI学科排名、教育部学科评估排名提升等目标（项目）。

3.科研类补助经费分配办法。学校应设立“科技立项补助经费”和“科技成效补助经费”。其中，科技立项补助经费按照自然科学和社会科学制定不同的到位经费区间和补助比例，科技成效补助经费按照学院获得学校年度科技奖励经费总和给予固定比例的补助。

4.新增平台专项奖励及社会服务类经费分配办法。学校新增学科平台包括科研类和教学类两大类，科研类新增学科平台的专项补助按照国家级、国家地方共建、部级、省级分别制定奖励定额，教学类新增学科平台的专项补助按照教育部和教育厅两类分别制定奖励定额。社会服务类经费除专门管理非全日制的学院外，学院的教育服务收入、技术成果转化、技术服务、短期培训费等非财政性投入的收入，扣除必要成本后由学院留用。

5.考核奖励经费分配办法。由学校对学院实行目标考核管理，对考核良好及以上者给予奖励，分考核优秀和考核良好两个等级，按照学校核定的学院年奖励性绩效工资总量的不同比例进行奖励。

（三）提高高等农业院校的资源综合管理水平

首先，充分利用校内的闲置资源，发挥资源整体效益。各农业高校应联合起来搭建实验室与大型仪器设备资源信息发布平台，在平台上发布开放项目与开放时段，并且完善平台的各项功能，包括资源的试用申请、受理、评价与反馈等。通过这样的方式，大型设备得以共享，闲置与利用率不高的仪器也得以在不使用时发挥其作用，从而在一定程度上补偿高校在这些设备上的支出。

其次，各农业高校应积极推行系列收费制度改革，建立成本分担机制。将学校的成本分摊到院一级。各个院系按照使用量分担水电费、暖气费；而对于试验用地、占用的公房、大型仪器等，院系应该向学校缴纳租金，实现校内资源的有偿使用。这样可以促使校内各单位树立节约意识与成本效益观念，不再一味地追求产出而是同样重视投入的成本。同时，可以采用提成奖励等激励办法，将收费与个人利益挂钩，以此来调动负责收费的部门和工作人员的积极性，减少收费流失。

最后，勤俭办学、反对浪费，推动节约型校园建设。各农业高校应正确处理节约与发展的关系，坚持发展与节约并举，促进学校发展与资源节约的协调统一。避免因决策失误而导致资源配置和利用的重复、低效、高耗等浪费现象的发生；逐步改变传统的管理模式，科学合理地安排工作，通过明确管理目标，完善管理制度，规范管理流程，细化管理程序，做到精打细算、精益求精。以提高资源使用效益为核心，加强各类资源的统筹、整合与共享，努力降低办学成本。建立和完善勤俭节约的监督、考核与奖惩体系，把节约目标落实到各项具体工作中，使勤俭办学成为开展各项工作的重要准则和全体师生员工的自觉行动。

（四）建立适合高等农业院校发展的预算管理体系

强化刚性预算，通过强化经营精细化管理，以实施集约化管理为主线，着力推进全面预算管理体系建设，强化资本性项目和成本性项目管理，提高投入产出率，防范经营风险，对预算的编制、审批、执行、考核、监督等环节实施全过程资产管理，促进资源优化配置，从而提升经营效益并有效防范经营风险，有效提升资产质量及经营管理水平。探索建立校院两级预算管理体系，对校院两级经济权责、二级预算（即学院预算）的编报、调整与执行做出明确规定。校院两级预算体系中，一级预算由学校编制，二级预算由学院根据事业发展规划和年度工作目标、任务，结合可实现收入计划，在学校下达的预算控制数内自主编制。各学院要严控公务接待费、国内差旅、会议及培训的预算，规范行使财权，确保学院经济运行安全有效；严格履行经费审批程序，确保各项经济业务及相关票据的真实、合法、合规。预算下达后，学院应当严格按照批复的预算执行，不得无预算或超预算安排支出；财务收支发生较大变化需进行适当调整的，可按照学校预算调整程序编制预算调整方案，经重新审核批复后实施。

（五）提高高等农业院校的财务管理水平

第一，加大资金统筹管理力度。通过资金集中结算的形式，将校内各单位的资金尽可能地集中起来。遵循财务稳健原则与权责清晰原则，实现学校长期健康持续发展，各司其职、各负其责，在管理层级之间合理授权。加强项目资金的统筹管理，盘活校内资金，支持各学院主动创收，合理控制有息债规模，防范系统性财务风险，完善财务授权管理，从而做到资金的统一归集、集中管理、稳健运营。

第二，建立完善的激励评估机制。对既完成发展目标又提高效率的部门，在年终奖励中进行重点奖励；出现赤字的部门在年终将取消或减少奖励，并在来年不能增加预算。为防止迫于客观环境变化或学校突发事件造成财政赤字的情况被忽视，各部门享有申诉权。学校通过召开听证会，对财政赤字所属情况进行认定。

第三，建立预算动态调整机制。实施预算动态调整要坚持能够提高资金使用效益和预算执行进度的原则，当预算部门的预算执行与原定计划及时序进度要求出现较大偏差，预期会影响资金使用效益和学校整体执行进度时，学校应做出及时的必要的预算动态调整。当各部门所列预算（除不可调预算资金外）各项预算指标总体执行进度达不到比例要求的，应当调减预算，当动态调整节点因工作客观需要已达到或接近100%，院系可以申请调增预算。预算动态调整由财务处组织，按时发布通知，及时受理申请，汇总调整情况，提出调整建议，根据动态调整涉及的资金额度及审批流程和权限提交相关人员或会议进行审批。

第四，推动预算公开化和效率化。扩大预算公开范围，完备预算公开信息，细化预算公开内容，均衡预算公开进展，完善预算公开考核。要对各类开支安排做出清晰的指引及必要的审查。不断加强财政部门核查力度，使预算公开质量和水平逐步提升。

四、结论

本文在分析我国高等农业院校内部资金短缺原因的基础上，探讨了我国高等农业院校内部经费配置现状分析及存在的问题，进而根据存在的问题提出解决方案，包括统一高等农业院校内的财权与事权，提高高等农业院校的资源综合管理水平，探索建立校院两级预算管理体系、提高高等农业院校的财务管理水平等建议，以期为高等农业院校内部经费配置提供可供参考的方法。