西北地区生态环境行政执法存在问题及对策研究

杜国双

甘肃合睿律师事务所，甘肃 兰州 730000

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标。为了实现这一宏伟建设目标，“史上最严”的《环境保护法》等一系列法律法规和政策也相继出台，地方各级行政部门全面推进生态环境综合行政执法改革，初步建立了权责明确、边界清晰的生态环境保护综合行政执法体制，开创了新局面。但在个别地域特别是西北经济相对落后地区，有法不依、执法不严、违法不究的问题依然存在，这种现象不仅损害了生态环境法律法规的严肃性和生态环境部门的执法形象，还在一定程度上纵容了生态环境违法行为，需要认真研究解决。

一、西北地区生态环境行政执法中存在的问题及原因分析

随着生态环境综合执法改革的不断深入，各级生态环境执法部门加大了行政执法力度和处罚力度，使得生态环境保护和执法工作得到了加强。但也要清醒地看到，由于我国粗放式的经济增长模式尚未根本改变，特别是近两年来受新冠疫情影响，大量企业的经济效益严重下滑，为保证企业生存和经济增长，以牺牲生态环境为代价换取眼前和局部利益的现象，在个别地区仍然存在，使得生态环境行政执法中存在的问题逐渐显现和暴露。

（一）西北地区生态环境自身的脆弱性，造成生态环境保护现状与生态文明建设要求不相适应

我国西北地区几个省份大部分地处青藏高原、黄土高原与内蒙古高原，是我国黄河流域、长江流域和内陆河流域的主要发源地和流经地，地貌复杂多样，山地、高原、平川、河谷、沙漠、戈壁类型齐全、交错分布，受特定的自然地理条件制约，区域生态环境十分薄弱。特别是水资源短缺、水土流失、土地荒漠化、土壤盐渍化等生态环境问题复杂多变，局部区域因开发建设导致的生态退化等问题还比较严重。特别是西北地区工业结构中重化工业占比较高，石化、有色冶金、电力行业占工业增加值比重大，化工燃料占能源消费总量70%以上，“高耗能、高污染和资源性”产业形态明显，矿山、石油开采造成的生态破坏，虽然各地在大力推行“出城入园”的政策，但一些龙头企业和支柱性产业积极性不高，搬迁或关闭老旧企业的污染场地修复等问题仍然没有得到根本解决。同时，随着国家产业政策调整和西部大开发战略实施，西北地区承接东部地区部分高载能产业的压力逐渐增加，加之“碳达峰”“碳中和”重大战略决策对西北地区能源电力行业加快实现低碳转型和绿色发展，促进传统产业转型升级和经济绿色发展提出了更高的标准和更严的要求，污染防治和生态修复治理投资，环境质量约束性指标落实等面临困难较多，生态环境保护任务依然艰巨繁重。

（二）生态环境保护攻坚战取得初步效果，但现代化治理水平仍亟需提升

经过“蓝天”“碧水”“净土”三大保卫战，各地生态环境保护工作取得预期效果，但受经济发展、地理环境等多种因素影响，西北地区生态环境问题逐步呈现点面复合、多源共存、多型叠加的复杂局面。如随着区域空气质量明显改善，大气污染物减排空间也进一步收窄，治理难度越来越大；以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构、以公路货运为主的运输结构尚未根本转变，沙尘和雾霾等输入性污染对西北大部地区冬春季节空气质量造成严重影响；水资源短缺形势依然严峻，水资源节约集约程度有待提高；土壤环境污染问题依然突出，有机农业发展步伐仍不够快，畜禽粪便和秸秆综合利用程度不高，化肥、农药和地膜使用带来的农村面源污染问题没有得到有效根治；工业固体废物综合利用率不高，精细化、高附加值、高科技含量的工业化利用较少；城乡垃圾分类制度推进还存在短板，垃圾分类机制还不健全；环境科学研究、技术开发、管理支撑的队伍规模不够、水平不高，对生态环境保护工作的技术支撑能力不足；生态环境治理现代化水平仍需提升。

（三）生态环境综合执法体制运行不够顺畅，生态环境部门难以发挥统一监管作用

生态环境综合行政执法体制改革后，生态环境、自然资源、农业农村、水利等部门联动监督执法较少，分散、分片、分类管理的“九龙治水”问题依然存在。以政府为主导、企业为主体、全社会共同参与的现代化治理体系还不够健全，协调联动监督执法机制还没有完全形成合力，各部门的部分执法事项调整缺乏法律支撑，部门执法权限不清，部分工作推进存在困难。［1］有的职能部门虽将相关执法权划转给了生态环境保护综合执法队伍，但并未将相关执法力量（机构、人员、设备等）与配套技术予以转移，而仍让其从事原有的执法工作，导致新的职责交叉与多头执法乱象。如据相关规定，噪声污染事件应由生态环境保护综合执法队伍统一管理与处置，但在执法实践活动中，各地城管、交通管理等有关部门仍保留着相应的执法队伍与处罚职能，导致生态环境综合行政执法的边界模糊不清。［2］有些地区为了保持经济发展，违规出台一些地方政策来保护当地企业，明示或暗示生态环境部门对企业的环境违法行为“放行”，致使环境执法受到辖制，导致执法不严的问题屡屡发生。

（四）生态环境部门行政执法队伍素质有待加强，依法行政的能力不足

据生态环境部统计，当前我国生态环境保护综合行政执法人员来源十分杂乱，队伍编制非常庞杂，部分市级生态环境部门执法人员存在混编混岗现象，有的人员身份不明确，没有定编定岗；有的年龄结构老化，人员配置与环境执法任务量不匹配，综合素质和执法能力良莠不齐。生态环境综合行政执法改革后，县级生态环境部门改为市级生态环境部门派出机构，取消了独立行政执法权，但因部分省市司法部门对政策掌握不准，仍给县级生态环境部门颁发执法资格证，多次出现过因执法主体资格不适当而导致行政处罚被撤销的问题，执法主体资格引发的法律责任隐患较大。从行政执行人员数量上来讲，西北地区很多例县级城市的生态环境（分局）执法人员不足5 人，但对甘肃、新疆、青海这样的地广人稀的省份（自治区）来讲，市级生态环境部门距离县级生态环境部门都在几十公里甚至几百公里以上，市级生态环境部门很难及时派出人员去参与县级生态环境部门的行政执法工作，导致行政执法的质量和结果难以保障。容易出现落实生态环境行政执法制度不严格、行使行政处罚自由裁量时把握不好的情况。

二、提高西北地区生态环境保护综合行政执法能力建设的建议及对策

生态环境建设是关系党的宗旨使命的重大问题，也是最普惠的民生福祉，但受到地理环境、经济发展甚至地方保护等因素影响，西北地区生态环境保护任务依然艰巨。要突破这一难题，关键还是要深入贯彻落实好中共中央、国务院关于深入打好污染防治攻坚战、深化生态环境保护综合行政执法改革的决策部署，不断严格执法责任、优化执法方式、完善执法机制、规范执法行为，全面提高生态环境执法效能。

（一）深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想

生态环境保护行政执法工作是党和国家工作的重要组成部分，承担着打好污染防治攻坚战的神圣职责，必须深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，大力加强队伍建设和管理，为建设美丽中国提供坚强队伍保障。［3］各级生态环境部门和行政执法人员要深入领会其精神实质和深刻内涵，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，以筑牢国家西部生态安全屏障为目标，加快推动黄河上游、长江支流源头、渭河源头，祁连山、昆仑山、天山等功能区等生态环境建设。按照源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的思路，构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，以更高标准深入打好污染防治攻坚战，持续改善生态环境质量，为人民群众提供更多优质生态产品。

（二）加大生态环境保护法律法规宣传力度，增强各级贯彻法律的思想自觉、行动自觉

环境保护的内在要求，是要人人提高思想认识，将环境保护提高到一定的生存高度来。进一步压实法定责任，全面深入落实生态环境保护各项法律法规，积极稳妥推进“碳达峰”“碳中和”工作，坚持降碳、减污、扩绿、增长协同推进，以提高生态环境质量、促进高质量发展为核心，认真梳理、周密计划，解决土壤、水环境、大气环境、固废等领域的存量问题，强化制度供给执行，集中攻克群众身边的突出生态环境问题，让制度成为刚性约束和不可触碰的高压线。要进一步强化“绿水青山就是金山银山”的理念，坚决打破地方保护主义和“要经济不要环境”的思想。同时，要全面落实“谁执法、谁普法”普法责任制，按照《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021-2025 年）》的要求，创新法治宣贯方式，围绕生态文明建设开展经常性法治宣传教育，深入推进生态环境领域普法活动。结合“6· 5 世界环境日”“5· 22 国际生物多样性日”等宣传活动，广泛宣传贯彻生态环境法律法规，营造良好的生态环境保护氛围，增强群众的自我生态环境保护意识，提升群众自主保护环境的主人翁意识和主人翁责任感。

（三）加强西北地区生态环境保护执法能力建设，着力提升综合行政执法队伍的能力

1．坚持执法必严的理念。生态环境执法工作必须坚持严的主基调，对严重破坏生态环境、损害群众切身利益的突出问题用重典、出重拳，真管真严、敢管敢严、长管长严。要全面推行执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，积极落实执法案卷评查和评议考核制度。严格落实执法责任、遵循执法程序、严守办案规范、依法固定证据、正确适用法律，提高依法行政水平。同时，要细化轻微环境违法行为减免处罚的情形和程序，对主动报告、妥善处置、未造成污染后果的，依法减轻或免除处罚，审慎采取查封扣押、限产停产等措施，加大正向激励力度。

2．加强执法队伍人才建设。根据现有在编在岗执法人员学历和所学专业情况，优化人员结构，力争在市级生态环境执法机构至少保持1 名取得国家统一法律职业资格的执法人员，并对执法人员按业务专长分类标注，将专家和专业机构分类加入大气、土壤、水、固体废物等不同的行政执法队伍，展现“守净土蓝天护绿水青山”主力军的良好风采。坚持把现场勘查办案作为执法工作的立身之本，熟练掌握执法技能，综合运用传统检查手段和现代科技手段，练就火眼金睛，精准发现问题。

3．加快正规化建设步伐。按照《生态环境保护综合行政执法装备配备标准化建设指导标准（2020年版）》的要求，力争基本配齐配全执法装备，提高执法保障水平。抓紧推进落实机构规范化、装备现代化、队伍专业化、管理制度化要求，切实补短板、强弱项。确保生态环境执法工作人员的经费和基础装备，调动执法的积极性和执法取证的科学性。在经费上要对于市县级生态环境部门有一定的倾斜，困难地区要积极运用现代科技产品，实行无人机侦查监控、卫星成像系统定位监督等新型监督手段，确保无死角监控环境污染情况。

（四）加快推动生态文明体制改革，做好生态环境系统垂直管理制度改革“后半篇文章”

1．进一步理顺生态环境机构垂直管理改革与生态环境保护综合行政执法改革之间的关系，破解执法主体资格缺失问题。强化部门协作配合，加强联合监管和信息沟通，破解“九龙治水”，形成“攥指成拳”，推动生态环境保护工作扎实有效开展，推动解决市、县两级执法力量不足、执法人员缺编及混编混岗等问题。特别是在当前西北地区多数市（县）级生态环境部门执法人员和装备跟不上的情况下，要积极协调调动公安、城管等部门人员参与共同执法，同时调动村、居委工作人员，形成联合监督，减轻执法压力，提高执法效率。

2．要积极探索生态环境行政执法的新体制。重点探索实行垂直管理模式下县级单位生态环境保护部门的独立执法能力，让生态环境执法从人事权和财权上独立管理，撇清与基层政府的利益交叉，更好地执行生态环境执法监督的职能。对一些地广人稀的县级生态环境部门，要积极研究解决执法主体资格不足的问题，以便于积极有效地进行执法。