关于乡村振兴相关政策落实及资金审计问题的思考

黄淑芳

（作者单位：龙岩市永定区固定资产投资审计中心）

一、乡村振兴工作取得的主要成效

《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》实施五年来，我国乡村产业实现新发展，乡村生态展现新气象，广大农民获得感、幸福感、安全感大幅提升。一是粮食生产获丰收，供给安全基础持续稳固。农业供给侧结构性改革深入推进，全国粮食产量连续8 年保持在1.3 万亿斤以上，棉油糖、肉蛋奶等主要农产品供给充裕、价格稳定。二是产业就业带动力增强，脱贫攻坚成果持续巩固。监测帮扶进一步优化，有返贫致贫风险的农户实现应纳尽纳、应帮尽帮，中央财政衔接推进乡村振兴补助资金用于产业发展，为脱贫县培育特色主导产业，让脱贫人口与新型经营主体建立紧密的利益联结体系。三是乡村建设全面开展，农民生活条件持续改善，农村公共设施建设有序推进，农村产业路、资源路、旅游路加快建设，供水供电、网络通信、农民住房等设施逐步改善，乡村教育、医疗、养老等公共服务水平稳步提升。

二、乡村振兴相关政策落实和资金管理使用方面存在的问题

（一）乡村振兴政策落实方面

1.乡村振兴政策措施落实不到位

一是部分领导干部对乡村振兴政策解读不够全面、不够深入，甚至对政策理解有偏差，出现乡村振兴发展规划与相关要求相背离情况；二是部门的职责分工不明确，工作互相推诿，工作人员懈怠职责，对政策执行过程中出现的问题搁置不理，阻碍乡村振兴工作的进展；三是农村基层党组织凝聚力不够，村级班子年龄普遍偏大，村干部的综合能力较低、领导能力不强，具体执行乡村振兴各项措施时较吃力[1]。

2.乡镇乡村振兴战略规划制定不科学

一是基础工作不够扎实，乡镇通常聘请规划编制单位来编制乡村振兴规划，但规划编制单位对各村产业发展、基础设施、居住状况等基本情况调查了解不够全面、不够细致。二是导向性不明确，部分乡镇分管领导和规划编制单位对各自辖区内产业发展、社会治理等方面存在的短板、问题调查研究不够深入，对乡村振兴的目标、措施、路径理解不透彻，规划编制方案没有体现问题和目标导向。三是农民主体作用发挥不够，规划编制单位较少进村入户征求农民群众对产业发展、村居建设、社会治理等方面的意见建议，编制时主要根据乡镇和部门提供的资料，农民群众在乡村振兴工作中的主体作用没有得到充分发挥。

（二）乡村振兴项目建设、运营方面

1.项目前期工作准备不充分

一是项目决策前未进行可行性研究的审批，未进行科学性分析论证，不具备完备的项目建议书，造成项目决策失误，产业项目落后，难以实现资源的优化配置，造成资金浪费；二是建设程序方面不规范，未按规定办理项目审批手续，如在尚未按规定取得国有土地使用证、建设用地规划许可证、建筑工程规划许可证、施工许可证、环评批复、施工企业未履行招投标程序等基本建设审批手续的情况下即开工建设；三是项目组织实施前期准备工作不到位，未按规定编制项目实施计划，未建立项目台账，未按标准制定实施方案等。

2.项目建设管理不规范

一是施工转包、资质挂靠现象普遍。在审计过程中发现很多工程项目的施工单位派驻施工现场的实际负责人与该单位在投标文件中显示的项目负责人和技术负责人不一致。经过调查发现，实际施工方并不具备相应的资质，并未参与招投标和订立建设合同，而是借用他人资质证书与建设单位签订建设合同并进行施工建设，导致工程的质量、进度和安全难以得到有效控制。二是工程建设未完全做到“四制”要求。特殊建设项目有严格的要求，要做到“项目法人责任制、工程合同制、工程招投标制和工程监理制”，但实际操作过程中存在工程采用议标、未委托相关机构进行质量监理、合同签订内容不规范等现象。三是工程建设标准不符合“达标”要求，随意调整工程结构、减少工程内容或降低工程标准造成项目偷工减料等问题。如道路项目的施工中，未按照设计图要求施工，没有给砼路面的膨胀缝填充沥青等填缝料。四是项目不按计划建设，报大建小。有的地方政府财政资金紧张，地方配套资金无法跟上，资金不足，项目也就随之缩水，出现申报大建设小的现象。

3.项目建成后社会效益和经济效益差

一是项目建成后闲置不用，沦为无效资产，如乡镇污水处理厂建成后，由于乡财无法保障后期运行维护费，污水处理厂长期处于闲置状态；二是部分项目建成后被改变用途，如幸福院建成后被用作村委办公室[2]；三是项目建成投入使用后，管理维护不到位，如一些公共服务及基础设施“有人建，无人护”，致使设施受到损坏无人维修，无法充分发挥应有的作用，甚至陷入“建设—破坏—再建设—再破坏”的恶性循环，导致国家和集体资金被严重浪费。

（三）乡村振兴资金管理使用方面

1.项目资金管理不合规

一是部门下拨专项资金不及时，资金滞留闲置；二是领导干部的财经法纪意识淡薄，“专款专用”意识不够，擅自改变乡村振兴资金用途；三是部分单位领导大局意识不够，片面地认为只要做到将专项资金公款公用，不装私囊就行，只考虑到单位部门和局部利益，不惜挤占挪用，甚至个别单位领导干部利己主义思想严重，把专项资金当成了“唐僧肉”，想方设法从中分“一杯羹”；四是乡村振兴项目结余资金未按规定上缴财政部门统筹或未经批准另作他用。

2.项目资金拨付使用不规范

一是工程款支付随意性大，未严格按照合同约定付款，造成超付工程款；二是财务支付工程款审核把关不严，按施工方出具的结算价或按中标价支付工程款；三是项目基建部分已基本完成，但资金未按合同约定及时拨付使用，滞留在乡镇政府或村财账上[2]。

3.未正确进行项目财务核算和管理

一是项目建设单位未按规定对每个建设项目单独建账核算；二是建设单位管理费超支；三是项目竣工后形成的固定资产账务未及时处理入账；四是未按规定预留工程质量保证金；五是项目竣工后未编制财务竣工决算；六是工程质量保证金到期后未及时退还，长期挂账。

三、对策建议

（一）推动乡村振兴政策落实落地

1.以责任落实推动政策落实

落实好五级书记抓乡村振兴制度，对标中央抓统筹、省负总责、市县抓规划落实的总要求，强化县乡村党政主要负责人推进乡村全面振兴的主体责任[3]。加强政策执行考评，确保各项乡村振兴政策措施落实到位，是实现乡村振兴战略的重要举措。通过考评可以进一步明确政策执行的主攻方向。对乡村振兴指标体系进行定期监测，掌握工作进展实时情况，若发现部分指标进度相对滞后，应及时分析、督促推动，同时按照上级最新指示，及时更新指标体系，确保如期完成政策目标。将考评结果作为选拔任用党政领导干部的重要标准，推动乡村振兴责任全面落实到位。

2.结合基层实际，更新完善政策

基层政府官员要不断加强学习，提高对乡村振兴政策的解读执行能力和对当地具体形势的分析研判能力；在梳理原有政策的基础上，分析存在的不足和缺陷，研究新阶段应如何补充、完善，让政策更贴合实际，以更好地发挥作用。同时要完善政策决策与出台的联动机制，并通过制度创新实现理想的效果，适应乡村振兴发展新格局[4]。要增强政策的前瞻性和预见性。政策制定时不仅要充分采纳各方意见，还要充分预估有可能出现的问题，做到科学谋划，摆脱惯性思维。确保乡村振兴战略在基层落地见效，还要进一步明确美丽乡村建设、产业发展、乡村治理等阶段性目标任务，对乡村振兴工作重点和实施细则进行细分量化。

3.提高政策执行者的综合素质

执行者素质的高低很大程度上决定着政策执行能否成功。要想确保乡村振兴各项政策措施落实落地，基层的人力资源和能力必须要跟上。因此，要加强对干部的选拔、培养和使用，可以通过引进优秀应届大学生作为储备人才，选调优秀的机关事业单位干部充实到“三农”（农业、农村和农民）干部队伍，选拔一批优秀村支书去对口农业大学深造等方式[5]，培育锻造出综合素养高的人才，助力乡村振兴工作。

（二）加强乡村振兴项目规范化管理

1.实行项目问责制，明确各方职责

强化目标责任考核，明确各主管部门和各相关责任人的职责，在项目实施过程中，不论哪个环节哪个部门出现问题，及时问责，严格惩罚，将责任追究制度贯彻项目全过程。

2.谋划好项目前期工作，增强项目可行性

对项目可行性研究及初步设计等工作增加资金投入，充分考虑前期规划、资金筹集、土地审批等各种因素对工程建设的影响，扎实做好项目风险预测，做到科学决策、量力而行。严格执行工程建设招投标制度，确保工程招投标工作公开透明，不搞形式，不弄虚作假，杜绝暗箱操作、人情操作，做到公平公正。项目计划管理要加强，一旦项目列入年度计划后，组织实施时必须严格按照计划执行，不仅要严把项目实施进度和质量关，还要严把项目投资控制关。

3.设立项目管理机构，加强全过程监管

项目立项批准后，设置独立的项目管理机构，指定专业人员负责基建工作，做到分工明确，职责细化，建立起科学规范、权责明确的领导责任体系；组建项目管理团队时，要把工程、财务、后勤保障等人员配备齐全，提高团队的管理水平。对建设项目进行全过程的跟踪管理，对招标暂定内容、工程变更等的审核管理力度要加强，尽量降低概预算中不确定因素对投资的影响。为了及时化解建设过程中的经济纠纷、法律诉讼等问题，还应引入法律咨询机构等专业人员。

4.基本建设管理程序系统化、流程化

基本建设工作必须按照一定顺序进行，根据项目建设基本程序制定统一的管理规范，处理好从建设规划、项目立项、勘察、设计、施工到竣工验收等各阶段、各环节之间的关系，做到项目规划科学、建设顺利、资金使用合理，最大限度发挥建设资金效益。

（三）完善资金管理制度，防范资金风险

1.强化基层财政管理，健全基建项目财务管理制度

项目资金全部实行财政集中支付。从项目概算到决算，严把审核关，无论是预算内资金，还是自筹资金，都应纳入财政基本建设资金管理的范畴，依法接受财政、审计等部门的监督。在项目实施过程中，由基层财政部门按照合同条款约定、工程实际进度、资金到位情况和预决算审核结果，将资金直接拨付至施工单位及供货单位，促使建设单位严格按程序办理，降低腐败行为发生的概率。

2.强化资金使用监督

财政部门和乡村振兴主管部门要建立项目资金使用考核机制，加强日常监督检查，强化资金拨付使用，充分发挥资金使用效益。为确保乡村振兴战略顺利实现，逐渐减少系统性问题的发生，需要持续加强对资金、项目和政策落实的监督，需要多个部门以多种形式形成有效监督合力。一是财政部门要加强监督管理，定期对乡村振兴资金管理使用情况进行监督检查，重点要检查资金使用的安全性、合规性和效益性；二是审计部门加强审计监督，乡村振兴资金运用到哪里，审计就跟进到哪里，严肃查处违纪违规问题，确保资金用到实处；三是纪检监察部门加强对资金使用过程中的违规违纪行为的检查、惩处；四是通过第三方来发挥监督作用，如聘请会计师事务所对资金使用或项目建设情况进行披露；五是发挥社会监督的积极作用，及时公开公示各项信息和政策，推进乡村振兴资金和项目的阳光化管理。

3.健全投资项目绩效评价体系

财政监管部门要进一步完善乡村振兴资金的绩效评价制度，建立科学合理的评价方法和细化的指标体系。应确保绩效考核评价体系的可操作性，设置的指标体系不仅要涵盖乡村振兴资金使用全过程的定量指标和定性指标，还应确保相关数据较易获取。对不同指标设置相应的评分标准，确保考核评价结果能客观、真实地反映资金的使用效益。对绩效考核不达标的项目应进行客观分析，如因主观原因造成项目效益不达标的，要对相关责任人员进行问责。

四、结语

乡村振兴战略作为国家战略，它是关系全局性、长远性、前瞻性的国家总布局，它是国家发展的核心和关键问题。本文通过整理分析近年来乡村振兴相关政策落实和资金审计过程中发现的主要问题及原因，如政策落实不到位、项目管理不规范、效益未达预期、资金使用绩效低等，然后针对性地提出以责任落实推动政策落实、提高政策执行者的综合素质、加强政策执行考评等方法来促进乡村振兴战略的落地见效；通过实行项目问责制、谋划好项目前期工作、设立项目管理机构等方法来加强乡村振兴项目规范化管理；通过完善资金管理制度来提高乡村振兴资金使用效率，避免资金浪费。