共同富裕视角下农村财政优化路径研究

刘松涛 王倩倩

（作者单位：1.辽宁省重要技术创新与研发基地建设工程中心；2.大连市财政局）

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。当前，我国已经到了扎实推进共同富裕的历史阶段，但是由于发展不充分不平衡问题的存在，城乡区域发展和收入分配差距较大，促进共同富裕最艰巨最繁重的任务在农村。从共同富裕“共同”和“富裕”这两个维度出发，在攻克乡村发展问题的过程中，首要的任务便是不断提升农村的经济发展水平，将“蛋糕”做大，并且要实现人人享有发展红利，在做大“蛋糕”的同时分好“蛋糕”。我国农村受到历史因素、地理位置包括近代以来城乡二元经济等多种因素的影响，总体的发展水平长期滞后于城市。党的十九大以来，乡村振兴战略的实施为农村发展带来了蓬勃生机，通过财政的大力支持一定程度上解决了农村发展资金极度缺乏的问题。此外，农村财政不仅连接着农村的经济、政治和社会系统，而且是现代财政的重要组成部分。通过优化乡村财政能够为乡村发展提供更为坚实的基础支撑，增强乡村发展活力，通过财政调节的多种方式更为合理地分配发展成果，能够促进共同富裕的稳固落实。

一、农村财政优化对实现共同富裕的现实意义

推进共同富裕，其中最艰难且十分关键的环节在农村。在推进农民农村共同富裕的过程中，要积极做好产业融合，壮大集体经济，加强农村基础设施建设，进一步发挥农村财政对实现共同富裕的重要作用。

（一）有利于促进产业融合，筑牢共同富裕的物质基础

实现共同富裕首先要不断解放和发展生产力，做大做实富裕基础。帮助农民致富增收，缩小城乡差距，是当前推进共同富裕的途径之一。产业强则经济强，产业兴旺是实现农民致富增收的重要现实基础。农村产业融合发展是一种农产品加工业、现代电子商务、农业休闲娱乐等多产业交叉的新型业态，它是通过延伸产业链、深化产业功能、多要素融合、组织管理创新等方式来逐步突破产业局限。而促进农村一、二、三产业融合发展是实现小农户与现代农业有机衔接，促进农民农村共同富裕的重要途径[1]。通过提供高质量公共产品、优化财政支出结构、创新财政资金的供给来源等多种财政手段来促进农村一、二、三产业融合发展，能够创造更多的就业岗位，在此基础上进一步实现农民高质量就业，不断提升农民收入水平，实现共同富裕目标。

（二）有利于壮大农村集体经济，强化发展成果共享

发展农村集体经济是实现农民持久脱贫、共同富裕的根本途径[2]。农村集体经济的壮大关系到农村发展、农民致富和农业转型，集体经济在一定程度上能够帮助农民对抗市场带来的风险，但是集体经济自身所带有的效率低下问题已经无法满足现代农业的发展需求。农村经济基础薄弱，对财政支持的依赖性较强，而有效的财政政策能够进一步规范和引导农村集体经济发展。财政政策通过将巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴相衔接，能够最大限度发挥财政支持的作用；通过扶持农村集体经济的相关项目，为新型集体经济提供强劲动力，能够创造更大的经济价值。并且，集体经济组织通过发挥自身职能，能够优化集体土地管理，增加集体经济相关组织成员的财产性收入[3]，实现农村集体经济壮大，更有利于实现共同富裕目标。

（三）有利于提升农村基建水平，实现共同富裕目标

近年来，农村基础设施建设不断完善，但是从实现共同富裕的长远目标以及建设社会主义现代化强国的战略部署来看，当前的农村基建仍存在诸多不足。农村的基础设施建设和公共服务供给与城市相比存在差距，而且农村基础设施建设具有投资量大、建设周期长的特点。因此，单一依靠外部的政府财政投资远远不足，应当充分发挥财政政策的引导作用，在控制风险的前提下，建立社会资本的融资平台，积极鼓励引导各方资金向农村基础设施建设投资。农村基础设施建设水平的提升，不仅有利于改善农村生活环境、提高农民的幸福感，还将更好地保护农民的发展权利、拓宽农民的致富渠道，进而加快农民农村迈向共同富裕的步伐。

二、共同富裕视角下农村财政优化面临的问题

共同富裕视角下，农村财政优化面临的问题主要表现在农村财政收入来源单一、农村财政支出结构不合理、农村财政转移支付制度有待完善和农村财政政策有待进一步提质增效等方面。

（一）农村财政收入来源单一

农村财政收入来源单一一直是农村财政管理普遍存在的问题。首先，我国大部分农村地区以第一产业为主，并且产业结构较为单一，第二产业和第三产业较为缺乏，地方税收收入较少，这就导致农村财政长期依靠上级拨款进行维持。其次，农村与城市相比缺乏能够产生财政收益的公共基础设施。城市可以依靠停车位和公共交通等城市公共资源获取财政收入，而农村基础设施建设相对落后，公共服务供给不足，公共设施创造的财政收入微乎其微。此外，虽然近年来中央财政的投入连年增长，但是从当前农村发展实际情况来看，依然力度不够，仅从乡村振兴建设一个方面来看，就出现了人员配置和基础设施建设不足等问题，而这些方面都需要相应的资金支持才能得以完善。

（二）农村财政支出结构不合理

随着近年来乡村振兴战略的实施，相关资金的投入规模不断加大，力度不断增强，但是当前依旧存在资金使用脱离实际、制度成本过高、资金使用缺乏创新等问题。首先，在乡村振兴战略实施的过程中，一些面子工程浪费了有限的财政资金，群众真正需要的基本公共服务建设投入却不足。这主要是由于地方政府部门在争取上级财政拨款过程中对项目选择是否合理、是否符合本地区的发展实际考虑不够全面，在一定程度上造成了财政支出结构缺乏合理性。其次，农村财政中事业费用支出比重过大，其中一个重要原因就是机构膨胀[4]，更多资金用于人员管理，而投入生产性项目中的资金比例不高。并且，对于农村基础设施建设的投入资金比例较低，多数集中于水利和交通等大型项目，对于较为基础性的农业生产以及农民日常生活的投入还存在明显的不足。再次，农村财政资金的应用形式较为单一，缺乏创新性的财政应用形式，如对于农业科研的投入比例较低，绝大部分资金用于周期短、收益快的流通性环节，导致农村在后续发展过程中处于被动地位，出现发展乏力的状况。

（三）农村财政转移支付制度有待健全

当前，我国农村经济发展主要依赖财政的一般性转移支付和专项转移支付。长期以来，二者的比例结构不甚合理，一般性转移支付资金所占有比例一直处于低位，而专项转移支付资金所占比例居高不下。专项转移支付资金的特点是用途确定，政策指向性强，限制较多，与之对应的一般是具体项目。而一般性转移支付是根据各地区的实际情况进行区分，以不同定额核定的方式进行资金转移支付，对于一般性转移支付通常不会设置严格的限制条件，用途也较为广泛，因此下级政府和主管部门在实际运用中可以更为灵活。从二者的特点来看，一般性转移支付是基层政府较为青睐的转移支付方式，因其可操作空间较大的特点，在促进农村公共服务均等化等诸多领域发挥着重要作用。相比之下，专项转移支付的资金在使用过程中会受到更为严格的监督，尽管专项转移支付的资金形式多种多样，却不利于激发相关主管部门的积极性和创造性，并且由于上级资金的拨付范畴通常较为宽泛，在实际工作中常常出现处处需要资金、处处资金不足的情况，这使得农村财政资金仍然短缺。

此外，财政转移支付的目标规划不甚明确。首先，在投入财政资金的过程中，各级政府间的要求不一致，对县级以上政府的要求过于严格，而对基层政府的资金使用要求却较为模糊。其次，权责划分不明确，对于财政资金的使用缺少责任落实，真正需要资金的领域未得到财政支持。最后，对财政转移支付资金的使用缺少调研，资金拨付与实际需求错位现象时有发生。

（四）农村财政政策有待进一步提质增效

农村财政政策作为政府发挥职能的一种政策工具和手段，当地政府对其具有主导权。而政府主导推行的财政政策是否行之有效，作为需求主体的农民在一定程度上对其产生着重要影响。从农村当前的实际情况来看，多元主体的需求更加多种多样。但政府主导推行的农村财政政策长期以来较为特定，没有做到全面提质增效和优质增效。相关财政政策的类型和形式主要取决于政府部门，对农民的需求没有做全面调研，一定程度上造成农村财政政策的供需关系不匹配，资金的投入得不到回报，不利于农村财政的正常运转。

三、共同富裕视角下农村财政优化的实现路径

从目前的现实情况来看，共同富裕视角下农村财政优化的路径可以通过以下四个方面来实现，即多措并举保障农村财政收入稳定、优化农村财政的支出结构、健全农村财政转移支付制度和建立农村财政制度决策的协同管理体系。

（一）多措并举保障农村财政收入稳定

农村财政收入稳定是农村经济发展的重要基础。针对当前农村财政的收入来源不足问题要多管齐下，多措并举保障农村财政的收入稳定。首先，要深化农村产业融合发展。农村产业融合发展是新形势下推进农村供给侧结构性改革的重要途径[5]，要不断促进农村产业多元化发展，提供更多就业岗位。对于当前在农村处于重要地位的第一产业，要稳固现有的产业生产规模，同时大力扶持二、三产业发展。其次，要继续加大对农村地区的财政支持力度，通过各种方式吸引社会资本向农村地区投资。一方面，建立科学的财政投入体系，拓展农村地区财政资金的投入途径，逐步加大对农村地区的资金投入。另一方面，建立融资机制，吸引社会资本参与农村建设，并积极发挥政府投资的引导示范作用，营造平等公平的投资环境，提升社会资本的投资热情。

（二）优化农村财政的支出结构

农村财政支出机构要合理安排次序，按照生存、发展、提高的顺序进行安排。首先，农村财政支出是为解决好农民的基本生存问题，要努力做好农村基础设施建设，将更多的财政资金优先用于改善义务教育、养老、医疗保障等民生领域。其次，建立财政资金使用的责任机制，加大对农村财政支出的监管力度，减少不必要的事业费用支出，同时杜绝面子工程。再次，农村财政要向农业科研领域倾斜，不断加大农业科研投入和吸纳科研人才，加强对现代农业的推广投资，促进农业科研成果的有效转化，保障资金链条的持续运转。最后，要完善农村财政资金统筹运用的长效机制。一是加强顶层设计创新，健全重大项目的保障机制；二是加强对农村财政资金的有效统筹，避免资金重复投入；三是建立清单制度，防止涉农资金被挪用，从而有效维护农民利益。

（三）健全农村财政转移支付制度

一般性转移支付和专项转移支付有各自不同的特点，要科学合理地使用这两种转移支付制度，实现财权与事权的匹配融合。首先，要充分发挥一般性财政转移支付的作用，帮助农村地区实现公共服务均等化，同时发挥好专项转移支付的辅助作用，帮助解决特定问题。应根据事务具体责任保障地区政府能够得到稳定的收入来源，由中央或者地区上级政府进行兜底保障。例如，建立科学的专项资金下放机制，上级委派给地方具体事务时，应及时给予数额足够的专项资金，上下级政府共同承担的事务要按照比例进行资金划分。其次，要转变过去自上而下的单一性资金下放模式，根据实际需要抓重点领域，合理安排专项资金。要不断加强转移支付的资金使用项目库管理，将资金使用项目纳入统一管理范畴，优化资金分配。再次，将农村财政转移支付纳入政府绩效考核，建立科学全面、操作简单、简洁有效的监测和评估体系，实现财政资金使用全过程公开透明，对违规使用财政资金的行为进行相应处罚。最后，要明确财政转移支付的整体目标。农村财政转移支付的目的是让地方政府在实际工作中能够通过完善的资金供给保障权力运行和责任落实，因此，要明确财政转移支付的预期目标，更好地设计农村财政转移支付的框架体系，以对财政资金进行统筹安排。

（四）建立农村财政制度决策的协同管理体系

制定农村财政政策时要优先考虑农民的需求。首先，要建立多元主体的表达反馈机制，尤其是强化农民这一最大主体的知情权、参与权和监督权，疏通农民的反馈渠道，发挥社会各类主体的评价作用。通过政府门户网站、微博、微信及短视频平台等多种渠道全面推进政务信息公开，促进互联机制建立，充分利用好数字化资源，实现精准反馈，确保各主体利益切实得到保障。其次，要尽快建立基层干部与群众常态化联系的相关规定和有效方法，及时听取群众意见，并通过合理合法的渠道帮助解决人民群众的烦心事。通过下层反馈和上层调研相结合，建立一套农村财政的协同管理体系，提升农村财政的科学性和民主性，实现农村财政的高效利用。