行政事业单位预算管理存在的问题与措施

罗小卫

（作者单位：盐城市大丰区大桥镇文化广电服务中心）

党的十九大报告指出，财政部门要紧跟新发展形势，不断完善现代财政管理制度，并科学、合理地建立地方预算管理制度，还提出行政事业单位要加强内控制度建设，以更高效地利用财政资金，且要建立科学全面的预算管理体系。所以，行政事业单位要高度重视预算管理，明确此项工作开展的重要性，认真分析预算管理现存不足，积极创新预算管理优化措施，促进预算管理效能提升。

一、行政事业单位预算管理的重要性

预算管理在行政事业单位属于基础性财务管理工作。行政事业单位预算管理主要是在单位分管财务领导的指导下，由财务人员基于单位各职能部门的本年度业务规划，结合单位发展目标和实际资金需求，对年度收支进行统筹规划。行政事业单位加强预算管理，可促进单位各项工作更有序、规范地开展，逐步提升单位管理水平。

一方面，行政事业单位做好预算管理工作有助于提升财政资金利用效率。因为单位资金主要源自财政拨款，通过精细化地加强预算管理，能够结合预算执行情况及时了解相关经济活动和规划有无偏离问题，同步采取修正措施，在合理筹划收入与支出的基础上提升资金利用率[1]。另一方面，加强预算管理有助于行政事业单位不断提升财务管理质量。单位不断完善预算管理制度、改革预算管理模式，同时通过高质量的预算管理更科学地规划单位各项经济活动，不仅能够合理分配财政资金，提升资金利用效率，还能够使各项收支行为更加规范，有力约束财务工作人员的行为，逐步提升财务管理质量。

二、行政事业单位预算管理存在的问题

（一）预算编制缺乏合理性

一方面，预算编制缺乏全面性。部分行政事业单位的财务工作者在预算编制时会基于上年度的预算基数，以逐年递增的方式编制本年度预算，未事先进行财务分析、决策准备及调查，造成预算、执行两张皮。每年的财政预算批复后，还有很多单位会递交追加资金申请报告。另一方面，预算编制缺乏真实性。部分单位未将因公出国经费、公务接待费等编入预算，而是将其隐藏在培训费、会议费以及其他项目支出中。但根据相关规范要求，财政年初预算草案须经人大审批，行政事业单位要严格执行审批预算，严禁虚假列支，而且在没有经过法定程序审批的情况下，各级政府不可随意调整预算。

（二）预算执行力度有待提升

行政事业单位存在预算执行力度不够的问题，影响了预算管理作用的发挥。其一，部分单位未严格执行项目支出预算或者控制一般性支出，而且预算项目的年执行率偏低；其二，部分单位没有及时将非税收入缴入国库，或者部分资金在财政专户中滞留；或者在非税收入征管方面缺乏规范性，存在坐收非税收入等问题；其三，部分单位不严格执行财政部门所批复预算，在实际项目支出期间会对不同项目资金进行调剂使用，从部分项目资金当中列支基本支出，在基本支出当中会混用公用经费和人员经费；其四，一些单位未针对专项预算资金合理制定分配方案，严重影响预算执行效率；其五，部分单位为避免下一年度预算缩水，会在年底支出大量经费，导致预算执行混乱，难以充分发挥预算的约束作用。

（三）预算绩效评价存在缺陷

目前，很多行政事业单位在预算绩效考核和绩效评价结果运用等方面存在一定的不足。其一，部分单位因缺乏预算绩效意识，忽视绩效管理工作，导致预算目标的编制缺乏合理性，且未严格规范绩效自评，同时也未将预算绩效结果与政策调整以及预算安排等挂钩。其二，部分单位未科学地进行责任划分，在项目预算绩效不佳时无法严格追究责任。其三，部分单位在财政资金使用中缺乏提质增效意识，所建立的预算绩效考评机制不够完善，难以充分发挥绩效考评作用，并且存在重支出轻绩效、重投入轻管理等问题[2]。其四，部分单位没有建立完善的绩效考核制度和预算执行分析机制，导致预算绩效考核工作流于形式，难以充分发挥绩效考评在预算管理中的作用，影响预算管理工作有序开展。而且，预算绩效考核结果缺乏真实性、合理性和规范性，也容易影响预算编制的准确性。

（四）预算管理监管不到位

一方面，缺乏完善的监管制度。部分行政事业单位的领导更加关注所拨付预算经费额度是否充足、时间是否及时，对建立完善的预算监督管理制度不够重视，使得预算执行中难以全面监督资金支出情况，导致资金支出存在一定的盲目性、随意性。一些单位虽然针对预算管理制定了内部监督制度，但内容缺乏科学性与合理性，导致预算资金支出缺乏有效控制和约束。另一方面，预算管理中未贯彻落实内控制度。部分行政事业单位未制定完善的内控制度，导致内部监督范围有限，而且单位通常更加重视监督支出大的项目，而对日常办公经费、人员经费等零散性支出缺乏有力监督，使得预算经费使用监督不够动态化、全方位化[3]。还有一些单位内控力量有限，内部审计工作是由上级主管单位财务部门负责，即便在审计中发现问题，也只是提出整改意见，要求其在内部整改，而很少实施严格的处罚措施。

三、行政事业单位预算管理优化措施

（一）优化预算编制

其一，行政事业单位在预算编制过程中要以《中华人民共和国预算法》为依据，细化项目预算编制，做好项目前期评估及可行性论证等工作，保证项目在纳入年度预算后能够顺利推进，并要动态监管跨年度项目。同时，国有资本经营预算编制要完整，而且在财政预算编制中要认真分析并综合考量预决算各环节的信息，不断提升预算编制水平，有效提高预算资金使用效益。单位领导要结合单位中长期规划，立足整体层面把握当年及后续各年度支出规模；会计工作人员要在深入解读最新财经法规的基础上，在“过紧日子”的财政预算编制政策导向下，严格依据定额管理要求进行基本支出预算编制，同时要考虑“三公”经费超支与否、一般性支出到位与否等情况。其二，预算编制期间要加强单位各部门之间的沟通与协调，而且预算编制要考虑资产配置情况和相关工作的开展情况等。这就需要单位各部门在预算编制期间上下联动，形成单位“一盘棋”，尤其是财务和业务部门要积极配合，共同完成预算编制。其三，所编制的年度预算要具有可执行性和前瞻性，保证预算编制更加严肃、科学，为后续预算执行奠定基础。同时，要明确各部门在预算编制方面的职责，加强预算支出管理，不断加大年度预算刚性约束。预算编制前还要做好准备工作，细化项目库，加强预算科目的动态管理与科学统筹。

（二）规范预算执行流程

其一，预算执行前，各单位及其各部门要严格依据预算法的要求，根据本级政府财政部门的相关规定开展预算评审，结合评审结果，强化项目支出管理。同时，对于项目支出要展开项目库建设，制定配套的项目入库评审机制和项目动态管理机制等。简而言之，只要项目申请财政支持，原则上均须经项目库申报，而且入库项目要完整地填报项目信息，包括绩效目标、资金来源及项目实施期限等，从而为项目管理和审核提供依据。若未纳入项目库，正常情况下不安排预算。项目实施中，进行全链条、全周期、动态化管理。行政事业单位必须严格且规范地管理项目支出，同步加强项目前期调研，为项目实施提供良好的条件，并且确保项目申报行为规范，以使项目预算执行力更强。其二，项目预算执行中，要主动进行动态分析，充分了解项目预算执行情况，通过严格监控，及时发现预算执行不到位的情况，积极进行原因分析制定解决措施。

（三）加大预算执行力度

为加大预算执行力度，首先要求行政事业单位严格执行财政部门所批复的预算，根据规定使用资金，严格管理项目支出，并控制好一般性支出，若未列入预算则严禁支出。而且，对于不同项目、预算级次以及预算科目之间的资金要加强调剂控制，若确需调剂应走规定流程办理。其次，要明确预算执行主体职责，如预算资金使用绩效管理、执行进度控制、规范性及安全性保障等，并要求预算执行主体将自身责任落实到位，从而有效提升预算执行效率。再次，要进一步细化预算资金分配方案，对资金结余原因进行深入分析，并制订资金支出分类实施方案，对资金使用情况进行动态跟踪，结合实际情况作出适当调整[4]。若确有无法应用或在完成项目后留下的结余资金，应及时上缴财政部门，由上级财政部门收回统筹管理，提升资金使用效益。

（四）完善预算绩效评价机制

为使行政事业单位不断提升预算管理效能，还要构建完善的预算绩效管理体系，以提升资金使用效率，合理控制人工成本。其一，要重点加强预算绩效考评，关注项目合同管理、项目进度推进、项目资金使用效率等；其二，要构建完善的预算绩效考核制度与执行分析制度；其三，要建立事前立项评审和事后评价机制，常态化构建预算监管机制；其四，要积极创新预算绩效管理方法，明确绩效目标，加强绩效监控，关注绩效自评，配合外部评价，促进预算绩效管理质量提升[5]。另外，在构建预算绩效管理体系期间，要保证体系具有良好的可操作性，就必须着重设置量化指标，强化预算绩效申报工作，关注绩效结果应用，并结合实际情况做好调整工作。

（五）加强预算监管工作

一方面，行政事业单位要针对预算管理工作专门建立监督小组，其成员要有各部门负责人、单位主要领导和主要负责人等。预算监督小组需要定期或者是不定期地对预算执行情况加强检查，对资金支出情况实现动态跟踪，重点监管大额专项资金，严禁随意挪用，防止支出范围扩大或者支出形式改变。预算监管过程中，要对预算项目进度进行深入分析，并对比资金实际投入与预算之间的偏差，通过原因分析落实调整措施。

另一方面，要严格依据政府收支分类科目进行单位基本支出和项目支出预算的编制，并结合政府经济分类项目和支出功能科目强化预算执行管理，防止发生资金混用、超支及资金挪用等情况；要制定预算支出责任制度，细化考核指标，保证责任落实到岗，要求任务落实到人，还要与业务考核挂钩，持续完善与优化内部约束制度、激励机制；要制定有效的财务预警机制，在对财务报表数据和预算执行数据进行分析的基础上，预测可能发生的风险与问题，提出有针对性的解决对策。通过上述措施，对经济活动预算加大约束力度，使预算管理全程接受内控监督与约束。

（六）重视预算管理人才培养

预算管理者的专业素养直接影响预算管理效果。首先，政府有关部门要带头组织预算管理人员培训工作，邀请预算管理专家为预算管理人员讲解预算管理方法、目标及要求等，帮助其不断提升专业素养。其次，行政事业单位要定期组织预算管理人员进行专业培训，促使其学习更多先进、科学的工作方法，不断提升自身专业素养和工作技能，进而增强预算管理能力。在对预算管理人员加强培训与教育期间，应组织其重点学习最新的法律法规、制度及准则等，强化诚信教育和职业道德教育，使其不断提升思想觉悟，能够在工作中自觉遵守。再次，行政事业单位要搭建网络学习平台，便于预算人员在日常工作中遇到问题时在平台上寻求专业人士解答，使工作操作更加便利、高效。同时，督促预算人员通过线上平台和线下会议等方式加强交流与沟通，共同分享好的工作经验与方法，分析预算管理中存在的问题，合力找出最佳解决办法。最后，事业单位要关注引进优秀的综合型预算管理人才，结合实际情况拓展人才引进渠道，优化预算管理队伍结构，打造一支专业的预算管理团队。

四、结语

预算编制工作具有严肃性，行政事业单位要对预算管理的重要性有正确认识，认真梳理预算管理工作中存在的问题，并优化预算编制，加大预算执行力度，完善预算绩效评价机制，加强预算监管，重视培养预算管理人才，在不断提升预算管理水平的基础上推进单位各项工作有序开展。