水资源资产离任审计存在的问题及对策

张馨雨

(作者单位：南京审计大学)

生态环境问题是我国实现全面发展必须要重视的问题。长期以来，我国对自然资源的管理仍有所欠缺，在很多地区出现了领导干部为追求经济发展而破坏自然资源的情况。由于社会各界对经济发展更加重视，有必要开展自然资源资产离任审计，提升公众环保意识，进而提升经济发展质量[1]。

在水资源资产离任审计中，河长制[2]发挥着完善水资源审计绩效指标的重要作用。河长制是近年来出台的关于有效监督各地区治理水资源的制度之一，河长制有助于更清晰地了解领导干部在贯彻执行河长制的过程中的难点以及水资源离任审计中绩效考核的重点。从根本目的出发，河长制和水资源离任审计都致力于对水资源的保护[3]。建立地理信息数据库则有助于获取完整、真实、有效的水资源数据，从时间和空间两个方面跟踪领导干部在任职期间水资源的变化，这一举措为完善水资源资产负债表提供了强大的数据支持，一定程度上也简化了水资源资产离任审计程序[4]。地理国情普查（监测）数据为建立资产负债表提供数据来源，河长制则为其构建水资源资产绩效评价体系提供方向和思路，更高效地找准对不同地区不同任职干部的水资源工作的审计重点，依据实际情况完善对领导干部的水资源资产保护工作的绩效评估。

一、水资源资产离任审计的理论基础

水资源资产离任审计主要是由各级审计机关对政府领导干部水资源防治工作开展审计活动。审计内容包括专项资金的使用情况、政策的执行情况以及有关项目最终的成效，兼顾领导干部履职期间所产生的经济效益和环境效益，确保河长制在各级政府得到有效落实，监督各级政府切实有效履行保护水资源的责任[5]。审计客体包括各级领导干部及相关国有企业负责人。审计的目的在于保护水资源，有效合理利用水资源，完善领导干部绩效评价体系，督促各级政府在实现GDP 高质量增长的同时，重视包括水资源在内的各种自然资源的开发保护工作。

二、水资源资产离任审计产生的原因

（一）生态文明建设的要求

近年来，经济建设进入高质量发展时期，公众对环境质量和生活品质有了更高的要求。然而，部分政府为了谋求经济总量和经济增速的提升，通常选择“破坏”自然资源寻找经济发展机遇的老路子，从而给人类赖以生存的环境带来了更大的压力，因此经济发展带来的环境损失应当纳入领导干部经济责任审计。

（二）水资源本质及治理的特殊性

水资源流动性强，上游水资源的治理直接影响到下游的防治工作以及对领导干部任职的评价。同时，领导干部既不愿意接受上任留下的污染问题，也不希望自己的成果由他人“享用”。因此，水资源审计通常具体到河流的每一段及领导干部任职的具体时间节点，降低水资源治理的问责难度[6]。

（三）水资源资产离任审计的目标

“十四五”时期，审计要牢牢把握党中央的战略方向，把握审计全覆盖的现阶段目标，构建具有我国特色的、符合我国国情的审计制度。积极开展自然资源离任审计有利于提高社会各界的环保意识，减少不必要的资源浪费，推动我国经济实现可持续、高质量发展[7]。

三、水资源资产离任审计的现状及存在问题

审计署自2015 年开展自然资源资产离任审计，要求各级审计机关注重总结经验，听取各方意见，不断修改并完善审计标准和审计方法等。截至2018 年底，长江经济带11 省市地方政府已经全面展开自然资源资产离任审计工作，均已制定或印发了配套实施意见或实施办法，完善了审计机构设置和相关配套制度，长江经济带经常性、常态化的环境审计制度已经建立[8]。

四、水资源资产离任审计存在的问题

通过翻阅相关审计结果公告，发现领导干部水资源离任审计普遍存在频率低、次数少、规模小等问题，主要原因如下：

（一）审计信息收集困难

水资源资产离任审计对水资源数据库的连续性要求高，而我国水资源资产离任审计发展较晚，各地区水资源地理监测系统处于发展阶段，没有统一的水资源信息库提供数据支撑，在获取领导干部任职前后水资源治理情况时存在一定的困难[9]。

（二）环境资源审计专业人才缺乏

自然资源离任审计离不开专业的复合型审计人才，对这些人才的要求是既要掌握审计、会计等财经类专业知识，也要对自然资源有深入的了解、研究。目前，各级审计机关专业审计人员少，相关的环境审计知识更是存在不同程度的欠缺。相比其他审计领域，财务审计人员专业化程度更高，普遍擅长对会计资料的审查工作，缺乏资源环境专业审计能力，尤其是在县市级审计机关，对此类专业化审计人员需求量更大。

（三）审计技术发展不成熟，审计效率低

水资源资产离任审计的主要特点是专业化和综合性，这使得其与其他审计方法大有不同，前者以自然资源为基础，获取其动态变化数据；而后者主要以会计信息为基础，观察、检查等这些常见的审计方法并不能直接应用于种类繁杂的自然资源审计。

（四）水资源资产离任审计普及度低

部分领导干部对提高经济发展质量认识不到位，依旧把GDP 作为良好政绩的重要评判标准之一，缺乏对生态环境建设的重要性的认识，领导干部水资源离任审计的普及度较低，重视程度不够。

（五）缺乏统一的评价指标体系

水资源资产离任审计发展时间短，实践经验不足，无法出具统一的审计标准及评价指标体系指导审计人员开展审计活动，影响审计人员后续工作进程。缺乏与自然资源离任审计相关的法律法规，无法切实发挥审计的经济鉴证职能，限制了审计人员的审计行为。

（六）审计内容不全面

审计机关从审计总体战略出发推动审计工作朝审计全覆盖方向发展，审计内容覆盖全面，但审计重点、问题分散，实现全面审计给审计机关造成了很大的工作负担。并且，全面审计不利于审计人员及时找准审计问题，发现被审计人员工作的漏洞和疏忽，浪费有限的审计资源，进而使其他审计项目完成效果受到影响，审计机关年度计划完成效果同样也会大打折扣。

五、完善对策

（一）建立健全领导干部自然资源离任审计共享数据库

我国资源总体呈现种类多、数量大的特点，各地区资源差异大，要从自身的资源优势出发，及时记录区域内有关领导干部治理开发前后自然资源的变化，积极搭建区域资源动态数据平台，搭建省市间数据库共享平台。跟踪环境资源专项资金的下发、分配、使用等全过程，有利于实现审计全覆盖。数据库主要包括领导干部任职时间和单位、所在地区自然资源概况及任职期间的变化情况、突出的环境资源问题。

（二）提升审计队伍专业素养

审计单位要积极组织培训活动，把重点放在提升审计人员的综合素质上。制订合理的专业培训计划，聘请自然资源审计领域的相关专家进行指导，完善现有人员的专业缺口。主动与环保部门进行对接合作，加强部门之间的工作配合，有助于审计人员在工作、交流中了解相关专业知识，把握自然资源领域审计的重点、难点，及时发现被审计人员工作中的疏忽和漏洞，完善审计方法和审计标准，提高审计人员的专业水平。优化审计人员专业结构，在对审计人员进行公开招聘时，要考虑审计队伍专业向多元化方向发展的需求，积极招聘环境资源专业人员，提升专业性。

（三）充分利用大数据平台，坚持“科技强审”

坚持“科技强审”，推动自然资源环境审计向信息化、专业化方向发展，将审计人员通过全球定位系统（Global Positioning System，GPS）、遥感技术（Remote Sensing，RS）等获得的动态数据传输到大数据处理平台，运用大数据处理平台对所有信息进行宏观分析并得出结果，这有利于审计人员直观地获取完整的审计结果并得出相应的审计结论，降低传统审计产生的抽样风险；运用大数据分析手段，有利于提高审计效率，实现不同数据的联合分析，节省审计资源，发现数据之间的隐蔽关联，多维度分析审计问题的形成原因，进一步增加审计深度，提升审计报告的可获得性[10]。

（四）加大宣传力度，强化审计监督

牢牢把握建设“美丽中国”的目标，坚持“生态先行”，各级政府要加大宣传力度，把生态建设作为领导干部履职的重要参考依据，督促领导干部积极关注生态文明建设。各级部门要积极开展有关讲座，健全生态文明制度体系，建立生态绩效评价体系，将环保问题追溯到源头，追究到个人，帮助领导干部充分认识到环境的作用，树立科学的发展观和绩效观，高度重视经济的高质量发展。

（五）构建统一的审计评价指标体系

要强化审计项目组织管理，加强质量管理。审计单位要积极与专家、一线审计人员进行沟通交流，制定合理、统一的审计标准，为审计实务的开展提供权威的意见支持。建立评价指标体系，要坚持客观性和科学性，从定性与定量两个方面入手，将领导干部自然资源管理、开发和保护等情况纳入责任、绩效考核中[11]。

（六）合理分配审计资源，实现审计全覆盖

审计工作要立足于国家总体战略方向，把握好环境审计、经济责任审计和政策跟踪审计等工作重点，把握好审计机关年度计划和项目计划的总体方向及安排，有目标地合理配置审计资源，按照具体的审计项目分配审计人员，确定审计重点，提高审计效率，实现审计资源的优化配置。同时，要尽可能扩大审计范围，对与人民群众利益密切相关的公共领域实现审计全覆盖。制订合理的审计计划和安排是开展审计工作的前提条件，上级审计机关及政府要保证审计经费充足，将大数据与审计工作融合，扩大审计范围。

六、结语

开展领导干部自然资源离任审计是我国深化改革的重要内容，也是完善我国审计法律法规的良好路径。尽管我国自然资源离任审计起步晚，但经过专家学者、一线审计工作人员等多方的共同努力，短短几年的时间，自然资源离任审计实现了零的突破，彰显了我国环境治理的决心。目前，各级审计机关积极推动“科技强审”，实现审计全覆盖，建立统一的指标体系，虽然在编制自然资源负债表方面发展较为滞后，但为完善自然资源离任审计提供了新的努力方向[12]。