检视与重构：行政协议诉讼时效制度法律适用问题研讨——以整体性判断为视角

杜春燕

广州铁路运输法院，广东 广州 510600

行政诉讼时效是行政诉讼中的一项重要制度，它对于保护当事人权益、稳定行政法律关系、保障行政诉讼顺利进行具有重要意义。［1］为解决行政协议诉讼时效的适用问题，最高院在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼若干解释》）第十二条中，首次将行政协议中适用诉讼时效情形以司法解释形式固定下来，明确了行政协议履行过程产生的平等主体之间的民事纠纷参照民事法律关系适用诉讼时效制度。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）第二十五条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”。这种准用制度，不仅在空间上扩大了行政协议适用的范围，还在时间上延长了行政相对人提起诉讼的期限，无疑挑战了传统司法审查的法律适用逻辑。［2］因此，行政协议准用于民事法律规范必须符合法律逻辑证成，必须具有正当性。

一、司法与实践：行政协议诉讼时效制度法律适用之样态

（一）整体概况：行政协议诉讼时效司法适用之具象呈现

为审视我国行政协议案件中适用诉讼时效实践样态及司法审查现状，笔者以“行政案件—诉讼时效—行政协议”为一组关键词进行检索，以5458 份裁判文书为样本，从诉请表述、协议类型、裁判理由及裁判结果四个方面，经分类、分析、汇总发现：一是行政协议程序性结案比例偏高。行政协议程序性结案为2884 件，占样本总数的52．8%，程序性结案理由中因超过诉讼时效期间被裁定驳回的有1541 件，占样本总数的53．4%，这意味着大量行政协议案件未进入实体审查阶段，诸多案件因不符合起诉条件而被驳回起诉；二是虽然行政法律规范和民事法律规范分别适用于不同的法律关系，但是行政协议诉讼中却出现大量援引民事法律规范诉讼时效制度的理念、原则、条文、规则等化解行政协议纠纷的案例。［3］

（二）反向审视：行政协议诉讼时效司法适用之现状扫描

以笔者收集整理的5458 份裁判文书为例，因对行政协议诉讼请求识别不准，错误适用诉讼时效被上级法院予以改判的案件为159 份，占总样本数的2．91%；因错误计算诉讼时效起点被上级法院予以改判的案件为387 件，占总样本数的7．1%；因法官不正当行使自由裁量权，主动审查行政协议案件的诉讼时效被上级法院予以改判的案件为275 件，占总样本数的5．04%等等。有鉴于此，深入剖析行政协议诉讼时效制度适用问题成因，构建适用诉讼时效制度的正确路径很有必要。

二、检视与反思：行政协议诉讼时效制度法律适用之困境

如上，笔者主要通过司法现状扫描，分析了行政协议适用诉讼时效制度的司法样态。在本文中，笔者尝试探索行政协议诉讼时效制度适用困境，并对其深层次的成因进行分析。

（一）制度桎梏：行政协议诉讼时效适用之立法困境

《行政诉讼若干解释》和《行政协议规定》虽为行政审判中如何对行政协议的起诉条件进行审查提供了制度支撑，但是其对行政协议诉讼时效案件的分类较为笼统、模糊，并未涵盖所有行政协议诉讼时效争议类型，并未真正解决行政协议之诉如何适用诉讼时效的问题，反而掣肘行政协议司法适用。此外，上述司法解释中“等”作为兜底条款字眼，如果仅仅依据字面意思解读，仅限行政机关不依法履行、未按照约定履行类行政协议才适用诉讼时效制度，此外其他任何情形，例如当事人诉请解除行政协议、确认行政协议无效、变更行政协议内容等类型均适用起诉期限制度。如若将行政协议其他诉请类型不加区分整体适用起诉期限制度，就丧失对行政协议中涉及相对人民事权益进行裁判的余地，这无疑是与该条款的立法原意相违背。

（二）无所适从：行政协议诉讼时效适用之实践障碍

1．审判经验不足，存在审判误区

目前，行政协议案数量相对较少，批量案积累尚有欠缺，行政法官对诉讼时效的精准适用尚未形成成熟的审判经验，导致实践中存在诸多误区。例如，某华国际控股有限公司诉黑龙江省N市人民政府履行协议案，二审法院在被告一审期间未提出诉讼时效抗辩，二审期间亦未提供新的证据证明原告的请求权已过诉讼时效期间的情况下，主动适用诉讼时效的规定进行裁判，属适用法律错误；湖南省H 市Z 区H 乡K 村村民小组诉湖南省H 市Z 区H 乡人民政府、H 市H 区人民政府订立土地征收补偿协议行为案，一、二审法院对涉案诉讼请求把握不准，将当事人起诉订立行政协议的行为适用诉讼时效代替起诉期限规定并作出实体判决，因适用法律错误被予以改判。

2．适用标准悬殊，引用方式尚待明确

经笔者对裁判案例的研究发现，在行政协议中引用民事法律规范中的诉讼时效制度存在两种方式：一是对民事法律规范中涉诉讼时效理念、原则的间接借鉴。例如，田某啟因诉W 市J 区人民政府行政协议案，最高院在裁判说理中并未明确引用《中华人民共和国民法通则》（已废止，以下简称原《民法通则》）中有关诉讼时效的规定，而是间接陈述行政机关与协议相对人基于平等性和双方性，当因行政协议的订立和履行产生争议，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范；二是对民事法律规范中诉讼时效技术规范的直接援引。例如某木饭店有限责任公司诉新疆维吾尔自治区K 市人民政府诉行政协议案，一、二审法院均援引了《行政诉讼若干解释》第十二条及原《民法通则》中关于诉讼时效的相关规定。上述两个案例均为诉讼时效制度在行政协议诉讼中的不同适用方式，前者侧重于对诉讼时效原则、理念的借鉴，后者侧重于对诉讼时效技术性规范的援引。在司法实践中，行政协议诉讼应如何规范借鉴和援引诉讼时效制度进行审查，仍是值得深思的问题。

3．裁判尺度不一，裁判结果差异大

目前，由于司法实践中各法院对行政协议诉讼时效制度法律适用尚未统一裁判尺度，相同或相似案件，不同法院之间、上下级法院之间甚至是相同法院不同庭室之间，同案不同判、同等情况不同对待现象屡见不鲜。例如董某华诉L 区政府、R 街道办行政协议案，二审法院认为，董某华请求退还多收取的相关费用，超过了2 年起诉期限且无《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十八条规定的情形，应当裁定驳回。最高院再审认为，董某华提起本案诉讼系认为L 区政府、R 街道办多收取了契税、房产过户费等税费而请求予以退还，本案并无证据证明L 区政府或R 街道办行使权力就补偿协议作出单方行为，二审法院适用起诉期限制度构成适用法律错误。

三、矫正与完善：行政协议诉讼时效制度法律适用之构建

本文中，笔者试图构建在行政协议中精准引入诉讼时效制度的制度架构和规范路径，该路径以整体性判断为视角，在共同价值追求和逻辑证成自洽的前提下，寻找可准用的契合点，最后通过法律解释的方法援引诉讼时效制度。

（一）制度设计：完善行政协议诉讼时效制度之整体架构

1．立法层面规制，阐释行政协议诉讼时效适用原则

加强行政协议的诉讼时效制度国家立法层面的顶层设计，从法律层面对行政协议诉讼时效适用原则进行规制，完善行政协议规范架构。笔者认为，可将行政协议诉讼时效制度上升至立法层面，以立法形式固化下来，采用行政诉讼法修正案方式完善行政协议的诉讼时效条款，原则规定民事法律规范中的一般原则、一般法律制度以及法律技术规范等可以直接适用于行政协议诉讼时效领域作为裁判基准；其他民事法律规范中在行政法规无相关规定时，以行政法律规范漏洞为前提，根据平等、公平等原则的要求，在遵守合理规则和界限的前提下进行类推适用。

2．司法解释先行，廓清行政协议诉讼时效适用类型

行政协议法律关系是一个动态发展的复合体，包括订立、履行、变更、撤销、解除等多个阶段。行政协议诉讼时效适用范围不应局限于《行政诉讼若干解释》第十二条及《行政协议规定》第二十五条中的规定，可在《行政诉讼适用解释》中增加条款，明确适用行政协议诉讼时效前须明确被诉行政行为类型，规定对原告起诉订立行政协议的行为、请求解除行政协议、确认行政协议无效、变更行政协议内容等不涉及行政机关单方行使权力的不依法履行、未按照约定履行行政协议的行为适用诉讼时效制度。通过增加行政诉讼法司法解释中行政协议的诉讼时效制度条款，弥补行政协议诉讼时效制度在立法上长期的空白状态，规范行政协议诉讼时效制度在行政和民事法律规范中的各自适用范围，消除“行政遁入私法”弊端。

3．细化行政协议规定，明确适用诉讼时效情形

构建行政协议诉讼时效制度，既要完善顶层制度设计，也要从配套制度中厘清行政协议诉讼时效制度的启动、审理、裁判三大程序的内在逻辑结构。可通过对《行政协议规定》第二十五条增加第二、三、四款，对行政协议诉讼时效制度进行较为全面的规定，比如将第二款作为行政协议诉讼时效计算起点条款，规定“行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的，行政相对人应当在知道或者应当知道权利受到侵害之日起二年内提起诉讼”。细化行政协议诉讼时效制度的具体审理程序，厘定行政协议诉讼时效制度具体运用，确立行政协议的诉讼时效制度的程序性规则，增强其可操作性，真正发挥其作为专门性司法解释的工具价值。

（二）规范路径：行政协议诉讼时效制度之司法审查方向

前一章节中，笔者为行政协议诉讼时效制度构建了整体制度框架，但其内部结构仍然粗疏，在适用路径上仍需不断探索。

1．精准掌握法律解释方法，整体性把握立法原意

对行政协议诉讼时效条款的适用，需要从整体上把握该条款的立法原意，以符合立法目的方法解释法律，而非孤立观之。《行政诉讼若干解释》第十二条及《行政协议规定》第二十五条对行政协议争议案件的分类看似笼统、含糊，并未涵盖所有行政协议诉讼时效适用类型，但是将该条款中“诉讼时效参照民事法律规范确定”之规定，置于行政诉讼法律框架内进行解读和判断时，究其立法原意，不难揣测得出最高院使用“参照”一词，并非为法院在审理行政协议案件时是否适用民事法律规范相关诉讼时效条款保留了自由裁量空间，相反该条款事实上确立了行政诉讼时效优先适用原则，行政起诉期限补充适用原则，即除了行政机关因公共利益需要或者其他法定理由，行使行政优益权单方变更、解除协议的行为引发的纠纷适用行政诉讼的起诉期限外，其他所有的行政协议纠纷均应适用民事诉讼有关诉讼时效的规定。［4］

2．引入社会主义核心价值观裁判说理，强化法官整体性价值判断

笔者认为，行政协议诉讼时效制度是否选择适用，法官不应拘泥于司法解释文字语义，在文本规范与客观事实间机械往返顾盼，应从法律价值衡量、道德价值判断、主流价值取向、公共政策考量等超越具体意义的宏观角度出发，对行政协议诉讼时效制度适用做出深层次的价值判断。例如《行政诉讼法若干解释》第十二条及《行政协议规定》第二十五条中所列事项采用的“示例+等”司法解释模式，不能因“等”字就推导出行政协议其他类型均适用起诉期限的结论。这里的“等”字应作限缩解释，应符合当前的主流价值观。［5］法官在行政协议诉讼时效规定时，在裁判文书说理中理应体现社会主义核心价值观中的诚信、公正等价值要素，具象于依法行政、信赖利益保护、审慎行使行政优益权、实质化解行政争议等内容，将法官的司法裁判价值外化于裁判文书之中。

3．反向检视裁判效果，争取社会大众整体性认同

行政协议诉讼时效制度的立法空白为法官的自由裁量提供了空间。法官自由裁量结果是否公平、合理，通常无法通过检验推理大前提是否真实可靠来判断，但可以借助社会大众的整体性认同来予以检验，以绝大多数善良人的感知来评判。例如原告诉请行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议，在参照民事法律规范关于诉讼时效规定进行审查时发现起诉已过诉讼时效时，若法院采用驳回原告起诉的裁判方式，明确该诉法院不再受理，原告丧失诉权。［6］社会大众普遍认为该法律适用结果明显违背平常人对该案件事实和问题的基本想法，超越了正常的认识范围，带有法官明显的目的性和倾向性，其裁量结果反而制造了更大的矛盾冲突。反之，如果法官参照民事规范中诉讼时效的审查标准，判决驳回原告的诉讼请求，明确该诉符合起诉条件，原告有起诉权但是丧失了胜诉权，社会大众普遍就会认为该判决尊重及考量了民间的情感和思维方式，其裁量结果被社会大众整体接受，那么该行政协议案在实际上体现了社会的公平正义。

（三）实践探索：行政协议诉讼时效制度之适用规则

根据整理、搜集的案例，笔者认为行政协议审理可视不同情形适用以下裁判规则：

1．案例指导制度，统一裁判尺度

目前，最高院通过适时发布指导案例以统一裁量尺度，指引法官尊重先例，规范法官自由裁量权，限缩法官自由裁量空间。为探析行政协议起诉期限与诉讼时效适用边界，经仔细剖析近年来在裁判文书网公开的裁判文书，笔者认为可将（2018）最高法行再1 号行政裁定书作为指导性案例来甄别行政协议起诉期限与诉讼时效制度的界限，具体表述如下：

（1）指导案例X 号：成都某利科技有限公司、乐山某利科技有限公司诉四川省L 市S 区人民政府解除行政协议案。

（2）关键词：行政协议；起诉期限；诉讼时效；高权行政；单方性。

（3）裁判要点：行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。起诉期限适用于与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点的行政机关单方变更、解除协议等行为，诉讼时效制度则适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。

2．类案检索机制，提炼裁判规则

虽然行政协议可直接适用民事法律规范中的诉讼时效规定，但仍须遵循一定的适用规则，否则极易造成法律适用者的恣意。在司法实践中可通过类案检索，寻找类案裁判思路，提炼裁判规则，笔者根据上述方法，参照民事合同将行政协议划分为生效、变更、撤销等环节进行具体探索其适用诉讼时效的裁判规则：

（1）诉请确认行政协议无效不应适用诉讼时效制度。当事人于新《行政诉讼法》实施后诉请确认行政协议无效，法院应对行政协议是否存在重大且明显违法情形进行审查，若行政协议存在无效情形时，则不受起诉期限限制；若行政协议不属于无效情形时，法院应当向原告释明。经释明，原告变更请求撤销被诉行政协议的，法院应继续适用起诉期限规定对其审查，若超过法定起诉期限的，应裁定驳回起诉，而非适用诉讼时效制度进行实体性审查。

（2）诉请变更、解除行政协议不应适用诉讼时效制度。在司法实践中，行政机关变更行政协议，行政相对人以其未按照约定履行行政协议为由提起诉讼时，涉案纠纷系因行政机关实施单方性具体行政行为引发，即使行政相对人诉请要求行政机关继续履行行政协议，也应当适用起诉期限而非片面参照司法解释文本适用诉讼时效规定。

（3）诉请撤销行政协议应适用诉讼时效制度。只要法院经审查认为被诉行政行为不属于行政机关借助行政优益权高光，以因公共利益需要或者其他法定理由而单方变更、解除协议的情形，被诉行政协议撤销之诉应当参照合同法等相关规定予以审查，适用民事法律法规中有关诉讼时效的规定。

3．规范自由裁量权，形成合理裁判张力

自由裁量权对于消弭法律漏洞，增大法律适用性具有重要作用。但是自由裁量是在法律原意之下的斟酌和选择，并不是取决于法官自身的好恶，自由裁量权的行使须恪守法律规则，考量正当性与合理性，在能动与规制间寻求平衡，形成合理的裁判张力。例如，在行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议情形下，《行政协议规定》第二十五条规定“诉讼时效参照民事法律规范确定”，该司法解释并未赋予法官在此问题上的选择适用权。再例如，在司法实践中，对于行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的案件，当事人在诉讼过程中未提出诉讼时效抗辩的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。

四、结语

在行政协议案件审理中，不能仅凭借法感对其适用规则进行判断，需要综合整个案情进行考量。本文从整体性判断角度着眼，突破了法律的桎梏和现实的困境，在现有的制度模式下，探索行政协议诉讼时效制度适用原则、依据及规则等，以期法官在今后的行政协议裁判中能精准适用诉讼时效制度，维护行政相对人合法权益，实质化解行政争议。