新《预算法》对政府审计效率的影响——基于我国省级面板数据的分析

刘倩妍 周红根

（作者单位：齐鲁工业大学（山东省科学院）管理学院）

一、研究背景

政府审计自设立起就肩负着规范国家财政使用、维护经济秩序和促进政府廉洁的作用。2020 年1 月至3 月，审计署按要求对中央各部门及290 家所属单位2019 年度预算执行等情况进行全覆盖审计，根据公布的数据结果显示，查出政府无预算或超预算采购、“三公”经费超范围或超标准支出等问题金额多达40.48 亿元，涉及60 多个部门及200 多家所属单位。这不可避免地损害了社会公众的利益，不利于国家治理体系的健康发展和治理能力的现代化进程。自党的十八大以来，我国财税体制改革纵深推进，宏观调控政策不断完善，这都对政府审计工作提出了新的要求，要充分发挥审计在财政和国家监督体系中的重要作用。

根据研究发现，有专家学者从审计信息资源不足、审计体系未有效衔接、法律层面审计范围界定不明确[1]、现代财政制度体系[2]、大数据及“云计算”[3]等方面定性地分析影响政府审计效率的因素。政府审计工作的顺利开展主要取决于审计机关内部信息的整理积累以及外界提供信息的渠道及共享性，受到财政透明度的影响很大，杨志安指出我国需要进一步完善财政透明度相关法律体系，明确政府信息公开责任[4]。2015 年1 月正式实施的《预算法》及相关文件，第一次将财政信息全口径公开要求写入法律文件，进一步完善了我国财政制度体系，在法律层面明确界定了政府预算审计的范围，这对政府审计工作带来了深远影响。目前仅有文献实证研究了新《预算法》对财政透明度的影响，关于影响政府审计效率的实证论文少之又少，潘孝珍研究发现十八大后实施的强有力反腐政策有效提高了政府审计效率[5]。那么，新《预算法》自实施以来，对我国政府审计效率有无产生影响？本文利用新《预算法》实施前后各三年的省级面板数据，来实证研究新《预算法》实施对政府审计效率的影响，并进一步探讨不同地区实施新《预算法》后对政府审计效率是否存在明显差异。

二、文献综述与研究假设

（一）新《预算法》与政府审计

政府审计的本质是国家治理大系统中具有防御和揭示功能的“免疫系统”，是依法行使权力来监督制约权力的制度安排[6]。现代化财政制度的构建在国家治理大系统中发挥着基础性作用，在其构建过程中也对我国政府的财政审计提出了新的要求，推动现代化财政制度的构建有助于政府审计发挥其在国家治理中“免疫系统”的功能。2015 年1 月我国通过颁布新修订的《预算法》等一系列相关意见决定，来推动国家现代财政体制改革进程。新《预算法》明确提出了财政信息要全口径公开，是首部明确向社会层面全面公开财政信息的法律，要求将年初预算、年终决算及其他政府财政收支的审计工作报告及时向社会公开。只有采取主动、真实准确地公布财政信息，才能提升审计工作的主动权，增强审计结果的威慑力，这对提升政府审计监督质量和工作效率有着重要影响。其次，新《预算法》的修订对政府审计的目标、主体和内容都提出了更高要求，扩大了审计的范围，从事后审计扩展到了事前和事中，明确了地方政府预算执行审计的责任，增强了审计报告的作用。基于上述分析，本文提出第一个假设。

H1：新《预算法》的实施有效提高了地方政府审计效率，起着正向促进作用。

（二）新《预算法》、地区差异与政府审计

审计工作的顺利开展需要被审计单位的积极配合，依赖于所处的外部审计环境。我国由于地区辽阔，各地区之间经济环境、社会文化、法制环境都存在着明显的差异，由于东部、中部地区有着优越的地理位置和坚实的经济基础，所以发展理念和现代化进程都优于西部地区，审计的独立性和财政信息的公开度也处于良好水平。这导致在新《预算法》颁布之后，东、中部地区财政信息公开程度、政府审计效率的提高相对有限，没有西部地区受新《预算法》影响大。基于上述分析，本文提出第二个假设。

H2:相对于在东、中部经济较为发达的地区，新《预算法》的实施更能显著提高西部地区的政府审计效率。

三、模型设定、变量选取和数据来源

（一）模型设定

本文构建以下模型对假设H1、H2进行实证验证。

ln_Audit=α0+α1Lawi,t+Controls+∑Provincei+εi,t

其中，被解释变量Audit表示政府审计监督效率，law表示新《预算法》的实施，2015 年之前赋值为0，2015 年及以后赋值为1；使用Province控制了省份固定效应；Controls表示控制变量；另外，i和t分别表示省份和年份；α0表示常数项。

（二）变量选取

1.政府审计效率

借鉴以往研究文献，参考朱荣以及杨翟婷、王金秀等人，采用《中国审计年鉴》中披露的各省“违规资金数量”取自然对数（ln_auditi,t）来度量。

2.控制变量

借鉴已有研究，采用人均地区生产总值（ln_pgdp）、固定资产投资比率（invest）、15 岁以下65 岁以上人口比重（dr）、第二产业增加值比重（secad）、互联网普及程度（internet）以及反映地区开放程度的外商直接投资额（fdi）来表示地方政府开展审计工作面临的外部社会环境。

（三）数据来源

考虑到宏观数据的可得性，本文使用2012-2017 年省级面板数据，数据主要来自历年的《中国审计年鉴》《中国统计年鉴》《中国财政透明度报告》和EPS 数据平台。缺失值采用插值法补全，数据处理软件为stata16.0。样本期间的选取考虑到新《预算法》的实施，主要观察实施前后三年对被解释变量的影响。本文使用stata16.0 对变量进行相关性分析，如表1 所示。

表1 相关性分析

从表1 可以看出，新《预算法》与政府审计效率在0.05的水平上显著正相关，这初步说明新《预算法》的实施正向促进了政府的审计效率。另外本文也计算了各变量的方差膨胀系数，各变量的VIF 值均不到4，排除了存在多重共线性的情况。

四、实证分析

（一）实证结果分析

表2 中（1）（3）（4）（5）栏是假设1 和假设2 的回归结果，在（1）栏中，新《预算法》实施的law 回归系数为0.363，在5%水平上显著正相关，与初步的判断相一致，验证了假设H1的成立，即新《预算法》的实施促进了政府审计效率的提高。在（5）栏中，可以发现新 《预算法》在西部地区实施的效果明显优于东、中部地区，在1%水平上显著正相关。这说明原来西部地区和东中部之间政府审计效率不均衡的局面在实施新《预算法》后很快被打破，正向促进效果明显，验证了假设H2。

表2 假设1、假设2 的回归结果及稳健性检验结果

（二）稳健性检验

为了确保实证结果的稳健性，本文将采用安慰剂方法进行检验，重新构建新《预算法》实施的指标law1，假设其在2014 年1 月开始实施，当在2014 年前，将law1记为0；在2014 年及以后，将law1 记为1。重新带入模型一中，控制省份进行固定效应回归，回归结果如表2 中 第（2）栏所示，law1 的回归系数不显著，这可以证明假设H1回归结果的稳健性。

五、结语

本文使用2012—2017 年我国31 个省市的面板数据，运用固定效应模型实证研究了新《预算法》对政府审计效率的影响，研究结论：（1）新《预算法》的实施提高了地方政府的审计效率；并且会因为地区差异而产生不同的影响；（2）相对于东部和中部地区，新《预算法》在西部地区的实施更能显著提高政府的审计效率。

政府审计是一项复杂的工作，关系到国家治理的现代化进程，新《预算法》的颁布给政府审计提供了法律保障，也给政府审计提出了更高更严格的要求。为提高政府审计监督效率，必须要加强对财政体制的改革和政府审计工作的重视，在不断创新中稳步推进改革，以更加合理科学的手段推进国家财政管理工作的质量提升，促进财政信息进一步公开化、透明化，同时加大审计执行的力度，为我国经济的健康、可持续发展保驾护航。