民办高校招标采购合规风险防范探究

郝晓兰 郭子华

1.银川科技学院，宁夏 银川 750001；2.宁夏回族自治区人民检察院第三检察部，宁夏 银川 750001

为提高办学层次、办学规模，建设高质量教育体系，民办高校内各类工程建设、固定资产、低值耐耗货物与服务类项目的招标采购工作逐年增加，并在民办高校管理中处于举足轻重的地位，但由于对招标采购工作重视程度不高、制度程序不完善、专业人员缺乏以及监管程度不够等原因，导致民办高校在招标采购过程中面临诸多法律风险，因此，只有全面考虑招标采购过程中的风险防范，并提供风险防范的方法和思路，才能够使得民办高校招标采购工作更加规范、有序的同时，又能购买到符合需求的资产和服务，助力民办高校在新时代高速、健康发展。

一、招标采购过程中存在的风险

（一）管理风险

民办高校的招标采购工作人员往往并不是专业的采购人员，不具备专业的采购知识和法律知识，对采购工作中新出现的问题因为对新颁布的法规、政策研究不足，也经常发生执行现行法规不彻底的问题，加之招标采购工作程序比较复杂，且专业性强，导致民办高校在统筹管理采购时面临着计划风险、采购流程方式不当、采购行为监管不当等风险。招标采购部门工作人员往往被赋予较多的自由裁量权，即便是在同一项目下，其采购方式、对项目的评审规则都可能是不一样的，采购人员根据低价格等较为单一的评价标准进行确定。［1］因此，招标采购过程中，就很有可能导致招标程序有缺陷、中标单位不是最优等风险。

（二）招标采购过程中的供应商风险

民办高校往往缺乏专业人员组成的采购队伍，在内部的招标采购工作中，因缺乏相关监督，思想和行为比较随意，出现简化正常的采购流程，或者缺乏职业道德、职业信仰而被贿赂，导致中标的供应商并不符合资质要求，或没有履约能力，或在行业范围内生产的产品质量不符合要求等问题。

（三）合同风险

采购重要环节之一是签订采购合同，采购合同是双方采购行为履行的法律依据，根据需求的不同可分为框架协议、意向协议、具体供货协议等，部分民办高校没有专门的法务部门，因此，在合同签订时会面临合同内容约定不明确、违反法律规定、合同条款不全、未约定有利于己方的单方解除条款以及违约责任等风险。

（四）商业贿赂风险

民办高校中采购工作是商业贿赂行为发生的重要环节，采购部门工作人员因有机会决定或参与大额交易的采购工作，很容易成为不良供货商为获取商业机会而进行行贿的对象，采购工作就成为实施行贿的工具。同时，民办高校缺乏相应监管机构，导致招标采购工作中的廉政风险监管缺失，贿赂风险加大。

二、将“合规”引入民办高校招标采购工作的必要性

2018 年11 月，国资委印发的《中央企业合规管理指引（试行）》（以下简称《指引》）对“合规”进行了明确，“合规”是指企业及员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求。《指引》将采购合规定义为“采购过程中各类行为应符合法律法规、监管规定、行业标准、企业内部规章制度以及相应的道德准则”。［2］对民办高校而言，采购合规既有风险的一面又有价值创造、能力建设和增加效能的一面，将“合规”引入高校采购管理中，是符合民办高校发展规律的，是民办高校可持续发展的基石和实现高质量发展的保障。

第一，从民办采购管理的内控体系出发，引入采购“合规”管理机制，建立健全招标采购合规管理体系，并设计分类、分层次的采购流程、监管流程。构建“计划、执行、监管”三位一体的合规风险内控体系，对民办高校招标采购工作进行流程控制及重点环节控制。在招标采购活动的全过程融入“互联网+”的思维，并建立数据动态监测体系。

第二，招标采购管理流程繁琐、工作量大，对内部控制而言风险点多、控制困难。引入“合规”，建立采购合规风险管理体系，列明“必做、可做、不得做”清单，对招采人员起到指引作用，有效地降低了法律风险，进而促进招标采购活动高效、有序、合规地开展，实现民办高校有效的内控管理。因此，从内部控制、加强监督、提升绩效的角度考虑，建立采购合规管理体系是适宜和必要的。

第三，民办高校招标采购的资金来源主要是集团、个人等，因此，采购除作为民办高校“实物流”的重要组成外，也与民办高校扩大规模“资金流”密不可分，采购工作贯穿民办高校发展的全过程［3］。建立采购合规管理体系能有效指引采购部门工作人员依规、依程序采购，以“必须做、可以做、不得做”的清单作为采购行为依据，以严格的审批程序作为流程控制，确保了招标采购行为尽可能处于民办高校采购合规控制界限内。

第四，强化采购合规风险控制循环进行、反复优化，可实现民办高校采购生态化持续发展。基于合规风险控制PDCA 循环理论，从计划（Plan）、实施（Do）、检查（Check）和处理（Action）四个环节入手［4］，分析民办高校的采购管理模式，从实践操作中不断梳理管理漏洞，提出事前、事中、事后三个阶段中风险识别、应对的可行性解决方略、防控途径和改进方案。综合运用好采购合规管理体系的“四根柱子”——健全的组织架构、完善的制度体系、顺畅的运行机制和充分的保障机制，通过不断发现民办高校招标采购中存在的问题，逐步改进采购流程。需要先对已经发生的违规事项追责问责，对违规行为严格进行调查、处置，然后选择和制定风险防控目标和计划及应对的方案，再修改和完善民办高校内部的合规规范，计划、实施新的采购风险应对方案。此过程中，对不能接受的剩余风险，则进入新一轮的风险管控流程，下一个循环开始，并周而复始呈螺旋式上升，最终实现提高采购效能和民办高校的采购管理水平。

三、民办高校采购招标合规工作体系的建立

（一）事前准备，做好供应商的筛选

作为采购合规体系的事前准备，建立供应商数据库是必要之举，供应商作为货物或者服务的提供方，决定了货物或服务的质量以及提供需求的供应商是否符合要求。因此，供应商的筛选是招标采购工作中最基础、最重要的工作之一，为更好地完成供应商的选择，防止不良供应商的进入，民办高校应制定完善的供应商筛选制度，建立并不断完善供应商数据库。明确采购前供应商筛选的标准，并通过竞争机制、优胜劣汰达到供应商的筛选。

1.确定筛选的标准。除了对比供应商的技术工艺、成本价格、工期等投标文件要求的条件要素达标外，还应该重点审查合规要素，例如，对供应商资格进行营业执照、股权结构等基本信息，营业执照、资质文件、审计报告、财务报表、3 年内签约合同、职工养老保险等经营情况，合规政策及制度文件、员工行为守则、合规管理构架和制度文件、员工培训制度等合规制度，以及专项合规等要素的审查并打分记录。

2.对供应商进行尽职调查。尽职调查的方式可采取供应商自我声明、发放调查问卷和材料清单、公开渠道检索、现场调查、委托第三方调查等方式展开。供应商根据招标人的要求和招标文件的规定签署廉洁承诺书和合规承诺书等声明文件，对采购人提出的调查文件，供应商应进行书面回复，并提供相应凭证材料和调查问题清单。采购部门工作人员也可以利用全国企业信息信用系统等公开平台查询供应商的公司经营情况、信用信息等。除网上了解外，采购人应开展现场调查，走访供应商的生产场所，实地考察供应商所提供的信息是否真实，并做好考察记录。

（二）严格事中对招标采购项目程序规制、采购合同审批及订立

1.建立招标采购工作体制，以成文方式明确招标的具体流程及条件。《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》等法律法规对必须招标、依法可以不招标、适合采用招标的采购项目范围进行了明确规定，但招标采购往往是政府和事业单位进行采购时适用的最普遍方法之一，民办高校因是自筹经费，采购活动不纳入政府招标采购范畴，因此，民办高校应根据自身发展需要，参考政府招标采购程序，建立一套可行、适用的招标采购运行机制，制定成文的招标管理制度，明确招标工作人员岗位职责、规范招标流程、避免招标工作人员超授权决策，尽可能降低招标违规风险发生概率。招投标过程中都应尽可能增加投标人参加投标以扩大竞争范围的目的，形成充分、完全竞争，如出现投标人不足三家的情况时，应及时果断非标，防止陪标、串标情况出现；不断完善对招标文件等资料的审查机制，招标文件在起草完成之后，须经业务、法务、财务等多个部门严格审核后定稿发布。招标程序严格按照招标策划、资格预审、招标、评标、定标、通知中标、签订合同进行，各步骤严格把关。对投标人的投标资格应该进行严格审查，除了投标人应具有合法的主体资格、业务资质之外，同时应审查其是否与招标人有利害关系，是否与其他投标人有关联，有效降低招标过程中出现串标风险。

2.明确常见风险因素。民办高校在开展招标程序时，需要严格履行招标法定义务，也需要防止招标人违规。在履行招标程序中，招标人常见违规风险有：招标人妨碍投标人的公平竞争、泄露依法应当保密的招标信息、与投标人进行实质谈判、与中标人背离招投标文件订立合同、未履行招标程序等。采购部门工作人员需防范的常见投标舞弊风险：串通投标风险与弄虚作假骗取中标风险。

3.采购合同的合规条款及审计条款尽量格式化。民办高校应重视合同的审查，采购合同的审查、批准更加需要法务部门和业务部门合作完成。对于采购合同，可重点审查合同中的主要条款和要点内容，如合同文本中合同相对方应就守法、履行合规义务、主体资格资质、授权审批、不侵犯第三方权利条款、符合行业要求等作出承诺声明；同时增加审计条款，约定采购人有权根据评估合规风险的需要对与合同相对方在该合同项下义务有关的经营情况进行审计，违规后可追究合同相对方责任。

4.抓好招标采购部门内部自查和外部审查工作。民办高校中，明确采购部门各岗位的工作权限、审批程序和责任，采购部门负责人或管理人员必须在授权范围内履行职权和承担责任。同时，在采购过程中，要根据采购中的风险防控措施落实情况，对内部工作人员进行定期内部审查，不断规范采购合规流程，并通过纳入绩效考核指标进行强化，进而消除采购合规风险防控中的难点和盲区。财务、审计等相关部门配合审查，财务部门通过会计系统控制、财产保护及预算控制实现采购项目预算、结算的监控工作；审计部门根据采购预算，实现对采购工作的有效性和合法性进行审计和监督。

（三）建立事后监督机制

建立招标采购合规体系必须加强事后管理，加强监管跟踪和采购工作人员的培训。一是需要建立供应商数据库。并建立供应商违规处罚机制。为减少针对市场调研不够充分或信息不对称导致逆向选择的风险，并建立供应商数据库和供应商评价等级制度，对供应商进行黑名单和灰名单的分类。根据多项目合作，通过“筛选—评价—监督—处罚”环节，对于有违规行为的供应商进行调查、识别、分类、处罚。“互联网+”用于供应商管理中，通过数字化将关键风险环节的关键数据进行系统采集，以便过程监管和数据追溯［5］；二是建立采购合规培训制度，构建将“合规”外化于行、内化于心以及符合集团要求的采购文化，加强招标采购相关法律法规及国家政策知识的培训，提高招标采购质量。可通过开展线上线下相结合的培训，加强对采购工作人员法律法规和业务能力的培训，提高工作人员的综合素质，避免采购工作人员的盲目性招标行为。对供应商进行培训亦是采购合规体系的重要组成部分，主要是明确供应商在违规后应面临的处罚内容和应遵守的行为守则（包括不贿赂、诚信经营和会计操作准则等），可在招标采购项目进行过程中进行明确，并建立企业的违规行为举报机制。

四、结语

民办高校招标采购合规管理体系的制定与落实需要学校管理层的重视和工作人员的执行，无论是事前供应商数据库的建立，事中招标程序的规制、合同的签订，事后监督机制的有效运行都直接影响到采购合规管理体系的落地，关系到民办高校招标采购工作成效、内控管理的深入。此外，注重强化专业的采购人员队伍建设，并在制定采购工作规程时，注意考虑到工作人员的建议，得到工作人员的认同，才能真正实现采购合规内化于心、外化于行，实现高质量采购工作。