我国省级档案公共服务清单的价值、现状、问题及发展研究——以部分省、直辖市和自治区为例

文/福建师范大学 黄梓萌 钟文荣（通讯作者）

2015年，国务院办公厅印发的《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》要求，政府各级部门要切实解决群众“办证多、办事难”的问题，进一步提高公共服务质量和效率，便于群众办事创业。基于上述文件，2016年3月，国家档案局发布的《关于简化优化档案公共服务流程清理各种证明的通知》中明确：“从2016年3月起至6月全国档案系统要开展简化优化档案公共服务流程、清理各种证明专项活动。”本文以北京、河北、黑龙江、安徽、江西、湖北、重庆、广西及贵州9个省级档案公共服务清单为研究对象，分析其相关内容，并对其中存在的问题提出相应的改进建议。

一、档案公共服务清单的三重价值

（一）确定档案部门责任。档案公共服务清单是档案部门在梳理自身权责的基础上，以《中华人民共和国档案法》为基础，以地方档案法规为依托，在大量的民意调查、社会宣传和公共数字网站的支持中编制而成的。档案管理部门在对职责进行全面梳理时，应着重完成两个任务：一是解决存在于档案内部的职责交叉混乱和职能边界模糊不清的问题，履行好服务职责，厘清为谁服务、如何服务以及服务内容的问题。二是要整合一切可利用的公共服务资源，提升档案公共服务的效率与质量，达到为群众提供更优质档案服务的目的。各省级档案部门通过公示公共服务清单来展示对社会公众的承诺，切实保障群众的知情权、参与权和监督权。档案公共服务清单规定了档案部门的职责范围，有效避免因权责不明、工作界限模糊而引起的问题；在相关政策和公共服务清单的监督指导下，有关部门逐渐建立了全面有效的问责机制，有助于发挥群众的监督作用，针对“懒政怠政、不作为和乱作为”的现象进行督促整改，及时解决群众所需。

（二）提高社会参与度。在清单编制的前期，档案机构征集公众意见、保持与群众的密切联系是社会参与清单编制的重要路径；公共服务清单的完善、修改和执行过程中也需要社会各界的参与。一方面，在编制档案公共服务清单时，除了要求档案服务机构对烦琐的服务手续流程进行剔除和简化外，还需要积极回应公众的要求，做好主动申报与新增公共服务事项的工作；另一方面，档案公共服务清单中明确指出各项服务事项的责任机构、监督机构以及举报方式，为群众提供了举报受理、处理以及反馈渠道，充分发挥了群众监督和舆论监督作用，很大程度上解决了公众在接受服务过程中产生的各种负面行为。

（三）明确公民利用档案的权利。《中华人民共和国档案法》明确指出：“一切国家机关、武装力量、政党、团体、企事业单位和公民都有保护档案的义务，享有依法利用档案的权利。”但缺乏对档案如何利用、何种档案能够利用等具体档案利用事项的描述，各省、自治区和直辖市所公布的档案公共服务清单则是对这一空缺的直接的补充。档案公共服务清单在微观层面对《中华人民共和国档案法》进行细化，将法律赋予公民的各项权利落实为具体的服务事项并明确各服务事项的实施和监督单位，真正做到“有法可依，有法必依，执法必严”。

二、各省级档案公共服务清单的现状

（一）发布平台。各省级档案公共服务清单发布的平台不一。以本文所重点调研的9个省级档案主管部门为例，只有湖北省将档案公共服务清单公布在湖北政务网上，其他地方档案主管部门服务清单均在各自的档案信息网（档案信息方志网）公示。放眼全国，笔者发现大部分的省级档案主管部门并未将其公共服务清单放在档案信息网上，甚至在本省的政务网中也查询不到清单的具体内容。

（二）服务内容。在调研的档案公共服务清单中，重庆市将公共服务清单与档案局行政权力事项目录合并统一公布，共计15项公共服务事项。其余8省、直辖市和自治区的公共服务事项数量情况分别是：北京市5项，河北省3项，黑龙江省3项，安徽省2项，江西省2项，湖北省4项，广西壮族自治区5项，贵州省1项。平均公共服务事项为3项。从统计中能够看出各公共服务清单中的事项数量少，难以满足群众的利用需求。

其中，各公共服务事项侧重不同。北京市、重庆市和广西壮族自治区的公共服务清单更加侧重于服务事项的具体工作内容，如文件材料归档范围和档案保管期限表审核；与之相反的是河北省、江西省和贵州省，在清单中仅指明服务事项的工作方向，而不对事项的具体内容加以描述，具体的工作方向笔者归纳为3个方面：档案利用、政务信息公开和档案业务咨询；此外，还有黑龙江省、安徽省和湖北省的清单介于详细描述服务内容和简单指出工作方向之间，其清单展现了服务的工作方向又对个别工作内容加以细化，如黑龙江省的清单中的3项服务事项：档案专业教育实践基地、档案展览和档案利用服务。

（三）办理依据。在对9个省、自治区和直辖市的清单梳理中发现，除北京市、重庆市、江西省、广西壮族自治区没有公布服务事项的办理依据，其余清单中都有对办理依据进行了展示。主要依据有《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》。安徽省的办理依据中还包括地方档案法律和规范性文件，即《安徽省档案条例》和《全国档案“八五”法治宣传教育规划（2021—2025年）》。

三、档案公共服务清单中存在的主要问题

（一）标准规范欠缺。省级档案管理部门的公共服务清单缺乏统一的办理依据。服务清单制定时所参考的政策法规影响着清单内具体服务事项的设置，统一的办理依据有利于构建标准化、体系化的公共服务清单体系，而不同的依据会使清单向多元化的方向发展。从所调研的档案公共服务清单来看，主要参考的办理依据除基础的《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》外，还有不少地方性的法律法规，如安徽省的《安徽省档案条例》。由于各省、自治区和直辖市所借鉴参考的法规文件不一，编制出的服务事项也有所差异。同时，清单对办理依据的解释，也仅仅是停留在简单罗列相关法律、规章，缺乏办理依据同服务清单中的具体事项相连接。

（二）权责界定模糊。档案公共服务清单的作用是通过成文性的规定，明确各项服务事项的实施主体、承办单位和监督机构职责。但所调研的档案公共服务清单中并未明确规定实施主体，时常出现档案局、档案馆共用同一份清单的情况，导致了实施主体、监督机构界定混淆的问题。虽极个别省级服务清单将档案局和档案馆的清单严格区分，但在“局馆共用”这一问题上，更多省级公共服务清单处于“灰色地带”，即仅有档案局的公共服务清单可查询；还存在档案局和档案馆合用一份公共服务清单的情况，如湖北省、贵州省。档案馆和档案局是两个职能设置不同的单位，使用同一份公共服务清单，既容易导致群众对档案系统内部不同机构的认识混淆，又容易引起权责不清、服务空缺等问题。公共服务清单起着划分服务事项界限的作用，清单实施主体和清单适用的档案机构缺乏明确的规定，削弱了清单的作用，同时难以保证提供档案服务的质量。

（三）评估反馈不足。公共服务清单发布后，在短时间内是相对稳定的，但随着政府职能的调整和群众需求的变化，需要及时对清单的服务事项、责任机构甚至参考依据做出适当的调整。群众作为公共服务清单的直接使用者、档案服务的直接体验者，拥有对清单评估的话语权。档案管理机构需大力动员群众参与公共服务清单的编制、修改活动，更好地满足利用者的需求。在调研的清单中，绝大多数清单都缺少档案服务机构或档案服务监督机构的联系渠道，未设置电话、传真和邮箱等反馈渠道，使得市民反馈无门，降低了群众参与到完善公共服务清单工作中的积极性。

（四）清单更新迟缓。公共服务清单的编制应当是动态的，清单的设置是群众的需求同档案机构提供服务之间的交集。除安徽省对清单有过修正和更改以外，其余调研的各省、直辖市和自治区均沿用第一版公共服务清单。近几年，数字档案馆的建设、档案数字化的发展速度不断加快，档案线上服务功能不断完善，目前提供的公共服务不论是服务事项的数量，还是服务质量都有了不同程度的提升。档案公共服务清单的更新延迟或停滞会让档案服务质量提升受到影响。

四、档案公共服务清单的发展方向

（一）编制全面的服务清单。档案公共服务清单的编制工作要从通用服务和特色服务两个方面着手。落实传统的、本职的档案服务工作时，在公共服务清单中推出具有当地特点的档案服务。首先，着眼于建立起全国范围内标准化、系统化的档案公共服务清单系统，以法律法规的形式固定清单中必须出现的通用服务事项及相关信息。其次，各馆应深挖当地特色档案，创新现有的公开档案信息资源，依托多个社交平台提供音视频、推文等群众喜闻乐见的新型服务，为用户提供内容上和形式上双重创新的公共服务。

档案公共服务清单的编制工作要从服务者和利用者两个角度着手。近年来，档案行业的知名度稳步提升，但短时间内，普通群众理解专业性较强的术语仍然有难度。专指性不强、指示性较弱的表述会使得群众疑惑，甚至对清单的准确性带来负面影响。因此，各省、自治区和直辖市在编制清单时要积极转变角色，不能一味从档案工作者的角度出发，而应当多从服务者的角度思考如何优化清单。公共服务清单的编制和改善应基于全面的社会调查，利用社会各界的力量，最大限度地了解民意，收集群众的真实需求，为编制完整、全面和准确的清单打好基础。

（二）完善清单的监督制度。公共服务清单的执行，需向法律手段借力。清单编制最终目的是方便群众根据公共服务清单了解档案部门所提供的服务内容。构建服务清单的保障体系，确保服务清单的长期可用，保证清单内容的长期公开透明，离不开法律手段的支持。公共服务清单的执行，需设立起完备的监督问责机制。在公开公共服务清单的同时，应当建立对不作为、乱作为等行为和机构的问责、考核制度，加强档案服务的监督力度，倒逼服务质量不断提高。同时，还要拓宽意见反馈渠道，为清单编制扎根于利用群众提供最大可能，广泛听取群众的合理建议并对清单进行及时修改。

五、结语

通过对以上9个省、自治区和直辖市的公共服务清单样本相关内容进行梳理和分析，发现清单的编制还存在标准缺失、权责不清、反馈不足和更新迟缓等问题。从国家档案局对优化档案公共服务流程的通知来看，对原有清单进行改编或重新编制是一项影响档案服务质量、简化流程和创新服务的工作，不仅关系到国家法律法规能否被正确理解、有效执行，也与档案行业能否长期稳定地提供高质量服务有关。档案公共服务清单制度的实施需要建立起科学有效的管理监督机制，加强对档案服务的积极创新和部门的协同合作。