数字标准的地缘政治论析——基于大国竞争的视角

文/刘国柱

在当今国际政治的舞台上，技术标准，尤其是数字技术的标准与规则已经成为大国竞争的主要领域，数字标准的地缘政治化趋势越来越明显。以美国为首的西方国家在数字技术标准制定领域将中国视为主要竞争对手，陆续推出了有针对性的数字标准竞争战略与政策。

数字标准与数字标准权力

技术标准是人类社会发展到一定阶段的产物，也是促进社会进步和国家发展的重要因素。无论是中国古代秦灭六国后推行的“书同文、车同轨、度同制、行同伦”政策，还是古埃及统一砖的尺寸、古罗马帝国统一货币，体现的都是早期历史上标准与规则对于国家治理的重要性。

数字标准则是指导数字技术发展以确保数字产品之间互操作性的既定规范——如果没有数字标准，国际数字贸易、商业和通信都将无法顺利地运行。除了提供产品框架外，数字标准还有助于确保技术的透明和安全应用，并实现制造商之间的协调互操作性。

正式或法律上的标准是由制度化的技术标准机构制定和管理的。这些机构可以是具有全球成员资格的非政府组织，如电气与电子工程师协会，也可以是国家会员制组织，如国际电信联盟和国际标准化组织，上述三大机构也是制定数字技术标准的主要国际标准制定组织。为制定标准，国际标准机构设立了特定的技术委员会，为特定技术或相关领域的规则起草协议。在技术委员会内，专家工作组提出、测试、辩论和通过议定书，以纳入最终标准。纳入技术或协议的批准是通过共识和多数投票来完成的。

对国际标准组织所制定的标准，具有约束力的执行是通过世界贸易组织来完成的。20世纪70年代和80年代，为了应对使用技术标准作为贸易壁垒的行为，关贸总协定“乌拉圭回合”将有关技术标准的语言纳入技术性贸易壁垒协定（TBT协定）。TBT协定要求世贸组织成员使用国际公认的标准，除非存在重大的安全问题或国家面临重大挑战。使用独特的强制性标准作为贸易壁垒的行为，根据TBT规则应被禁止。

除了技术细节之外，技术标准的设定还可以作为一种地缘政治工具和一种施加影响的手段，使用标准设定来建立地缘政治杠杆被定义为“标准权力”。“标准权力”之所以能够成为大国竞争的重要内容，主要在于它所带来的国家利益。具体体现在以下几个方面：

首先，技术标准赋予标准制定方经济竞争力。从经济的角度来看，标准支持创新，并帮助发展和维持企业与国家的竞争力。标准的确立往往对那些技术将主导未来的市场具有重大影响，并为那些掌握标准化技术的企业提供实质性的优势。技术标准的很大一部分是由专利技术（即标准必要专利）组成的，这意味着相当大部分的技术标准并不是免费的。标准必要专利用户必须支付专利费才能实施该标准，专利费制度可以为专利所有者带来可观的收入。

其次，技术标准赋予标准制定方国际法优势。尽管国际技术标准是自愿制定的技术规范，但一旦通过国际标准机构的认定，这些标准便成为国际贸易法的组成部分。考虑到大约80%的贸易受到技术标准和相关技术法规的影响，掌握标准制定权的一方在国际法上获得的优势不容小觑。

再次，技术标准赋予标准制定方地缘政治与安全领域的优势。如果一个国家行为体通过参与国际技术标准的制定，影响具有战略意义产业的技术标准和规则，那么这个国家很可能在国际舞台上获得重大优势。“标准权力”竞争给国际格局带来的高风险，使得该领域难以免受地缘政治战略和地缘经济的影响。技术标准还与国家安全密切攸关。从宏观的视角看，经济安全就是国家安全，“标准权力”赋予国家的经济优势，无疑将增强维护国家安全的“硬实力”；从中观的视角看，“标准权力”赋予标准制定方利用具有战略意义的市场准入能力，从而获得对他国强制权力的能力；从微观的视角看，开发技术的一方对该技术的工作原理有更深入的了解，一旦某项技术成为国际标准，该技术将在全球传播，这就给了技术标准制定方利用技术漏洞获取各种利益的机会。

最后，技术标准蕴含标准制定方的价值伦理与意识形态。在数字技术日益渗透到公共和私人生活的所有领域之际，伦理、政治和安全问题正在技术标准化方面发挥越来越重要的作用。在人工智能领域，算法偏差、算法决策的透明度和数据隐私构成技术标准化中伦理基础的三个领域。

数字时代中国在国际技术标准领域的影响力持续上升

在过去40年的大部分时间里，国际标准化工作一直由少数工业化国家所主导，特别是美国和欧洲国家。近年来，中国为提高自己在国际标准制定方面的影响力做出了相当大的努力。在欧美国家看来，至少在以下几个领域，中国影响力的上升正在颠覆传统的国际技术标准格局：

第一，在全球数字治理领域，中国人在国际技术标准化机构中担任的领导职位越来越多。无论是在国际标准化组织的领导层，还是在国际标准化机构的技术委员会、小组委员会和工作组中，越来越多的有影响力的秘书处职位由来自中国的官员和技术专家担任。对多边机构的研究表明，一个国家在领导机构和组织工作人员中的代表权，有利于这个国家在这些机构中维护本国企业的利益。尽管一个健全的、基于规则的系统可以防止对领导角色的滥用，但具有领导能力的人能够影响议程和对话。在欧美国家看来，正是由于中国人在国际技术标准化机构中的领导职位所占比例不断上升，中国才能够采取一些有助于实现中国国家利益的措施。

第二，中国越来越积极地参与甚至主导国际数字技术标准的制定。影响标准化的一个重要指标就是参与标准制定委员会的情况，它反映了哪些参与者可以向标准化过程提交建议和方案。自2007年以来，中国在这方面的影响力大幅提升，已超过美国、法国和日本，仅略低于英国和德国。另一个衡量标准是参与者的数量。在第三代合作伙伴计划（3GPP）中，中国的参与者份额最高，在其他国际标准制定机构中，中国的参与程度也呈现增长趋势。

第三，中国声明的标准必要专利，尤其是移动通信领域标准必要专利的快速增加，有颠覆这一领域现有国际格局的趋势。在4G/LTE技术方面，中国在2018年只拥有约7%的标准必要专利，但现在中国拥有约三分之一的5G技术相关标准必要专利。华为申报的5G专利最多，其次是美国的高通公司和中国的中兴通讯。华为在全球范围内成功地推出了技术标准，为其带来了先发优势，并使其能够巩固在5G部署方面的影响力。

第四，通过双边和多边合作机制，扩大中国数字标准在国际上的影响力。推进与发达国家和发展中国家的双边及多边标准合作，是实现中国标准化战略的重要手段。中国与发达国家的标准合作侧重于数字技术领域，如与法国合作的智慧城市和可持续城市发展标准，以及与德国合作的工业4.0标准。与发展中国家和新兴经济体的标准合作往往通过贸易协定的方式。中国扩大数字标准国际影响力的努力还得到了中国政府涉外经济活动的支持。作为数字丝绸之路的一部分，截至2019年，中国与“一带一路”国家签署了16份关于制定数字化标准的谅解备忘录。

中国的技术规范和标准政策被视为中国地缘政治战略的重要组成部分，在以下几个领域对现有的国际技术标准秩序与格局构成了巨大的冲击：

第一，中国对既有的国际标准秩序构成了挑战。中国越来越多地参与国际标准的制定，不可避免地意味着更多的竞争，对现有的“标准大国”构成了挑战。

第二，中国对国际社会既有的国际技术标准制定模式构成了挑战。从历史上看，美国制定标准的特点是偏好行业主导和多方利益相关者的参与；欧盟则是在私营公司、非营利组织和欧盟委员会组成的标准共同体之间保持着公私伙伴关系；中国正在推进建设的是“市场驱动、政府主导”的标准化体系，属于国家产业政策的一部分。

第三，中国的数字技术标准、规则对西方的价值观和原则构成了巨大挑战。中国政府利用数字技术构建“平安社会”“智慧城市”和“智慧警务”等社会治理模式，被西方国家认为是在国内建立起严密的监控体系；西方国家还攻击中国通过数字丝绸之路，将数字技术和数字治理标准与模式推广到世界其他地区，是“数字威权主义”。

正是基于上述因素，以美国为首的西方国家愈来愈将数字标准的制定地缘政治化，近年来陆续出台了对华竞争的战略与政策。

以美国为首的西方国家数字标准战略与政策的地缘政治化

在数字经济领域，走在世界最前面的主要是中美两国。根据联合国贸易和发展会议发布的《2019年数字经济报告》，数字经济中的财富创造高度集中在美国和中国。作为目前唯一有能力在数字技术和数字经济领域同美国竞争的对手，中国自然被美国视为在这两个领域的最主要竞争者。鉴于数字技术标准、数字技术与数字经济运行规则在经济增长和国家安全领域的重要性，近年来，美国明显加大了在上述领域对华的竞争力度。

自特朗普时期开始，美国逐渐确立了在国际技术标准特别是数字技术标准领域的竞争战略和政策，概括而言主要包括以下几个方面：

首先，力争在国际技术标准制定领域获得领导权。2019年2月11日，时任美国总统特朗普签署了《保持美国在人工智能领域领导地位》的行政命令，要求美国商务部长“通过国家标准与技术研究院主任发布联邦参与制定技术标准和相关工具的计划”。近年来，美国也一直在寻求争取重要国际标准机构的领导权。在2021年国际电信联盟秘书长的选举过程中，美国总统拜登亲自为曾在美国商务部国家电信和信息管理局任职的技术专家多琳·马丁背书；在美国国务院的网站上，美国国务卿、商务部长、国际开发署署长、联邦通信委员会主席共同为马丁站台。

其次，以美国价值观为核心，打造全球数字技术生态环境。在美国看来，中国是利用数字技术标准来改变全球数字生态环境。作为对冲，美国必须打造反映美国核心价值观念的全球数字生态环境。以美国价值观为基础的数字技术生态系统具有三个特征。一是自由、开放、可互操作性。美国政府强调，在美国参与的所有数字技术领域，从数字技术标准到数字基础设备，从数字贸易协议到全球数字治理，美国都坚定地捍卫自由、开放、可互操作的原则，促进宽松的监管方式，避免政府机构过度监管以至于妨碍数字技术创新与应用。二是可信连接。“信任”指的是公众对数字连接的信心，它既包括对连接性和技术表现的信心，同时也包括对其运营提供信息和管理的政治和法律体系的信心。可信连接有两个基本属性：技术保障和政治、法律保证。三是开放数据与数据安全、个人隐私并重。美国政府在强调开放与互操作性的同时，对数据安全与个人隐私同样给予关注。特朗普在行政命令中要求联邦机构探索根据适用的法律和政策、隐私和个人数据保护以及公民自由保护，对敏感或受限数据和模型的访问进行适当控制。拜登政府还发布了《保护美国的敏感数据免受外国对手攻击》的行政命令，要求美国商务部酌情采取行动，“提供识别可能构成不可接受的风险的软件应用程序标准”，防止伤害、转移或访问敏感的个人数据，包括个人身份信息和遗传信息等。

再次，在美国主导的科技联盟中，与盟友和合作伙伴合作主导数字技术、数字产业的标准工作以及数字经济的运行规则。美国与盟友以及合作伙伴在这一领域的合作可以分为以下三个维度：第一个维度，共同确立数字技术标准以及规则的价值体系；第二个维度，在以数字技术为中心的新兴技术标准领域建立有效的合作机制；第三个维度，美国为其盟友和伙伴制定了完全针对中国的行动计划——“清洁网络计划”，该计划号称“以国际公认的数字信任标准为基础”，“解决专制恶意行为者对自由世界构成的数据隐私、安全、人权和原则性协作的长期威胁”。

最后，美国政府机构也在采取措施，为美国企业和行业协会参与国际标准机构的活动提供政策支持，促进美国企业参与国际标准活动。

总体来看，美国将中国视为其在半导体、移动通信、人工智能、物联网、量子信息技术、无人驾驶车辆等数字技术和产业领域的最主要竞争者，不仅已经出台了一系列打压中国数字技术发展的政策，未来还将在国际数字技术标准的制定方面进一步加大对华竞争的力度。如果以美国为首的西方国家在数字技术标准方面对华“脱钩”，将不可避免地造成两套标准并行的局面，增加数字时代全球分裂的风险。

数字技术标准须从地缘政治回归技术本身与全球治理

随着大国竞争的回归，数字技术标准的地缘政治化在短期内恐将成为国际社会不得不面对的一个问题。总体而言，数字技术标准及其运行规则，主要涉及数字技术问题和数字技术、数字经济、数字贸易的全球治理问题。

从数字技术层面来看，只有当标准被纳入数字商品和数字服务中使用的技术时，它们才有价值，最成功的标准往往是技术设计最好、协作性最强、市场接受度最高的标准。

同时，各国也应对全球数字治理的差异性有一个客观的认识，即使是欧美国家之间也存在着巨大的差异：美国采取的是自由放任、依赖于自由竞争的标准化；欧盟则主张更多政府干预性的标准模式。解决各国差异的最有效途径在于国际合作。让数字技术标准回归相关国际技术标准机构；让数字贸易、跨境数据流动回归地区和全球贸易体系，逐步为未来的数字WTO创造条件。