经济技术开发区升格、产城融合与城市创新水平

杨亚平，许悦靖

（暨南大学经济学院，广东广州 510632）

1 研究背景

20 世纪90 年代以来，经济技术开发区（以下简称“开发区”）为我国经济发展作出了举世瞩目的贡献。据商务部数据，2021 年我国国家级经济技术开发区的生产总值（GDP）达13.7 万亿元，占同期我国GDP 的11.9%，增幅高于全国同期平均水平7.3个百分点［1］。开发区研发经费支出高，具有较强的区域协调和带动能力，是我国实现高质量发展的关键一环。2014 年，国务院发布了《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》，2016、2019 年也针对开发区的创新驱动发展问题出台了相关政策和文件，突出强调了开发区创新发展的重要性。

学者对开发区与城市创新的关系开展了较多研究，大多认为开发区对城市创新的促进作用在于产业集聚，如Greenstone 等［2］、Guastella 等［3］的研究。具体来说，开发区的设立会提高区域对企业的吸引力，企业数量增加并提供更多就业岗位，形成企业和劳动力集聚，促进区域创新水平的提升［4］。de Beule 等［5］、李贲等［6］认为，在企业集聚和人才聚集下，要素流动和知识传播加快，企业更容易获取外部资源，实现外部经济和成本降低，有利于开展创新活动。此外，Fontana 等［7］、李政等［8］的研究认为,开发区对城市创新的积极作用体现在政府相关政策作用、城市扩大投资规模以及高校对产业项目参与度提高等；同时，开发区“以升促建”政策能显著提升所在城市的创新水平［9］。然而，李凯等［10］、吴一平等［11］、李婉红等［12］学者指出，开发区政策可能因为激励错配助长创新惰性，对知识基础形成负向效应，产业集聚造成的拥挤更是降低了企业的创新意愿。

在开发区建设方面，有学者认为我国开发区建设存在短视和激进发展形成的空城现象［13］。由于“政治锦标赛”，部分地方官员有扩张建设的政治激励倾向，一些地方开发区未得到合理规划便着急上马新项目，城市与开发区的发展布局不合理，导致城市的消费和服务市场无法有效覆盖到开发区，开发区产业发展缺少城市功能的依托，二者发展相对分离，未能形成相互促进的良性循环，进而制约了整个城市的创新；同时，由于缺少发展优势和特色，许多企业进入开发区是为了逐利而非专注创新发展，导致发展动力不可持续［14］。此外，很多开发区更新滞后，存在设施老旧、现代化公共基础设施缺失、城市功能不完善的问题，难以满足新发展阶段的需要［15］。当城市活力无法充分激活，产业发展缺少服务和要素的保障，城市将易陷入产业制约和人才流失的恶性循环，抑制了产城互促和创新活力，造成创新链条中供需不平衡、成果转化受阻和链条中断，严重危害到城市创新。

通过文献梳理发现，学界对产业集聚、政府政策在开发区和城市创新中发挥的作用研究较多，较少考虑产城融合的重要性，对城市功能以及社会网络关系在城市创新中的作用关注不足。结合当前的发展实际，笔者认为城市创新水平的提升离不开产业与城市协调发展，在评估开发区升格对城市创新作用时应当考虑产城融合的情况。李文彬等［16］、张建清［17］等认为，产城融合倡导产业发展与城市功能协调发展，形成相互促进的良好互动机制，强调城市化与产业化要有相应的匹配度。其内涵是城市发展要以产业为基础，产业发展要以城市功能和服务为载体［18］。

2009 年，我国按照各区域国家级开发区数量相对平衡的原则，开展将省级开发区升格为国家级开发区（以下简称“开发区升格”）的工作，以更好应对金融危机的外生冲击。本研究将开发区升格视为外生事件，考察其对所在城市创新水平的影响。

2 开发区升格的作用机制及研究假说

开发区升格后，会通过由地方政府提供公共基础设施建设、实施税收优惠政策、提高行政效率等方式提高企业获取外部资源的便利性，从而降低企业生产成本和交易成本，使更多资源要素能够投入到企业创新活动中。此外，开发区升格能吸引更多创新要素和企业聚集到城市，促进要素流动和发挥聚集正外部性，优化城市创新空间［19］。在空间关联性的影响下，开发区升格还会在合适的条件下多渠道刺激开发区内经济主体的创新活力，通过城市更新建设、优化城市服务，为创新环境培植沃土，吸引投资进入；借助开发区升格使城市影响力提升的契机吸引更多要素流入；在信息化数字化建设的基础上畅通要素流通水平，提高要素配置效率，满足创新活动需要。开发区升格还起到平台升级的作用，能够强化其中介联结和平台支持功能，有利于组织交流培训、技术合作等项目开展，促进优势互补的创新主体进行协同合作，更好更快地推进创新成果产出。因此，提出如下假设：

假设1：开发区升格会促进其所在城市创新水平提高。

开发区升格能增强产业发展对城市建设过程的影响。为了更好地实现产业发展带动城市发展的目标，城市在有关建设规划升格后，会更加重视产业和城市的融合发展以及二者间的协调关系，通过促进产城融合，城市功能不仅能够为产业创新驱动发展服务，而且有利于提高城市发展潜力，使创新要素不断汇入，进而实现城市创新水平的提高。产城融合倡导产业发展与城市功能的协调和相互促进，结合其内涵，本研究认为开发区升格会提升产城融合程度，通过提高城市功能和服务水平、要素流通效率以及强化协同合作渠道，使产业升级得到城市支持和依托，进而为城市创新活动厚植沃土。开发区升格主要从以下三方面影响城市创新：

第一，开发区升格通过优化交通网络和数字新型基础设施建设（以下简称“新基建”）更好地实现产城互联互通，缩短知识溢出的时空距离。由于地级市政府拥有一定的自主决策和行动空间，在“政绩锦标赛”影响下，开发区升格会转化为对地方政府领导班子的激励，刺激其发起建设热潮、有目标地规划引导以达到上级考评要求、实现政治目标以及显示出与周围同级城市发展速度比较的优势［20］。首先，开发区升格会带动所在城市内部的交通空间规划，拉近产业园区和城市生活区的物理距离，提高城市内部的通达性，降低通勤成本和货物运输成本，提升产城融合程度，推进产业园区向产业社区转变，加速知识流动。其次，开发区升格会带动网络基础设施建设和数字新基建，提高域内先进信息服务的应用和扩散能力，有助于加速产城融合，畅通城市功能对产业发展的支持渠道；同时通过提高数字经济与实体经济融合程度，催生更多新技术应用场景，激发对产业的创新需求，推动城市创新。此外其网络价值效应还会吸引域外企业和人才流入，助推生产率和创新动能提高。

第二，开发区升格带来的城市功能完善能促进产城融合，表现为要素吸引和配置能力的提高，促进创新要素集聚。这不仅有利于城市缓解人才流出的压力，而且可以加强对高水平人才和高科技行业的拉动作用，实现人口和产业的持续集聚。作为城市和产业发展的基础，要素流动方向和集聚会改变地区要素结构，对产业结构及布局产生影响。随着数字化城市的建设，信息流动和要素配置加快，有利于缓解要素市场分割，使市场更加健全，带动要素效率和经济效益提高，形成辐射效应并促使企业集群和产业集聚。创新要素在网络间频繁流动，往往伴随着主动的知识传递和新知识及技能的主观能动创造；专利买卖、劳动力流动和技术合作研发等交流合作密度提高，又进一步刺激人才流入，也给开发区升格带来更大的创新产品消费市场和劳动力市场；同时，开发区升格和更高标准的考核要求会产生选择效应，能够筛选出更具竞争力的企业和人才，并激励他们以创新的方式实现进一步发展。

第三，开发区升格可以强化其中介联结和平台支持作用，有利于组织交流培训、技术合作等项目，将创新主体汇集到区域创新网络当中，并发挥产学研结合、创业孵化等功能，形成创新示范效应。产城融合度的提高增加了社会网络互动节点，有利于增强信任，加速科技成果信息交流，促进技术转移和创新成果转化，发挥协同创新优势。开发区升格为企业和城市高校间提供了更大的互动网络空间，促进了产城互动，增加双方的选择性以及技术合作的适配性，有助于将研究渗透到城市经济与生活中，有利于产业链和创新链的融合以及创新成果的转化和产出［21］。企业与高校间在相互交流学习中不断积累技术知识，并随着合作的不断深入，形成越来越多的创新成果，发挥出协同效应，在知识溢出的作用下又进一步提高区域创新效能，使得知识的传递范围更广和应用效率提升，进而提高城市创新水平。基于以上分析，提出如下假设：

假设2：开发区升格会通过优化基础设施共享、要素畅通和协同创新水平提高产城融合程度，进而提高城市创新水平。

3 研究设计及数据

3.1 模型构建

依据2018 年修订的《中国开发区审核公告目录》（以下简称《2018 目录》），对我国获得升级的省级开发区情况进行整理统计，考察2009—2019 年我国开发区升格与城市创新水平之间的影响。由于开发区升格工作的持续时间较长，是逐年分批次进行的，并非都在同一年，因此在基准回归中采用多期双重差分（DID）模型，以处理政策分期实施的情况。

为验证假设1，构建如下基准模型：

式（1）中：Innovationit是开发区所在地级市i在第t年的创新产出，反映城市整体创新水平；解释变量upgrade 表示城市中开发区升格哑变量，将有升格的城市赋值为1，否则为0；β反映开发区升格对城市创新的影响；Xit是影响城市创新产出的一系列控制变量的集合；θ表示模型估计参数；τi表示地区固定效应；μ为年份固定效应；εit设定为随机扰动项。

3.2 变量设定及数据说明

（1）解释变量。核心解释变量为是否有开发区升格的虚拟变量。由于最早获得开发区升格是发生在2009 年，对比2006 年《中国开发区审核公告目录》和《2018 目录》进行判别，若某个城市首个国家级开发区的设立时间在2009 年当年及以后，则赋值为1，其余为0。

（2）被解释变量。被解释变量为城市创新水平，划分为创新数量和创新质量。其中，创新数量利用当前和滞后1 期全部专利授权数量加1 并取对数来测量，创新质量利用发明专利授权数量加1 并取对数衡量来测量；专利数据来源于incoPat 专利数据库，将地级市名称作为申请人地址的关键词进行检索，收集各年份的专利授权数量。因为专利申请数量往往会多于授权数量，分析授权数量能更好地反映当地的创新成果和水平，并已在学术研究中得到广泛使用。

（3）控制变量。参考相关研究，选择地区经济水平、对外开放度、创业活跃度、地区科研投入强度、人力资本、金融发展规模以及产业结构作为控制变量。相关数据来源于相应年份的《中国城市统计年鉴》。

（4）机制变量。依据假设2，开发区升格主要通过服务共享、要素共享及协同创新等产城融合路径影响城市创新。对于服务共享，利用城市轨道交通、城市数字化水平、生产性服务业以及金融业发展水平进行衡量。其中，城市数字化水平指标构建借鉴赵涛等［22］的做法，利用综合城市互联网发展水平和数字普惠金融情况测度城市数字化水平。对于要素畅通水平，要素集聚和要素市场规模扩大以及体制机制的完善对企业和高素质人才会产生更强的吸引力，并体现为城市层面新设企业数、新设高新技术企业数量以及高素质人才流入的增加。其中，高素质人才流入参考王岳龙等［23］的测度方法，利用流动人口动态监测数据估算得到各城市当年的新增高素质人才流入数。对于协同创新，利用技术合作和校企联系两项指标进行表征。其中。技术合作利用各地区当年高校技术转让数量乘以本地财政支出中省级科技支出占比进行衡量；校企联系参考王岳龙等［23］的做法，利用高校科技费用中的企事业单位委托经费反映校企协联系强度。

有关变量的说明和描述性统计结果分别如表1、表2 所示。

表1 主要变量设定

表2 变量描述性统计结果

4 实证结果

4.1 基础回归分析

结合开发区升格多时点的特点，基础回归采用多期DID 模型，并固定地区和时间两个维度以使结果更稳健可靠。回归结果如表3 所示，开发区升格对城市创新数量的估计系数在1%水平下显著，初步表明开发区升格对城市创新水平具有显著的正向促进作用；加入城市层面控制变量后的回归估计系数结果仍通过1%水平的统计检验，验证了假说1。

表3 变量的基准回归结果

考虑到专利授权具有一定的时滞，采用同期数据不一定能够反映真实情况，因此对模型进行修正，采用滞后1 期的数据进行分析。结果显示，核心解释变量的估计系数仍保持在1%的显著性水平下为正。由于专利类型的申请难易不同，以及专利数量在对企业参与相关评审及申报有关项目上具有重要的参考比重，由此可能会导致部分企业更看重对专利广度而非专利深度的追求，对实际的创新评价产生影响，为此，用城市获得的发明专利数表征城市创新质量，由此科学体现开发区升格对城市创新质量的影响。如表3 所示，在加入控制变量前后，开发区升格的系数均正向显著，尽管在滞后1 期后系数略有变小，但依然正向显著，说明开发区升格对于城市创新质量同样具有积极促进作用。

4.2 DID 有效性检验和多种稳健性检验

4.2.1 平行趋势检验

使用双重差分法的前提是开发区升格前各城市的创新水平变化趋势不存在显著性差异。借鉴Wang［24］的做法进行平行趋势假定进行检验，模型如下：

式（2）中：k代表开发区升格政策实施的年份；n的数值大小代表在升格政策实施以前或以后，n<0代表政策前n年，n>0 代表政策后第n年，n=0 代表在政策实施当年。

在样本期中，研究窗口期为开发区升格以前的6 年到升格后10 年。由于涉及年份跨度大，对开发区升格政策（以下简称“政策”）实施前后的时点做截尾处理，将检验窗口设置在政策实施前3 年及实施后7 年，并把政策冲击前1 年作为基准期进行政策效果比较。当（t-k）的值与n相等时，upgrade取值为1，则其下标的数字反映的是该年份开发区获得升级的第n年；其余情况取值为零。图1 反映了时间趋势模型中各个时间虚拟变量系数在95%置信区间的变化情况。可以看出，在开发区升格前各系数的置信区间都涵盖了0，说明政策实施前对照组和处理组之间并没有显著的差异；开发区升格后置信区间均分布在0 值以上，说明开发区升格政策对于处理组城市的创新水平带来了积极影响。

图1 政策实施前后样本开发区升格的平行趋势检验结果

4.2.2 安慰剂检验

为了避免将影响城市创新水平的其他因素误判为开发区升格的作用，利用安慰剂检验予以排除。首先统计出全国范围内各年度的开发区升格的数量，再将此数量重新分配到随机的城市，重复该过程500次，统计分析upgrade 的系数。从图2 可以看出，随机处理后系数的均值十分接近于0 且不显著，可以认为开发区升格是改变城市创新水平的影响因素，表明以上基准回归结果是稳健的。

图2 样本开发区升格影响因素的安慰剂检验结果

4.2.3 PSM-DID 检验

考虑到开发区的设立并非完全随机的，在选址时可能会对发展潜力和技术基础较好的地区优先考虑，存在潜在的选择性偏差，这可能对估计结果产生偏误，为了验证以上回归结果的稳健性，使用倾向得分匹配模型（PSM）结合DID 方法（PSM-DID）进行匹配分析，选择经济水平、对外开放度、创业活跃度、地区科研投入强度、人力资本、金融发展规模以及产业结构作为特征变量，在匹配后利用多种回归方法进行对比，核心解释变量系数依然正向显著（见表4），表明结果是稳健的。

表4 变量的PSM-DID 检验结果

4.2.4 其他稳健性检验

此外，还使用戴若尘等［25］研制的中国区域创新创业指数和寇宗来等［26］的创新指数分别代替被解释变量，以及将样本缩减为仅有参与申请升格的城市以及加入更多城市层面的控制变量等进行稳健性检验，以上检验结果均正向显著1）。

4.3 异质性检验

4.3.1 分区域城市的比较

我国地域间尚存在发展不平衡和资源禀赋不平衡的问题，加上地区之间存在文化制度背景差异，这些可能影响地区对开发区升格政策的理解、运用程度和工作目标的制定。东部2）是我国改革开放的先行先试地区，我国较发达城市也主要分布在此，在这个区域内的城市的对外交流以及引进先进技术和管理经验的机会更多，拥有更好的资源条件；相比较而言，中部、西部和东北地区的要素禀赋相对滞后，这些区域内的城市在管理水平和发展理念上相对落后于东部城市，由此可能产生创新促进效应存在地区差异。由表5 可知，开发区升格对城市创新数量以及质量方面的影响相似，但对不同地区城市的影响有所区别。总体而言，无论是在创新数量还是创新质量方面上，开发区升格对于西部和东北地区城市的促进最为明显，回归系数都在1%水平下显著；；而后为中部地区，系数显著性有所下降，在5%水平下显著；对东部地区城市而言，系数虽依然为正，但未通过显著性检验。由此本研究认为，开发区“以升促建”的创新激励在数量和质量上对西部和东北地区、中部及东部地区城市有促进作用，这可能因为地区原有发展水平相对较低，因此开发区升格的边际作用更强；而东部相较于其他地区而言，其本身已具备更好的资源积累以及区位、制度优势，有着较高的创新积累，因此开发区升格对区域内城市的促进作用并不显著。

表5 分区域的开发区升格对所在城市创新影响结果

4.3.2 不同发展水平城市的比较

城市的经济发展水平会影响其要素结构和配置，进而影响城市在创新链上的占位和主要创新类型的占比。考虑到在国内生产总值排名中前100 位的城市的发展相对领先，因此将在2019 年GDP 总值在全国排名100 名以内的城市视为领先型城市样本，再将其余的样本城市视作追随型城市分别进行回归，分析开发区升格在经济不同发展程度的城市中的影响效应。从表6 可以看出，开发区升格政策只对追随型城市的创新数量和质量有显著的促进作用，但领先型城市受到的正向影响并不显著。可能的原因是经济发展水平较高的城市由于产城融合程度较高，受到的政策激励程度相对于发展水平靠后的城市少。这也说明开发区升格对于不同经济发展水平城市的影响程度不同，其作用具有经济发展水平的异质性。

表6 不同经济水平的样本城市开发区升格对城市创新的影响

4.3.3 升格次数的比较

由于不同城市的开发区获得升格的数量不同，如上海、南通、宣城等分别均有两个开发区在不同时点获得升格，天津等部分城市的开发区获得3 次升格，这种政策叠加效应会对政策覆盖面及受惠群体的大小形成改变，因此分别对开发区升格次数进行区分，检验开发区升格政策的叠加效应是否会对城市创新的影响产生异质性。一是在回归分析中加入累计升格次数的一次项acc，判别升格次数与城市创新之间的效应及是否存在显著线性关系；二是加入3 个升格次数虚拟变量，其中upgrade_1 在获得第一和第二个升格时间段内取1，upgrade_2 在第二和第三次升格时间段内取1，upgrade_3 在获得第3 个升格机会当年及以后取1，其余情况取0，以此反映升格次数对城市创新的影响程度变化。从表7 可以看到，开发区累计升格次数的一次项系数均显著，说明开发区数量和城市创新之间表现为线性关系；从升格次数上看，随着升格数量的增加，解释变量的系数虽也随之变大，这可能是由于有了前期升格发展打下的城市和产业基础，形成对外界的良性信息甄别，使得后期升格工作后能够更高效进行，进而表现出更大程度的创新促进效应。

表7 开发区升格次数对样本城市创新影响的回归结果

5 机制检验

以上分析表明，开发区升格主要通过服务共享、要素共享及协同创新等产城融合的3 条路径促进城市创新水平提升，对这3 条路径的机制检验结果如表8 所示。其中，城市轨道交通里程、城市数字化水平的系数通过1%水平下的统计性检验，说明开发区升格会对城市轨道交通的建设和城市数字化水平的提升产生积极作用；城市当年新设立高新技术企业的数量和新增高素质人才的系数均显著为正，说明开发区升格显著增强了对高新技术企业的吸引力，且提升了对高素质人才的吸引力，使得更多高素质人才流入城市，这说明开发区升格通过畅通要素市场吸引企业和人才集聚，从而刺激城市创新水平的提高；校企联系和技术合作的系数均为正显著，表明开发区升格使得校企间的联系更加紧密，地区技术转让活动增加，促进地区的协同交流合作，这种积极影响最终提高了城市创新水平。已有很多研究，例如谢文栋［27］、张杰等［28］、侯新烁等［29］、姚常成等［30］、罗雪等［31］、邱楚芝等［32］、何小钢等［33］、初帅等［34］、张秋明等［35］的研究，均分别论证了信息网络基础设施、数字化水平、基础设施网络、企业集聚、高质量人力资本、产学研协同创新对城市创新能力或创新水平的积极作用。结合上述实证结果，可以推断开发区升格通过促进基础设施共享、便利要素畅通和提升产学研协同创新水平促进产城融合程度提高，进而提升城市创新水平，验证了假说2。

表8 开发区升格对城市创新影响的路径机制检验结果

6 结论与建议

开发区建设是带动区域竞争力提升的重要发展策略，通过引导和促进其创新发展，有助于夯实地区经济发展基础和注入高质量发展动力。本研究采用动态DID 模型检验开发区升格为国家级开发区对于城市创新的边际影响，实证结果表明，开发区升格对于城市创新水平具有积极促进作用，且这一结果通过了平行趋势检验、安慰剂检验等多种稳健性检验；进一步对城市创新类型进行细化发现，开发区升格对城市创新质量的提高有更明显的作用，其中从地区和城市发展水平来看，开发区升格对于西部、东北地区和中部的城市的正向作用明显，对于经济发展追随型城市的促进作用也要强于领先型城市；此外，开发区升格会提高产城融合程度，使得城市功能与产业发展间的关系更加协调，通过优化和完善城市功能有助于拉动城市创新，从而促进城市创新水平的提高。

基于以上研究结论，提出以下两点政策建议：

（1）鼓励经济综合实力领先、产业集聚明显、创新能力较强的省级开发区积极申请升格为国家级开发区。各地方政府特别是中部、西部和东北地区城市要加快推进开发区升格工作，在产业规划、用地指标、重大项目实施等方面为开发区升格创造发展条件，发挥开发区升格对提升城市创新水平的积极作用。

（2）引导实现开发区升格的城市“以升促建”，加快产城融合和产城互促。不断完善国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法，引导地方政府将城市发展建设与开发区建设相结合，坚持产城互促，设计产城匹配的发展路径。地方政府要加大投资力度，提高开发区公共基础设施配套，加快实现城市新基建等服务共享，通过产业集聚和城市功能设施完善，吸引资本、技术和人才等创新要素集聚；加大基础性和共性技术研发平台和技术中心支持力度，促进技术共享和知识溢出；采用“揭榜挂帅”等方式提升产学研合作水平，积极引入各类科技创新平台和中介机构，为创新主体协同创新创造良好的生态环境。

注释：

1）限于篇幅，其他稳健性结果备索。

2）根据国家统计局的划分方法，将我国的31 个省级行政区划分为四大经济区域。东部包括：北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部包括：山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部包括：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆；东北地区包括辽宁、吉林和黑龙江。