国有投资项目工程建设中招投标监管制度的思考

胡茹婕

（甘肃省招标中心有限公司，甘肃 兰州 730010）

国有投资项目指的是由政府或者国有企业将其国有资产投入市场进行交易，以此来达到资源优化配置目的的一种市场活动，其所有者是全国人民。而招投标作为一种最为常见的市场竞争方式，因其能解决信息不对称问题，形成自由竞争的局面，能进一步优化资源配置，故常被用于国有资产优化配置中。但近年来，国有投资项目工程建设招投标市场问题频出，如何进一步完善监管制度、规范招投标行为，成为当下急需解决的一大问题。

1 我国招投标监管制度概述

1.1 我国招投标监管的主要特征

当前，我国招投标监管主要有3大特征：其一是管理与服务共存性，这是因为招投标监管机构以给市场主体提供服务和实施监管为主要工作，其监管性体现在依法监管招投标的重点环节、严厉查处各类违法违规行为等，而服务性则体现在简化各类办事流程、以期为市场主体提供更好的服务等；其二是工作对象具有复杂性，招投标监管的对象除了不同性质与规模的工程咨询、招投标代理等，还涉及到政府相关部门的协作以及评标专家等，其工作面对的对象较为复杂；其三是工作内容及标准调整频繁，虽然相关法律法规已对招投标监管的职责有所界定，但由于市场处于不断的变化之中，所以相关法律法规及监管方式与内容等都会随之有所调整，故使得工作的内容和标准要求变化较为频繁。

1.2 我国招投标监管制度的类型

我国的招投标监管体制有集中监管、集合监管和综合监管3种类型，集中监管体制形成以场内交易过程作为监管对象，招投标交易场所作为监管平台，场内交易活动的监管责任由建设行政主管部门承担的完整体系；集合监管制是一种新兴的公共资源市场交易模式，将招投标交易场与政府采购、产权转让和土地交易等交易服务平台一起组建纳入新的政府平台交易中心，交易范围覆盖各专业工程；综合监管体制是将招标项目事前、事后归为统一监管，组建覆盖工程招投标全过程的统一监管机构，从而实现招投标监管的全覆盖[1]。

然而，当下招投标中存在的违法违规行为已愈发隐蔽，该如何审时度势地调整招投标监管制度，使其能更好地保障招投标活动有序、公平、公开、公正的开展，进而预防和遏制腐败的产生，成了当下招投标监管机构的一大难题。

2 国有投资项目工程建设投招标监管制度存在的问题

2.1 招投标主体不规范

在国有投资项目工程建设市场中，很多非法投标企业会借助“招商引资”“献礼工程”等噱头，对必须招投标的项目进行不招标操作、制作非法招标文件或者规避正确招标手续等，占用有限招标名额，导致各种违法招标现象持续发生。再加上很多投标企业的内部垄断现象突出，出现企业内部人员相互勾结，围标串标、规避招标、违法分包等不正当竞争行为，严重违反招投标交易制度，导致招投标市场失灵[2]。此外，评标专家的不公正评标，随意提高或压低投标人的评分，或与招投标当事人提前串通评标规则及泄密入标名单等行为，以及政府机构人员非法干预和插手投标活动，或者中介机构人员的自主参与，都会严重影响招投标过程的公正度。

2.2 监管机构配置不合理

我国的招投标监管机构由工业、外经贸、国土、建委、交委、农业、水利等多个行业主管部门共同构成，因为多头部门间产权不明确和配置不合理，所以容易出现监管部门不依法履行监管职责、缺位、越位、利益至上、权力部门化等问题，导致监管失灵。

2.3 现存监管体制不协调

我国大部分地区国有投资项目工程建设的招投标以政府部门行政监督、行业协会自律、社会监督为招投标监管体系，并以混合监管形式、分散管理和综合管理相结合。在实际的监管中，由于国有投资项目的产权不规范，导致监管部门间出现各种违约违规行为，尤其在招投标过程中出现的商业贿赂等现象，致使监管体制落空。

2.4 招投标法律文件不完备

针对招投标活动中的违法犯罪行为，《招标投标法》中对于个人违法犯罪行为的规定相关界定内容较少，对资格罚的适用条件和范围也没有较为清楚的标准要求，存在着处罚的力度不够、个别法律条文不严谨、与《政府采购法》的法律规范适用范围有冲突、或与部门规章不协调的情况，加上没有相应的竞标信用登记制度来规避不正当竞标者等，诸如此类相关法律文件的还不完备，这不但不利于防范和打击违法犯罪行为，还可导致招投标混乱现象时常发生[3]。

2.5 招投标流程缺乏有效监督

当前，工程项目建设招投标过程中的监管手段较为落后，没有设立专门的监管体系，无论是全过程还是部分监管，都存在较多的漏洞，这便给很多违法违规行为的实施有了可乘之机；再加上未设置相应的法律管理专员，招投标监管工作一般由招投标代理机构或建设单位的其他部门职员来管理，而有些监管人员会因对实际工程建设项目的不熟悉，或是业务能力水平不足等原因，致使招投标监管运行机制出现问题。

3 完善国有投资项目工程建设招投标监管制度的对策

3.1 规范国有投资项目招投标代理市场秩序

要明确规范国有投资项目代理机构的隶属关系，通过增加招标代理机构的数量，来选中资质更高的机构展开合作。在市场竞争机制中，要进一步规范投标代理机构的市场秩序，加强对代理机构的管理和认定审批工作，以及规范管理招投标代理机构的社会信誉度、技术力量评比、依法经营资质等，以此来让招投标代理机构在国有投资项目工程建设招投标中发挥应有的力量。

3.2 健全国有投资项目单位内部自我约束机制

目前，对国有投资项目的监管主要是以外部行政监管为主体，以事后监督为主，行业自律、内部约束却远远不够，这就要求国有投资项目单位要不断建立健全单位内部的自我约束机制，并将其作为投资体制改革的目标与项目管理的基础。要明确各个监管主体的职责所在，以避免出现监管主体交叉重复；要严格落实管理制度，做到有章可循，并配备专业化的管理人才，以改善国有投资项目的日常管理；同时还要定时进行各项检查，将“事后监管”转为“事前预防”，及时发现问题并解决问题，将工程建设中出现问题的几率降到最低，以确保投资精准有效，不断提高国有投资项目的成效。

3.3 强化国有投资项目工程招投标过程监管

3.3.1 强化公开招标流程

招投标工作要依法依规，以步骤完整、形式严密的公开招标为主，从发放招标公告、资格预审、招标文件的发放，到招标预备会、投递投标文件、开标、评标，最后到定标，合同签订等，要有严谨的招标程序，招标人可通过国家指定的电视、广播、报刊等途径获得招标公告，采购人从投标供应商中评选出优秀的中标供应商，并与之签订政府采购合同，以有效保证国有企业工程建设项目投招标流程的公平性、竞争性、客观性，实现招投标过程中每一环节的有效监管[4]。

3.3.2 完善招投标法律体系和建设市场信用体系

从参与工程建设人员的信用监管、工程建设实施过程及实施单位的信用监管方面着手，严格规范招投标诚信市场的运行。要加快制定并出台相关的招投标法律法规，减少地方法律法规之间的冲突，严格监管国企和国家机关工作人员参与招投标行为，增加因招投标纠纷引起的法律制度，并严格依据《招投标法》《招投标管理条例》等制度来规范招投标活动。同时，还要建立健全的诚信激励和失信惩戒机制，防止部分投标单位出现弄虚作假、围标串标等恶性行为。

3.3.3 完善招标监管机制

通过建设统一招投标监管平台，将所有国有投资项目工程招投标活动纳入监管平台进行交易，一旦发现有招投标人员或评标委员有各种违反投标法行为，要及时向监管部门进行报告，经招投标监管委员会及各级监管部门共同复核确认后，取消并公示参标公司信息，依法进行惩处，并且录入信用档案，限制其再次参与投标活动[5]。同时，监管组织需由财政、审计、财政、建设、交通、质检、安检等部门共同组成，应设立招投标管理委员会、招投标专家小组、招投标管理人员等工作小组，对招投标过程中的合同文件、工程预结算、项目变更资料等档案资料进行审查，并且落实不定期随机检查工作，将各项检查记录登记造册和录入监管网络，使得招投标监管做到科学化、专业化管理[6]。此外，实施招投标代理项目责任制度，加强对招投标代理机构及相关从业人员的行为管理，从而对招投标全过程的监管起到一定的引导作用。

3.3.4 明确招投标监管中心工作职责

按照《招标投标法》和地方招投标管理办法的相关规定，要协调处理招投标过程中的争议及矛盾，根据招标人提供的相关招投标情况报告，对招投标活动规范运作提供书面证明，对全区招投标业务进行综合管理和分析，排除招投标人员间信息的流动，大力推行各招投标单位对《招投标法》等法律法规的学习，明确监管的职责所在，不断完善对进入市场综合招投标中心项目的备案工作等[7]。

3.3.5 建立联合招标监管工作机制

当大型建设项目工程由多家施工总包单位共同实施时，要将多家施工总包单位联合起来，整合各自总包范围内的工程内容后，组成联合招标人对整合后的内容进行招标活动，这种方式可提升工程建设项目的分包效率，有效推动项目的整体实施进程，提升项目工程建设的整体管理效果。在联合招标工作的实施过程中，各参建单位与施工总承包单位需各司其职，由监理单位作为直接管理主体对联合招标活动进行监督，自主提出管理要求和考核评价方法，督促各参建单位有效执行。此外，还可委托管理单位与建设单位共同对联合招标活动进行全面监管，审查招投标过程中提交的各项文件，对重大问题进行决策处理，开展各项协调、沟通工作，对联合招标的监管工作起到保障作用。

3.3.6 运用技术手段提高招投标监管力度

在项目招标阶段，要学会利用大数据来分析投标人的资质、业绩、违规记录等情况，对招投标人和代理机构进行严格审查，对投标文件的制作过程进行分析，形成常态化的数据分析调查机制进行全程监管，从而达到及时发现问题，及时调查处理的目的，帮助提高监管水平。

3.4 加强国有投资项目工程招投标后履约监管

为进一步贯彻落实招投标法的实施，维护招投标方的利益及体现招投标活动的公开、公平性原则，全过程的标后履约监管制度也同样重要。可由地方政府牵头组织各行政主管部门制定标后监督管理办法及相关法规，明确监管主体、受监管对象、监管内容，明确包括罚款、降低信誉评级等违规处罚细则，明确招投标文件与合同文件的内容条款相符、工期质量是否达标等情况，以避免出现因施工方在施工过程中的执行不到位、临时加价、变更工程、拖延时间、偷工减料等不良行为，提高投标活动的履约效率，保证国有投资项目工程招投标的有效进行[8]。此外，在进行标后履约监管的过程中，以履约评价制度为基础，还应将评价要求与事项纳入合同条件，履约条件与违约条款相关联，对各项违约责任认定情况进行追偿责任，对不合格事项及时督促履约单位改进，并对项目监理单位履约情况和施工总承包单位进行共同评价，以确保工程管理与合同关系有机融合。

3.5 建立招投标信用评价体系和投诉处理机制

建立招投标信用评价体系，首先，要明确信用评价标准，明确招投标过程中的失信行为，将违法违规行为和其他涉及信用评价的活动进行挂钩，在网络监管平台进行公开展示和制裁，对信用良好的招投标单位进行大力宣传和表彰，以提升各企业单位的信用值，使得信用评价体系成为招投标监管的另一重要平台[9]。其次，对于招投标实施过程中存在的许多问题，如行政监管部门间的推诿责任行为、投标人员对其他不正当投标行为的投诉等，还应设立专门的投诉处理部门，完善投诉沟通程序，设立快速应答处理机制，拓宽投诉沟通渠道，保障投诉人的合法权利和人身安全，从而为行政监管部门的良好形象添砖加瓦。

4 结语

国有投资项目工程建设招投标监管制度的完善，一方面，对规范市场有效运营机制有所裨益，通过市场的自主选择，能够保证优秀企业承担建设工程的施工任务和工程质量，进而提高各大企业的综合素质，保证各企业间公平合理的竞争机制；另一方面，通过不断完善招投标监管制度，可打击部分招投标单位的恶意竞争行为，规范国有投资建设项目的交易行为。总之，不断完善国有投资项目工程建设招投标监管制度，有助于进一步加强招投标监管工作，统一招投标市场，进而更好地维护市场秩序。