宅基地使用权继承问题研究

摘 要：宅基地使用权继承问题不仅涉及集体的利益保全，更关乎村民住有所居的利益保障。宅基地使用权的否定继承在司法实务中已形成一定共识。宅基地使用权属于以户为主体的总有财产，与继承法中的遗产性质龃龉。否定继承宅基地使用权既与《民法典》立法本意契合，也能有效避免民事权利架空宅基地使用权的行政法管制，更加贴合我国的基本国情和宅基地“三权”分置政策。否定宅基地使用权的继承性后，为应对房屋与土地事实上的不可分离特性，应当构建集体赎买、约定租赁等多种方式选用或并用的配套制度。

关键词：宅基地使用权;继承;房地一体

农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，解决好“三农”问题是实施乡村振兴战略的核心。对于农村农民而言至关重要的制度，一是保障“吃”的农村承包经营权制度，二是保障“住”的宅基地使用权制度。无疑，宅基地使用权继承制度关乎农民住有所居的切身利益。虽然宅基地使用权继承问题在行政法规和规章层面均有间接体现，但现已生效的《民法典》依旧没有明确宅基地使用权是否可以继承，因而宅基地使用权的继承性问题仍然有极强的研究价值。

一、宅基地使用权继承问题的司法现状

（一）总体数据

本文案例来源数据库为中国裁判文书网。为较为全面地了解宅基地使用权继承问题在司法实务中的状况，从2017年1月1日至2021年12月31日，以“宅基地使用权纠纷”为民事案由，以“继承”为关键词全文检索，共获得民事二审判决书184篇。剔除其中与本文论题无关的案例后，剩下51个适格案例。

从表1可以看出，司法实务中法官宅基地使用权否定继承的案例数量具有压倒性优势，且自从2018年以来否定宅基地使用权数量始终占据多数。

（二）认定理由数量分布

在宅基地使用权纠纷中，法官对宅基地使用权继承态度主要集中在判决理由部分予以说明，为全面了解宅基地使用权继承问题在司法实务中的情况，就必须在样本案例库中了解法官的裁判理由及其数量占比。

从表2可知，肯定宅基地使用权继承的理由主要有三类。主张第一类理由的法官或以“关于上诉人提出的本案被上诉人有无继承涉案宅基地的权利问题，涉案宅基地明确登记在张振华名下，而本案的被上诉人是张振华的合法继承人，故被上诉人拥有合法的继承权”①，或直接表明“宅基地使用权可以继承，被告张国成在其父亲张玉旺合法取得的宅基地使用权的土地上重新建房合法”②，或确定关于宅基地使用权继承问题的遗嘱有效如“王井辉在生前立下自书遗嘱明确将涉案36平方米宅基地使用权指定由其法定继承人王匀芳继承，无充分证据证明上述遗嘱系在受胁迫、欺骗情形下所立，应认定遗嘱合法有效”③等理由直接或者间接认可宅基地使用权的继承。虽然根據案情不同法官给出的第一类理由具有细微差别，但始终围绕保护继承人继承权为落脚点。主张第二类理由的法官一般首先否定宅基地使用权的继承性，但转而又根据“房地一体”原则，限制性认可房屋占有范围内宅基地使用权可以被继承④。主张第三类理由的法官从“一户一宅”原则出发，间接承认宅基地使用权的继承性。该理由主要用于继承人没有与被继承人共同生活，但是主张合法继承的情形，在该种情形下，肯定继承的法官则是运用法律解释的方法将《土地管理法》第62条规定的“一户一宅”制解释为限于宅基地使用权申请时，从而达到承认宅基地使用权继承的目的⑤。

从表3可以看出，否定宅基地使用权继承的理由相比表2肯定宅基地使用权继承理由更加充分。其中说理较为充分的两类便分别是以“一户一宅”原则为解释入口，阐述宅基地使用权属于户内成员共有财产而非个人财产得出不可继承结论，和以“房地一体”原则为接口，论述继承房屋的继承人仅享有房屋下宅基地使用权的管理和使用权。主张以“一户一宅”、宅基地使用权家庭共有的法官，或以“农村土地属于村民集体所有，不属于继承范畴”⑥，或详细阐明“宅基地使用权是一项特殊的用益物权，宅基地使用权实行严格的‘一户一宅’制，宅基地使用权的取得具有无偿性、身份性、流转的限制性，宅基地的使用权以户为单位分配，故宅基地使用权不属于个人财产，不能继承”⑦，或认为“根据法律和国家有关规定，宅基地是由农村集体经济组织无偿提供给本集体成员享有，由村民按户申请使用，宅基地及地上房屋以户为单位共有。宅基地使用权具有无偿性、人身依附性、福利性，是特殊的用益物权，与农民个人的集体经济组织成员资格紧密相关，因出生而获得，因死亡而消灭，不能继承”等⑧，虽然这些理由细微之下略有差别，但终究是围绕“一户一宅”，宅基地使用权为共有财产并非遗产不可继承为中心。主张以“房地一体”原则允许房屋继承人继续使用宅基地的法官或以“其父在案涉土地建设的房屋早于1980年或1981年倒塌，且倒塌后没有重建”为由不得单独继承宅基地使用权⑨，或以“由于房屋与宅基地是不可分割的整体，故常凤芝对其父母遗留的房屋及宅基享有合法的管理使用权，直至房屋灭失或宅基地被依法收回”为由重新解释了宅基地使用权的内涵⑩。

（三）小结

综合表1案例数据统计，可以看出虽然司法实务界对于宅基地使用权是否可以继承确实存有分歧，但是否定宅基地使用权继承的占比高达69%，这足以说明宅基地使用权不具有继承性在一定程度上已经在司法实务中形成共识，既已形成一定共识，那么就应当尊重该司法共识，并为该共识的全面达成提供理论基础和制度支撑。综合表3和表4可知，宅基地使用权继承问题的说理虽各自具有一定合理性，但呈现出一定的混乱局面，尤其是“房地一体”原则竟然同时出现在肯定继承理由和否定继承理由之中，这说明“房地一体”原则的解释与澄清在认定宅基地使用权的继承问题上占据重要位置。

二、宅基地使用权否定继承的理论证成

虽然通过上述的案例数据分析可知司法实务中否定宅基地使用权的继承性已经成为主流观点，但毕竟在司法实务中仍存有些许判决认可宅基地使用权的继承，这就表明宅基地使用权否定继承问题仍缺乏强有力的理论依据。以下从三个方面并结合上述案例的数据统计进一步寻找宅基地使用权否定继承的理论依据，为凝聚宅基地使用权否定继承的共识奠定基础。

（一）宅基地使用权为总有财产

关于宅基地使用权是否可以继承，学术界目前存在三种学说：自由继承说、限制继承说和否定继承说。自由继承说主张继承人继承宅基地使用权不受任何限制，其认为宅基地使用权应当与国有土地使用权平等对待，均可继承，或认为继承被继承人在农村集体经济组织的身份来继承宅基地使用权也是解释路径之一。限制继承说主张对继承人身份做出限定，即仅允许本集体经济组织成员的人继承，或者仅允许继承有房屋的宅基地使用权。其认为，宅基地使用权具有的福利性、保障性、身份上的特殊性是物权理论上固有之属性，該学说与表3中的非本集体经济组织成员不可继承的司法实务观点相同。否定继承说则主张无论继承人是否属于本集体经济组织的成员，无论是否符合宅基地申请资格，法院应当一律否定宅基地使用权的继承性。该观点认为，一方面从继承法视角出发，论述宅基地使用权属于家庭共有财产，非继承对象。另一方面肯定宅基地使用权继承不符合法解释原理。

对于这三种学说，自由继承说有突破现行法框架之嫌，《土地管理法》虽然没有明确规定宅基地使用权是否可以继承，但对于一户一宅和申请宅基地资格有明确规定，任何身份的继承人皆可继承宅基地使用权实则脱离了基本的法教义学解释方法，此并不可取。限制继承说则没有考虑到非本集体经济组织的房屋继承人利益，且此种限制并不符合平等保护继承人的继承权，亦不可取。否定继承说的结论本身正确，但在论证理由上不够充分的弊端亦较为明显。

事实上，在宅基地使用权是否应当继承的问题上之所以产生重大分歧，重要的原因之一就是未明晰宅基地使用权的性质。

从表3可以看出否定宅基地使用权继承的第一大理由，就是宅基地使用权属于户内成员共同共有，不属于遗产范围不可以继承。这一理由虽然在实务中得到绝大多数法官支持，但是却并不符合民法基本理论。

关于我国的共有制度，《民法典》第297条规定共有包括按份共有和共同共有。显然共有制度以个人本位主义为构建的法理基础。虽然共同共有原则上不允许分割，但是在“共有的基础丧失”或者有“重大理由”需要分割时候却是可以请求分割的。如果认为宅基地使用权属于户内家庭成员的共同共有财产，那么当共有人死亡时，被继承人的继承人是否可以依据宅基地使用权属于户内家庭成员共有财产，现共有基础丧失而请求分割宅基地使用权呢？显然径直依据宅基地使用权属于户内家庭成员共有财产，并不能得出否定宅基地使用权继承的结论，反而证成宅基地使用权可以继承。那么该如何理解宅基地使用权的性质？

虽然我国仅规定了共有制度，但是从区分所有建筑物之共有部分、共有基地等不可以分割制度来看，我国实际上存在比共有关系更为紧密的总有制度。总有相比于共有来说，总有并不是建立在个人本位上，而是以团体本位为基础，即以团体总有的财产不因成员退出而分割，也因此并不能继承。依据宅基地使用权的固有的身份、无偿、福利等属性决定了其应当属于总有范畴，并不属于共同共有范围。其以户为总有宅基地使用权的主体，户内成员并不享有宅基地使用权分割的权利。既然认为宅基地使用权属于总有财产，而继承要求的是个人财产，因此宅基地使用权并不属于遗产，继承人也并不能基于共同共有请求分割和继承宅基地使用权。

（二）民事权利与行政权的衔接

造成宅基地使用权是否能继承的另一重要原因是忽视了宅基地使用权上的民事权利与行政权的衔接关系。

宅基地使用权一方面是我国法定的用益物权，另一方面也是具有行政法属性《土地管理法》的重点规制对象，即宅基地使用权不仅是民事权利，而且属于行政权所规制的对象。从民事权利角度而言，当宅基地使用权受到侵犯，法院理应全面予以救济，该救济一般应当包含保障继承人继承权的顺利行使。但从行政权的角度而言，由于宅基地所有权属于村集体，为平衡集体利益和村民的基本居住功能就有必要对宅基地使用权的获得限定资格和条件。

一方面，立法者为避免宅基地使用权在民事权利与行政权之间产生摩擦，不论是2007年的《物权法》还是现行有效的《民法典》均规定宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理等行政性法律，这表明综合权衡之下，民法对宅基地使用权的行政属性做出了让步。另一方面《宪法》与《立法法》均明确划分了法院与行政机关的职权，在民法明确规定宅基地使用权取得等问题转交给行政权管理时，如果法官在处理宅基地使用权继承问题的民事案件时肯定宅基地使用权的继承，使得本不具备宅基地取得资格的继承人获得了宅基地使用权，这无疑在某种程度上架空了宅基地使用权上的行政审批权，进而引起民事权利与行政权的冲突，显然这是没有充分认识民法与行政法，民事权利与行政权的分工与协作关系所导致。因此，否定宅基地使用权的继承不仅是立法者的本意所在，也是使得民事权利与行政权化干戈为玉帛，司法实务和学术界达成最大程度共识的正确选择。在立法和司法实践中，应当有意识的协调民法与行政法之间的关系，不能让一个民法上的有效行为或者权利建立在违反行政法的基础之上。

（三）国家治理的需要

虽然我国社会主要矛盾已经转化，但必须认识到，我国社会主要矛盾变化并没有改变我国社会主义仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情。即使2020年11月23日，国家乡村振兴局确定的八百多个贫困县已经全部脱贫，完成了脱贫攻坚的伟大目标，但农村中普遍存在人口流失问题、土地大量闲置等资源浪费问题。针对这些问题，不少学者力主应当放开宅基地使用权的流通限制，让宅基地使用权可以在市场上自由流通，以盘活农村闲置的大量土地并吸引资金进行农村建设。毋庸置疑，该种观点具有超前性和创造性，但农村问题远比想象中还要盘根错节，主张消除宅基地使用权流通和继承制度的学者仅是以单线视角采取头痛医头，脚痛医脚的方法，殊不知一旦全部放开限制极其容易导致牵一发而动全身，导致集体土地外向流失而使得农民基本住有所居的刚需无法得到满足，容易导致社会动荡。因此，解决农村问题，并不能以孤立的思维和视角解决问题，而应当稳中求进，全面了解农村各方利益交织的背景下，选择一个保守且温和的方案来逐步推进改革。尤其是关于村民住有所居权利的宅基地使用权继承问题，如果此时放开继承限制允许个人继承，无非是拉开洪水之下的堤坝，稍有不慎则有崩溃倾泻之风险。

正是考虑到农村问题的复杂多变，我国一直采取较为严格的宅基地使用权流通的作风，如表1所示，司法实务中法官也大多不支持转让和继承宅基地使用权。对待宅基地使用权流转与继承的谨慎态度，更是体现在宅基地“三权”分置制度上。为保障农村村民居住的基本生活需求和盘活农村闲置土地，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提 出宅基地“三权”分置政策。该政策以通俗易懂的非法学语言试图通过分离宅基地上的权利，以期达到既能坚守本集体经济组织成员的福利保障功能，又能使得非本集体经济组织成员能利用闲置宅基地增加本集體经济组织成员的收入和振兴乡村的核心目的。在这一核心目的的引导下，该政策鼓励盘活宅基地使用权的债权属性，但宅基地使用权作为用益物权具有极强效力，因此虽然该政策在一定程度上适度放活宅基地使用权的流转，但截至目前合法的宅基地使用权流转仅限于本集体经济组织成员，对非本集体经济组织成员属于绝对排斥。继承虽然与流转相似，却仍然有明显区别，最重要的区别便是继承蕴含强烈的伦理性因素，享有继承权的各继承人必须是平等的。如果允许宅基地使用权继承，则非本集体经济组织的成员可能继承宅基地使用权，如此一来便与国家的宅基地“三权”分置等政策背离。如果仅仅允许本集体经济组织的继承人继承，不允许非本集体经济组织成员继承则定会违背继承权的平等性，违背人的基本伦理与情感，容易引起民愤。因此站在国家治理战略的高度，宅基地使用权应一律不允许继承才符合国家政策和现阶段的治理战略。

三、宅基地使用权否定继承后的路径选择

持有宅基地使用权不可继承观点的必定面临房屋与土地事实上不可分离的难题。结合表2中肯定宅基地使用权理由之一的“房地一体”原则，显然同样基于“房地一体”理由，却得出了完全对立的结论。这矛盾的背后实则是对“房地一体”的不同理解。肯定继承房屋范围内继承宅基地使用权的法官将“房地一体”理解为建设用地使用权上的房屋所有权与土地使用权不可分离的原则，并因此该原则类推适用至宅基地使用权上，作为突破宅基地使用权不可继承的例外因素。否定宅基地使用权继承的法官则是将“房地一体”理解为房屋所有权与土地事实使用权能上的一体，并非作为物权意义上的房屋所有权与宅基地使用权的一体，因此如表3中否定宅基地使用权的法官在以“房地一体”作为否定宅基地使用权继承的，大都会在判决理由中说明继承人仅以对房屋范围内宅基地使用权享有管理，占有，使用的权利而不是直接称之为享有宅基地使用权。“房地一体”原则本为国家建设用地使用权量身定制，其内涵是指房屋所有权与建设用地使用权不得分离。许多支持宅基地使用权可以继承观点的学者均将“房地一体”制度作为宅基地使用权肯定继承的武器，殊不知，一方面建设用地使用权与宅基地使用权性质均为用益物权却因为承担的使命与责任将二者明显区分开来，因此为建设用地使用权量身定制的“房地一体”原则并不能类推适用于宅基地使用权继承问题上。另一方面，宅基地使用权继承难题的核心在于，如果宅基地使用权不能继承，那么房屋继承人如何完整行使房屋所有权？该难题的解决并不必须通过建设用地使用权麾下的“房地一体”原则下有限肯定继承解决，而是可以通过法定租赁、集体赎买、集体与房屋继承人约定租赁宅基地等多种方法针对不同房屋继承人情况选择合适的方法恰当处理房屋与土地事实使用上的不可分离性，在保障继承人合法继承房屋权利的同时，又能保全集体利益。

宅基地使用权不可继承是指不论是否为本集体经济组织成员都不允许继承，以下则按照被继承人有无房屋为分类依据，用表格的形式呈现宅基地不可继承后的解决方法（见表5）。

四、结语

宅基地使用权继承问题不仅盘根错节而且易与意识形态挂钩，因此在宅基地使用权能否继承问题上理应慎之又慎。目前我国的法律和政策对此扮演的“严父”角色，实际上正是站在国家治理的高度予以审视布局，贸然允许宅基地使用权继承只会造成溃洪决堤。概而言之，至少在现阶段以及未来较为长远阶段，我国坚持否定宅基地使用权的继承将会是更为明智的选择。

注 释：

① 山西省太原市中级人民法院（2017）晋01民终3916号民事判决书。

② 湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2018）湘31民终378号民事判决书。

③ 浙江省金华市中级人民法院（2020）浙07民终90号民事判决书。

④ 陕西省咸阳市中级人民法院（2017）陕04民终900号民事判决书;天津市第一中级人民法院（2017）津01民终1101号民事判决书。

⑤ 贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2020）黔23民终523号民事判决书。

⑥ 甘肃省临夏回族自治州中级人民法院（2018）甘29民终217号民事判决书。

⑦ 福建省龙岩市中级人民法院（2018）闽08民终1753号民事判决书。

⑧ 山东省淄博市中级人民法院（2019）鲁03民终4445号民事判决书。

⑨ 广东省东莞市中级人民法院（2017）粤19民终8941号民事判决书。

⑩ 河南省商丘市中级人民法院（2017）豫14民终1571号民事判决书。

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作者简介：姜明霞（1998- ），女，湖南冷水江人，郑州大学法学院硕士研究生，研究方向为民商法。