晚清协饷制度研究现状与展望

李玉苹

摘 要：协饷制度是清廷统筹全国财政、调剂地方收支的重要制度。太平军起义后，协饷制度的运行遭受到前所未有的冲击。为适应变局，清廷适时调整协饷的渠道和内容，以维持边疆军事和全国财政的有效运行。近年来，随着近代国家治理能力研究的全面展开，协饷制度开始被广泛关注，研究成果涉及边疆治理、税费调整、军费筹济、财权下移、央地关系等诸多方面。研究推动了学界对晚清财政运行状况和国家治理能力的认知水平，同时也为如今的财政治理提供历史借鉴。但在“协饷量化水平”“督抚对协饷的影响”“晚清协饷的变异途径”等方面仍有较大的研究空间。

关键词：晚清；协饷制度；研究现状

中图分类号：K252文献标识码：Ａ 文章编号：１００９ — ２２３４（２０23）05 — ０120 — ０5

清代财政吸取了历代经验，形成了以起运存留、协饷、奏销为核心的制度框架，长期保持中央对地方财政的绝对控制。其中协饷制度类似于现代财政的转移支付，是调剂地方收支、维持边疆安定的重要制度保证，也是清廷统筹、调剂全国财政，维持清代中央集权财政体制有效运行的重要创设。同时也为协调地区财政收支差距，实现国家财政治理和边疆治理的制度保证。太平天国起义爆发后，清廷无力筹饷，协饷制度运行失灵，为扑灭起义，地方督抚便就地筹饷，地方财权逐渐扩大。与此同时，协饷制度呈现出新的变化：部分承协和受协省份位置互换；边境地区的协饷渠道呈现多元化趋向；协饷制度运行状况很大程度上取决于督抚态度和地方的财政状况。

近年来学界对晚清协饷制度研究热度升高，研究空间呈从腹地到边疆、从中央到地方趋势；研究时段呈从短时段到中长时段趋势；研究方法呈从定性到定量、从宏观到微观趋势。①在晚清财政危机的背景下，讨论协饷制度的运行状况、调适范围以及国家的财政治理，具有重要的意义。鉴于此，笔者搜集了近二十年以来晚清协饷制度研究的代表性成果，意图梳理协饷制度研究的学术脉络，分析、展望晚清协饷制度的研究方向，为近代财政史及相关研究提供借鉴意义。

一、晚清协饷制度的失灵与调适

咸丰初年作为协饷制度运行功能转变的分界点，被学界多数学者认同。②太平天国起义引发了清代财政的危机，中央集权财政体制开始崩溃，协饷制度运转失灵。③对该议题的讨论主要集中于中央财权下移和地方财政扩张的问题，研究普遍认为协饷制度运行失灵，是中央财权下移的表象，是中央对地方财政的约束力下降的结果。同时在战争的冲击下，晚清协饷制度走出来一条由冲击到调适的过程。

晚清协饷运转失灵主要表现在两个方面。其一，受协省份无法得到稳定和足额的协饷。齐海鹏研究表明，咸丰年间，云南、贵州、甘肃等受协省份经常收不到协饷银。左宗棠常因协饷银不足而不得不拖欠官兵的饷银。光绪元年（1875年），左宗棠率部入疆时，各省关拖欠协饷现象仍较为严重。①

其二，在严重的财政危机和统治危机下，边疆受协省份的重要性被淡化。从咸丰初年到光绪年间，东三省协饷的数额逐渐减少；②在镇压太平军过程中，传统的受协省份的军务被置于次要位置，协饷运转失效继而导致了边疆的治理危机，直接影响了清王朝的边疆治理能力。③

在战争的冲击和中央财权下移的背景下，传统的协饷制度运作失灵：承协和受协的比额、运行效率发生转变，边疆受协省份面临深刻财政危机和治理危机。但晚清协饷制度通过不断调适，形成了一种新型的运作方式。尽管在战争的冲击下传统协饷制度运转不畅，但协饷仍是清政府调剂中央和地方财政的最重要途径。在湘军的筹饷过程中，湘军奏请中央协济拨款，四川、湖北、广东的协饷成为湘军军费的重要补充。在晚清依然发挥重要作用。④同时，协饷制度通过不断调适，又被赋予新的内涵。刘文华的研究表明，咸丰初年，东三省的俸饷逐渐由京饷演变为协饷，由各省税关拨解，尽管协饷数额呈减少趋势，但仍东三省军饷的主要来源。⑤苏腾飞的研究表明，至迟到光绪中期以前，四川的协饷制度仍然有效运行，四川协饷成为维系云、贵、陕、甘边疆稳定的重要财源，协饷也成为四川财政支出的最大宗。⑥

舒满君的研究表明，太平天国期间，就地筹饷和邻省协济成为安徽地方饷源的主要来源。⑦

晚清协饷制度的变动的主要表现在三个方面：协饷渠道的多元性；承协与受协省份位置互换；在协饷制度的运行中督抚的财权不断扩大，督抚的态度决定了协饷制度运行状况。

（一）协饷渠道的多样性。齐海鹏的研究发现，咸同年间，清廷通过多个省份和海关，协济陕甘。同治后期左宗棠率军镇压捻、回起义时，清政府指定协饷支应陕、甘的省份计有山东、山西、福建、浙江、广东、湖北、湖南、江苏、安徽等省以及江海关、粵海关、浙海关等关。⑧

（二）承协与受协省份位置互换。咸丰初年，中央財政面临严重危机，为筹集军饷，清政府极力罗掘各地财富，部分受协省份逐渐演变为承协省份。其中以四川省最为典型，在镇压太平军过程中，四川由传统的受协省份演变成为承协省份。⑨且逐渐成为承协大省，京协饷费用成为同、光年间四川财政的最大宗开支。？輥？輮？訛与此同时，受战争影响，传统的承协省份，如安徽、江浙、湖广等战区亦成为受协省份。？輥？輯？訛

（三）在协饷制度的运行中督抚的财权不断扩大，督抚的态度决定了协饷制度运行状况。清末协饷任务成为地方督抚争夺财政权力的理由。谢祺的研究表明，清末协饷制度得以维持的关键在于中央给予地方督抚一定的利益空间。地方督抚通过配合中央的协饷指令来扩大财权。？輥？輰？訛在财权下移的背景下，协饷制度的有效运行又受制于地方督抚。在战争状态下，协饷既是朝廷的公意，又是督抚间私交的产物，协饷的有效运行受制于督抚间的私谊和利害关系；？輥？輱？訛协饷制度在此运行背景下，导致督抚自主筹饷的能力提升，财权不断扩大。？輥？輲？訛

二、晚清协饷制度变异的原因及影响

传统协饷制度在咸丰初年受到战争冲击，部分功能运转失灵。为适应变局，传统协饷制度发生变异，并对中央和地方财政和政局产生深刻影响。

（一）协饷制度变异的原因

关于协饷制度运转失灵原因的说法大致有二：其一为地方财政枯竭说；其二为财权下移说。协饷制度能够有效运转的前提是，承协省份财政收支能够达到平衡，起运和存留的比例相对稳定。同时，由战争饷需、赔款摊派、新政开支等多重要素引起的地方财政困境是协饷制度运行困难的重要原因。太平天国起义爆发后，承协省份的军费支出过大，原有的协饷难以拨解；同时受协省份在缺乏必要的协济后，出现财政危机，传统的协饷制度运行受到冲击。周育民指出协饷制度失灵的重要原因在于地方财政的收支失衡。随着地方财政支持规模的扩大，原有“存留”无法满足现有开支，进而导致协济邻省的饷银减少。①齐海鹏认为，太平天国以后，由于军事、赔款、洋务、新政不断增加地方财政支出，导致协饷难以正常拨解。②

财权下移说，又可称为督抚财权扩张说。清末协饷任务成为地方督抚争夺财政权力的理由。谢祺的研究表明，清末协饷制度得以维持的关键在于中央给予地方督抚一定的利益空间。地方督抚通过配合中央的协饷指令来扩大财权。③齐海鹏指出，晚清协饷欠解的原因，不能皆归因于地方财政困难，深层次原因在于地方权力的扩大，督抚对协饷的态度决定了协饷制度运动状况。④刘增合利用曾国藩和胡林翼往来的书函、信札，展现了咸同之际，户部与疆臣之间的关系并非协饷制度描述得那般和谐。而是彼此之间相互利用、戒备。战争状态下，协饷制度由以往以户部为中心，逐渐演变成为以地方利益为中心。⑤中央与地方的财政关系实现从威权到利益的转化，这也是清末央地关系嬗变的重要表现。

（二）晚清协饷制度变异的影响

晚清协饷制度的变动对财政治理观念、央地财政关系、省财政的形成、地方税制的调整等诸多方面都产生不同程度的影响，也加速了近代财政的转型。倪玉平的研究表明，咸、同年间协饷制度的运转失灵，使中央和地方财政收支失衡，财政治理观念也从“量入为出”转变为“量出制入”。⑥同时，周育民研究表明，在解协饷制度失灵的背景下，清廷开始推行“中央专项经费”如京饷、固本京饷、东北边防经费、加复俸饷等。⑦这实际是清廷中央通过专项经费，弥补协饷制度失灵造成中央或地方财政空缺。也可算是一种变相协饷。

协饷制度运行受到冲击后，中央和地方筹款方式发生转变，变相协饷的加派增加。蔡国斌的研究表明，晚清协饷制度运转失灵，清政府通过财政摊派的方式筹款，加大了对地方的财政汲取力度。⑧咸丰年间，为协济军费，清廷普遍在各省普遍实行捐输，通过捐输维持军饷协济。⑨传统受协省份为维持财政的正常运转和边疆治理，开始實行隔省捐输。倪玉平的研究表明，太平天国结束后，云贵协饷运转不灵，贵州为缓解财政压力，实行隔省捐输。以此调剂省际财政。？輥？輮？訛从作用看，异省捐输实际是在变相协饷，一种变相的转移支付手段。

受国内政局的影响，清政府的统治危机加深，清廷将部分边疆受协省份置于次要位置，导致边疆地区面临严重的财政危机。在边疆危机和协饷无措地催动下，传统受协区域财政的自立性逐渐增强。李俊男的研究表明，咸、同年间，协饷制度失灵，使新疆地区的财政陷入巨大危机。为维持边疆军事，清政府多方筹集军饷，但无法从根本上解决地方缺饷的局面。与此同时，疆内和疆外两面筹饷的渠道形成。？輥？輯？訛曾国藩湘军的筹饷过程亦趋于多元化，其中以协饷、厘金、捐输等为军费筹集的主要途径。？輥？輰？訛马陵合指出，在左宗棠西征过程中，其军费筹集渠道多样，其中西征借款是协饷制度的重要补充。？輥？輱？訛

刘锦增的研究亦表明，咸丰年间，随着内地政局的变动，清代前期原有的协饷调拨制度难以为继，边疆财政问题凸显。为解决新疆财政危机，清政府一面严令各省调饷，一面寻求财政的自立。新疆地方官员采取开源节流等各项措施。①晚清协饷制度的变化，加速了地方财政的形成。清代实行中央集权式财政体制，无地方财政可言。晚清协饷制度的变异，既是财权下移的产物，又促进了地方财政的形成。在地方团练筹饷过程中，地方督抚发挥了极其重要的作用，刘凝凡的研究表明，在湘军的筹饷过程中，曾国藩奏请中央协济拨款，四川、湖北、广东的协饷成为湘军军费的重要补充。②刘增合的研究亦表明，由于曾国藩与胡林翼的私交甚笃，方便了湘军的筹饷。③由于海防和塞防指之争，左宗棠与李鸿章关系疏远，进而影响了左宗棠西征军费的筹集。④由此可见，地方督抚在协饷制度中的自主性和作用日渐增强。

三、研究现状分析与展望

晚清协饷制度的研究起步较早，早在民国时期，罗玉东、彭雨新先生就已论及。⑤改革开放以后，协饷制度的相关研究成果逐步增多，但直到近年来才有专著系统研究晚清协饷制度运行实态。⑥笔者选取了协饷制度的运行实态、调适过程、变异的原因及影响等几个重要主题，并对相关研究成果展开梳理。近年来晚清协饷制度研究具备以下特征。

其一，晚清协饷制度运行与近代国家治理能力密切结合。“鉴于往事，有资于治道”是史学研究重要的功用，近年来随着国家治理议题在多学科展开，协饷制度研究亦参与其中的讨论。研究多以中央财政治理和边疆治理为主，其中以新疆、陕甘、云贵、东三省的讨论居多。同时重视战时筹饷和财政调剂，关注协饷的运行实态。⑦在该方面的讨论，有助于厘清近代央地政治、军事关系，提高对近代央地政局发展演变的认知水平。

其二，晚清协饷制度的调适与战时军饷筹集相结合。战争是政府财力的试金石，又是检验财政调控能力的一面镜子，近代军事史的研究离不开财政史，因此部分晚清军事史的研究，多以战时财政调控入手。⑧该类研究一面可以检视晚清政府财政调控能力；一面可以窥探财权下移的程度和地方财政的形成过程。

其三，晚清协饷制度研究由点及面，相关议题范围逐步扩大。从协饷制度的运行，逐渐扩大到财权下移、税制调整、社会治理等各方面。随着研究的深入，学科交流的属性增强，同时也为研究者提出了更高的专业要求。

笔者根据现阶段既有成果分析，晚清协饷制度在以下方面仍有研究空间。其一，长期以来，协饷制度作为边缘性研究内容，并未受到应有的重视。其中现有研究多以传统的受协省份（边疆地区）居多，对腹地承协省份研究力度不够，特别是承协省份的税制改革、财政政策，以及地方巡抚对协饷的态度等都需要进行系统研究。

其二，研究时段较短，多以大型突发事件入手，检视短期内中央和地方财政的应变策略。缺乏从中长时段下考察政府的调适机制、变化趋向和发展态势；缺乏晚清协饷制度发展因素的规律性总结。

其三，目前学界对于晚清协饷的研究多为定性研究，对于各地的定量研究相对缺乏。即协饷制度是否真正失灵，清廷原定协饷与实际协拨比例是多少，该类研究尚不充分。正如陈锋教授所言，清中前期，中央与地方财政关系的调整主要表现在起运和存留的比例上，而清后期则主要表现在中央财政的运转失灵和财权下移。⑨笔者认为，研究晚清协饷制度运行的实态，必须先从定量入手，而后方能定性。不能单纯凭借某一指标要素，就去衡定协饷制度的运行状况。由于传统的受协省份在清廷的战略意图中所处位置不同，因此造成了各地协饷的运行实态的差异。刘文华的研究表明，同光年间，东三省俸饷解饷率达到70%左右，而光绪初年，东三省边防经费的解饷率达到了90%以上。①何永智的研究表明，清中期以后中央财力匮竭，清代盛京户部赴京领饷制度逐渐变异，协饷制度逐渐成为维持东三省财政收支的方式之一。②而对于新疆、贵州等受协省份，协饷的运行状况则较差。③

其四，晚清协饷制度研究中缺乏对“人”的研究。刘增合指出，人是历史最具活力的因素，要重视变革主体的作用估价。④以往制度史的研究中，過度重视制度和规则，忽视人的因素，出现了“只见制度不见人”的现象。随着晚清财权下移，地方督抚的权力扩大，在一定条件下，督抚甚至能够决定协饷的比额和效率。刘增合、马陵合、舒满君等学者的研究表明，地方督抚在协饷运行过程中发挥的重要作用。⑤但现有研究中，仍然缺乏关键人物对协饷制度运行状况的研究。

此外，对晚清协饷制度的研究多集中于史学界，从财政学、经济学研究视角研究晚清协饷制度的成果相对缺乏。交叉学科的纵深研究有利于学术界从多角度解读历史，展现历史的多面性。

晚清协饷制度研究是近代财政史研究的重要组成部分。在近代社会的嬗变中，传统协饷制度通过不断调适，以应对时局，因此具备一定的复杂性；由于地方财政史料琐碎和断裂，也为协饷的量化带来了困难。但晚清协饷制度的研究能够提升学界对晚清国家治理能力的认知水平；为政治史、军事史、经济史等专门史的研究提供底色；也能为现阶段的社会治理提供必要的历史借鉴。

〔责任编辑：包 阔〕