涉检领域专项稽查实现路径思考＊

周 博

（昆山海关，江苏昆山 215300）

1.涉检领域专项稽查目的与意义

关检职能整合后，新时代海关国门安全维护的职能全面得到升华。

海关后续监管的内涵和外延不断扩展，任务和要求不断增加。海关后续监管从原海关领域以查发问题排除风险为主的监管目的，融入增加了原检领域以规范企业内部管理加强质量管控以持续符合相关技术标准为主的元素。但是，检验检疫在海关后续监管链条方面的应用尚未形成闭环，涉检事项在稽查方面的应用近乎空白，检验检疫风险针对的靶向性不强，以查促改的监管实效不够。为全面提升后续监管能力和效能，检验检疫领域在稽查方面的监管目的和监管内涵亟待调整更新，简捷灵活、机动迅速、精准高效的新型后续监管思维亟待补充形成[1]。

1.1 监管视角外延，拓展稽查内容

关检融合后，原检验检疫领域后续监管的相关职责划归海关，相应的海关稽查视角也应扩展至原检验检疫领域事项，通过职能的调整和优化整合，赋予稽查更多“查”的职责任务，通过发挥后续监管效能叠加的“乘法效应”，有效承接事前、事中监管“后移”的职责任务，稽查涉及的内容也应进一步拓宽和外延。海关稽核查工作目标从“监督被稽查人进出口活动的真实性和合法性”，逐渐涵盖检验检疫领域的保护人类健康和生命安全、保护环境等，“监督进出口活动的安全性”成为海关稽查关注的新重点。

1.2 释放改革红利，促进协调发展

将检验检疫作业流程全面融入稽查领域，在各岗位、各环节整合检验检疫工作职责与内容，设计再造后续监管业务流程，统筹海关对企业遵守加贸、通关、查验、征税、质量安全等法律法规状况的检查执法活动，使国家各项进出口管理政策和规定能够得到有效实施，保障国家税收及产品质量安全，维护正常的进出口秩序，是深入推进“放管服”改革的重要举措。另外，通过稽查手段将后续监管事项统筹化、集约化，能够减少侵入式监管方式，解决“多头下厂”和“多次下厂”问题，在促进企业诚信和守法经营的同时释放关检融合改革红利，更加有力地促进内需和外需、进口和出口协调发展。

1.3 防范执法风险，理顺职责管理

后续监管外勤作业存在自由裁量权和现场即决权较大的特点，客观上有较高的风险隐患。通过涉检领域专项稽查实施路径的探索，实现“选、查、审、处”分离，实现涉检稽查作业流程化、标准化，有利于对后续监管外勤作业实施全程管控，扎紧业务运行机制、管理制度的笼子，提升防控执法风险和廉政风险的能力[2]。

综上所述，补齐检验检疫领域在稽查方面的应用短板，整合提炼海关稽查的新职责、新任务、新角色，充实磨合后续监管全链条势在必行。

2.目前涉检领域专项稽查应用存在问题

机构改革后，海关在维护国门安全、服务外贸发展方面作出了突出贡献，但在涉检事项在稽查方面的应用上，仍然存在部分亟待解决的问题。

2.1 “大稽查”职责界定不够，战略转型方向缺乏主动引导

从国际经验看，国家经济发展伴随国家利益的拓展和主权维护重点的转移，海关职责应由税收和经济安全为重点逐渐向政治安全、国土安全、生态安全等领域拓展，而稽查领域也应从以税收为轴心的监管，转化为税收与安全并重的监管。目前，关检融合后的后续监管部门尚未将新职责、使命和主导思想加以确定，涉检事项融入稽查的边界和职责尚未明晰。另外，检验检疫的动植检、卫生、食品、商检分立的格局继续延续，其履职思路、管理方式没有彻底改变，彼此之间缺乏协同，涉检事项如何融入稽查领域需要更深层次的思考。

2.2 现有法规更新滞后，涉检事项稽查缺乏明确法律依据

关检融合后，业务改革虽在积极推进，但在立法层面仍然存在真空，《中华人民共和国海关法》尚未纳入检验检疫业务领域的监管职能，《中华人民共和国海关稽查条例》《海关稽查条例实施办法》等稽查法规、规章仍局限于原海关以涉税、涉证为主的工作内容，尚未涵盖涉检事项，涉检事项稽查的工作范围、工作程序、权利责任等内容至今不明确，且各事项依据分散在各个法律法规中亟需统一，两种法律体系仍处于分离并列的状态。由于立法的滞后性，工作待明晰的事项较多，目前涉检稽查的程序和方式，需要在具体执法实践中探索和求证，在一定程度上影响了涉检事项后续监管的效能提升。

2.3 稽查程序尚需探索，后续监管整体格局尚未完善

（1）风险靶点不清晰，监管资源未得到有效利用。关检融合后，风险防控工作并未得到全面有机的整合，在目前框架下，风险事项统归风险防控局统一管理，但目前风控分局尚未将检验检疫风控工作完全融入现有工作框架中，检验检疫相关业务职能处室仍然负责风控工作，于是形成一项工作两头管理的情况，风控职能未得到有机整合，涉检风险的分析、疫情监测、情报信息、质量风险、安全准入等工作尚未做到有机协调，集约设计。另外，尚没有相关的系统对检验检疫领域风险进行研判，如南京海关“创后监管系统”所有的风险采集点均为涉税、涉证风险，检验检疫领域风险尚未得到有效的整理和研判，缺乏风险分析的后续监管无疑是盲人摸象，导致部分监管资源浪费。

（2）监管理念存在差异，涉检事项融入稽查难以适应。涉检业务是“一管到底”的条线式管理模式，而海关业务是“事前、事中、事后”条块式的管理模式。海关稽查开展的事项主要是涉税、涉证等内容，此类内容标准明确，合法性强，证据链条清晰，判定标准明确；而涉检领域的食品安全、动植物检疫、商品检验等中后期监管事项大多依赖现场执法人员的知识能力水平和实践经验，管理方式及理念的不同导致检验检疫事项难以融入现有稽查模式[3]。同时，两者监管关注内容、对象、要求等方面客观存在着较大偏差，在后续监管执法的理念上同样存在差异，导致了传统稽查模式难以适用于涉检事项的中后期监管。

（3）处置流程未明确，影响一线执法效能。《关于印发〈海关办理检验检疫行政处罚案件操作规程（试行）〉的通知》对涉检类行政处罚案件予以明确，但对后续稽查中发现仅涉及产品质量问题的处置流程却无规定，对于稽查部门与处置部门之间的线索移送、处置过程、表单填写、法律文书出具等目前均无明确规范可循[4]。另外，涉检领域查发的违规案件如质量安全体系运行问题、环境卫生不符合要求等问题缺乏有约束力的处罚办法，难以对企业形成有效约束。对部分管理细节问题缺乏明确的处罚规定，因无可罚性，在监管过程中，针对这一行为只能采取口头提醒，导致各类管理规定易流于形式，未能真正达到提高企业质量安全管理水平，杜绝安全隐患的目的。由于法律法规尚未得到有效整合，在实际执法层面空白处、矛盾点不少，影响一线执法效能。

3.涉检领域专项稽查路径思考

在相应法律法规框架体系尚未完善的情况下，总署科研项目课题组（编号：2021HK255）计划根据现有稽查“选、查、审、处”模式及环节，沿用检验检疫领域风险内容，最终形成一套行之有效、可操作性强的工作机制，内容涵盖涉检风险信息的采集、交互、研判；风险清单的设计、作业全流程的指引、相关法律法规的对照梳理等，从而扩大和延伸海关稽查的监管链条，筑牢国门安全的立体屏障。

3.1 以“选”立基，确保精准监管

现阶段涉检领域专项稽查的合规关注点多停留于通关环节，包括后续监管环节在内的各环节涉检行政处罚，大多集中在进出口申报过程中发现的问题，如申报不实等居多[5]。这对前期风险分析提出了更加科学、更加精准、更加高效、更加灵活的新要求。提高涉检领域专项稽查工作成效，要重点从以下方面予以强化：一是拓宽风险来源，提升分析效能。充分利用海关系统内外各类信息源作为风险来源，如查检部门查获反馈、国内外退运调查、通报召回、国外各类技术性贸易壁垒对照自查等，对涉检的具体违法行为要能够区分违法类型，适用法律依据，违规案件的处置，从而形成各类涉检风险对应的风险清单和常态化的涉检领域风险研判机制。二是实施分类研判，提高监管水平。在涉检领域稽查前期风险研判过程中应结合关区实际，分析不同涉检行为的违法风险，精准分类研判，有的放矢，有效提升涉检业务稽查指令针对性和有效性。例如，针对商品检验类货物，重点分析涉及商品检验的申报行为违规、经营行为违规、影响商品检验监管秩序、影响单证标识等监管秩序和影响进出口企业监管秩序等行为。三是构建企业模型，加强数据运用。探索“智慧稽查”应用手段，加强数据共享和综合运用，发挥大数据、企业画像等现代技术手段，广泛搜集、分析与商品、行业、企业等相关信息，建立可预测行为趋势的评估模型，及时掌握市场主体经营行为、规律与特征，根据企业模型信用等级高低采取差异化的监管措施，实现稽查动态监管，提升精准监管、智能监管、有效监管水平。

3.2 以“查”为本，强化流程设计

根据《海关专项稽查作业标准》，海关专项稽查过程对稽查对象、内容的选取有一套行之有效的标准：如同一商品在不同时期进出口，申报价格长期不变，即可判别存在价格申报类风险。涉检领域稽查同样需要设计查缉方法，辅以动植食商各类商品的对应风险表单，用以划定稽查人员涉检领域查发标准，提高稽查效能。要充分运用各类稽查方法手段，例如，通过对原材料和生产流程等方面进行溯源调查，通过对原材料来源、资质要素、生产流程质量管理要素，以及关联对象的流通要素的回溯调查，既便于及时发现违规线索，也可以有效印证进出口货物相关记录材料的真实性和完整性的目的；通过关注企业进出口经营总体情况，合理运用总量平衡核算分析方法，可以有效地验证特定时间段内，特定货物在数量和资金方面真实情况，及时地发现违规线索等。同时，还需探索在检验检疫领域引入中介协助海关稽查工作，用以优化资源配置，丰富稽查手段。

3.3 以“审”尽责，分析处置依据

针对涉检领域专项稽查作业审核，要总结分析稽查执法实践，归纳提炼典型稽查案例、内外部审计及执法检查中发现的共性问题，确定有关作业重点、操作要领、法律适用和裁量幅度等问题，促进稽查执法规范统一。一是推进涉检领域稽查审核标准化改革，对涉检作业材料清单，审核事项，关键流程和节点等进行明确并形成标准化操作流程和标准化表单，统一审核标准。二是探索差错清单的建立，对涉检领域稽查普遍存在的问题提出执法指导意见，通过划分差错等级加强稽查作业流程管控，提升执法统一性，化解和降低执法风险。三是对工作制度中未有规定或规定不明确、但执法实践中存在操作空间的事项进行规制，进一步规范执法行为，维护行政相对人的合法权益。

3.4 以“处”问效，夯实监管链条

涉检领域专项稽查作业处置过程中，一是对涉检领域具体违法行为区分违法类型，在上位法尚未修订，海关法律体系尚未理顺的情况下，明确涉检领域稽查哪些适用于进出口环节的限制性、禁止性条款、哪些适用于规范整改手段，明确适用法律法规体系，最大程度发挥整体监管效能。二是建立部门配合机制。针对涉检领域查发线索情况，建立缉私部门和法综部门提前介入机制，及时协调解决涉检行政处罚案件执法中遇到的问题和困难。涉及行政处罚的涉检稽查作业，建立案件处置机制，及时协调解决涉检行政处罚，联动协作，提升涉检稽查案件的查发和处置效率。三是构建立体防控体系，对稽核查发现的行业共性问题，开展行业内整体性规范，做到处置成效再运用，引导企业规避同类型问题的重复出现。