农村土地确权的工作方法、存在问题及解决对策研究

曾祥天

（甘肃省水利水电工程局有限责任公司，甘肃兰州 730046）

0 引言

农村土地确权主要是以有关的法律法规为依据，结合各方面政策的规范化要求，针对农村地区的土地资源实施全面的整合分析，在此基础上公平地划分土地的使用归属权[1]。现阶段，开展农村土地确权工作时，须严格依据有关原则，充分考虑到农民的实际情况，在进行各方面工作的过程中都应当尊重农民的共同意愿，站在农业长远发展的角度上，尽可能地提高农村土地确权工作的质量及成效，为农村土地工作的高效开展奠定坚实的基础。

合理而有效的农村土地确权工作，可以使当下农村土地的突出问题和农民群体间的矛盾关系得到一定缓解。确保农村地区广大农民的基本权益及权利能够得到保护，有效提高土地资源的利用价值，推动农村地区经济的整体发展。

1 农村土地确权的工作方法

1.1 加强领导，高度重视

为了提高土地确权工作的质量，在开展农村土地确权工作的过程中，当地政府须对此引起重视。专门组织党政班子和有关人员参加专题会议，广泛征求各方意见，在此基础上成立相应的领导组织、专项推进工作组，并制定完善的工作方案，与各村签订土地确权责任书，并将此纳入镇村两级的工作责任目标[2]。在开展日常工作的过程中，需党政主要领导亲力亲为，在人力、物力以及财力方面提供支持，及时解决所有发现的问题，从而为土地确权工作的顺利进行提供必要的思想基础。

1.2 合理宣传，把握舆论

农村土地确权工作除了需要各级干部在思想上的重视以外，还需全体村民和各级干部的积极参与和正确认识。在全镇范围内，组织镇村组三级干部的动员大会，并针对土地确权有关政策法规、工作步骤以及时间安排等方面的内容，以电视专题节目、悬挂条幅标语等各种形式，加大宣传力度，尽可能地使更多的村民对此有更充分的了解，为农村土地确权工作的开展提供充分的群众基础。此外，村干部需合理把握以及利用舆论力量扩大宣传范围，逐步强化农民遵纪守法的思想，使农民能够积极配合土地确权工作的开展。

1.3 及时介入，解决纠纷

在正式开展农村土地确权工作以前，应由地方政府的主要领导与分管领导牵头，农经站及司法所协同各村村民调解委员会逐村逐组地了解实际情况，充分调查存在的所有土地矛盾纠纷[3]。针对土地矛盾纠纷，可以当时解决的必须尽快解决，无法当时解决的则需建立起相应的矛盾纠纷台账，确保责任单位及责任人能够限期化解。在矛盾化解的过程中，尽可能内部进行解决，避免加重矛盾冲突。在确保各方合法权益的基础上进行调节的同时，还需注重调节方式的合法性。

1.4 尊重历史，了解事实

在土地确权工程中，经常会出现土地分地台账亩数与实际测量亩数不一致的问题，其产生的原因如下。其一，分地期间，部分回牛地以及树影地等不在土地台账之上，进而容易出现实际土地亩数多于分地亩数的问题。其二，分地时，地力差的土地会比地力好的土地按一定比例多分一些，而多分出的土地不在土地台账当中。其三，针对部分山地的划分，因缺少人员确定分的具体亩数，所以会出现实际亩数与台账亩数不一致的问题。此种情况下，村组织需要召开会议进行明确，并依据实际测量亩数进行确权，以此减少矛盾与纠纷。

2 农村土地确权存在的主要问题

2.1 政策宣传存在不足

公共政策的制定者、实施者与承受者之间存在着政策效应差异，各方之间沟通的顺畅与否将会直接影响到政策效益差异的大小，沟通顺畅则差异越小。在此情况下，政策效果就能够更加接近预期目标。目前，农村土地确权政策的针对对象为农村居民，而大部分年轻人并没有留在农村，所以留守在农村的村民年龄相对较高，受教育程度往往较低，特别是在许多偏远农村还有许多文盲与半文盲，难以客观地认识政策，对政策的认识会被自身的传统观念所影响，无法准确地分辨真假信息。

同时，在重视土地思维的影响下，许多农民对于土地确权往往抱有非常大的期望，认为能够更明确自身拥有的土地，但也害怕土地减少。所以，对政策的解读存在一定偏差，这就使许多农民对土地确权产生了一些负面想法。造成这种情况的原因是没有做好相关的政策宣传工作，许多村干部、土地确权人员缺乏对土地确权政策的正确认识，所以在开展宣传工作时出现了放大效应，造成了诸多谣言。如土地确权工作的目的是要征收土地税，或是发放土地奖励等。

2.2 缺乏足够的人员

在当前我国的农村地区中，土地确权的主要工作人员通常是村干部与镇干部，人员不足的情况比较普遍，这使得所进行的确权和卫星测量存在明显差异。具体来看，一些村干部在开展工作的过程中不能够端正态度，想要为本村居民测量出更多的土地，所以测量标准不够严格，就算是一些并非水田、旱地的荒地也会为其测量[4]。此外，专门负责测量工作的人员往往要测量多个村庄，甚至要负责十多个村庄的测量工作，对比较偏僻的农村则难以开展实地测量工作，只能够根据村民的述说来为其登记。因此，容易出现偏差。

2.3 可用资金相对较少

农村土地确权工作的开展，需要一定的资金支持。许多二、三线城市的发展较为滞后，没有足够的经济支持，缺乏足够的财政资金，因此很难完全承担土地确权工作的资金压力。这就使得一线测量人员工作压力较大，再加上村干部工资相对较低，缺乏相应的福利待遇，在开展土地确权工作的过程中容易出现畏难情绪，对确权工作的开展造成了直接影响，甚至还经常发生寻租等的腐败行为。另外，在土地确权的过程中，可能会存在一些经济纠纷，需要进行经济补偿。此时如若补偿资金未能及时到位，会影响后续一系列工作的开展。

2.4 权限地界不明确

因为管理工作不到位或是相关管理机制不健全的影响，部分区域的沿岸林地开荒问题较为严重，诸多沿岸林地被私自改为农业种植耕地，该现象产生的主要原因与土地确权有关。在进行土地确权的过程中，由于地界划分不清晰，又或是测绘企业工作人员对于土地权属问题缺乏了解，在村民的误导下容易出现土地确权错误。即将国家所有土地确权至农民个人身上，此种情况下便容易出现私自变林改耕的现象。同时，还有可能会出现将国家防洪堤边土地转变成为耕地的现象，侵害国家土地资源。虽然该问题属于个别现象，但是不容忽视，将国有土地占为己用属于违法行为，其会影响国家正常的土地规划及建设工作。

2.5 荒山地确权工作存在一定难度

我国属于农业大国，农村区域占地范围较为广泛，其中包括大量荒山荒地等，大部分荒山及荒地都缺少有效登记。同时，部分农村对于荒山荒地缺乏管理，在对此类土地进行确权时，争议性较大。一方面，部分荒地的开发缺少相关部门的批准，在进行土地确权时容易导致开发者出现疑义或不满情绪。另一方面，如若未能对荒地开发者的问题给予正确且有效的解决，可能会打击其他农户开发荒地的积极性，影响荒地开发工作的开展与推进，同时也影响了土地确权工作开展的正常效率。

3 农村土地确权问题的解决对策

3.1 做好政策宣传工作

土地确权工作具有的较高的难度，对专业生有一定的要求。因此除了基层干部、技术人员以及村民代表参加相关的动员会以外，还应当进一步加大宣传力度，确保各方都能够对此有统一的认识。特别是要做好对普通农民的宣传工作，加深农民对政策的认识与理解，以此来减少开展确权工作的过程中出现的纠纷概率。

在对农民进行宣传的过程中，需采用合理的宣传方式。考虑到留守农村的农民大多数是妇女、老人，所以相较于张贴通知、标语及发放宣传材料的方式，交流和讲解更为合适。村委会与村小组中具有威望、对确权工作有正确认识的人应肩负起宣传员的责任。这些人更容易被村民所信任，可以使其充分了解土地确权工作的重要性及目的。

3.2 优化用人机制

农村土地确权的工作量较大，确权工作的专业性及技术性较强，需要由专业人士负责，同时，确权工作的人员数量不宜太少。但是，参与业务培训的人数相对较少，且人员的业务水平普遍偏低。基于这样的情况，应从各高校、科研院所及专业机构当中引进更多的技术人员，并在村中选择能力强、素质高的人员作为确权工作的基层干事或是专员，从而使技术、协调、宣传队伍能够有充足的人员[5]。此外，需要在政府的主导下，进一步加强对各方面人员政策、技术及法务的培训，以此来使农村土地确权工作人员的业务能力水平得到提高，提升确权质量。

3.3 加大资金支持

一些地区虽然提出了农村改革试点，但因为缺乏充足的资金而无法顺利推行。在土地承包经营权确权颁证成本当中，市级财政的负担相对较多，同时还涉及了测绘、造册制证与工作经费。无论是政策宣传工作的开展、相关技术能力的增加还是土地纠纷的处理等，都依赖于充分的资金支持[6]。

实际上，乡镇政府往往只能够保证基本的工资支出与工作经费，能够支配的专项资金并不多，并且村级往往没有太多的集体经营性收入，能够投入的资金非常有限。因此，应将农村土地确权登记颁证作为公共服务领域的基础工作，由中央或省级财政统一并公开确权登记颁证的经费测算公式，并提供专门的土地纠纷调处经费，从而在资金方面为农村土地确权工作的开展提供支持[7]。

3.4 协商解决确权错误问题

乡镇村干部在深入研究与学习国家土地管理法规的情况下，需加强对农户土地管理相关法律法规的普及。提高农户法律意识，明确国家土地划分的相关标准，进而正确引导农户自动放弃不合理使用的土地，避免再次出现私自占用国有土地资源的现象。

另外，针对由村组织确权的国有土地资源，村组织需要积极协调。同时，还需使用集体土地进行补偿，又或是通过其他方式调地重新申请确权。如若重新确权再次出现确权错误，相关部门应依法进行惩处，重在保护国家土地资源的合法权益。在纠正确权错误的过程中，针对故意闹事、不怀好意等影响土地合法确权的人员，需优先进行教育、批评改正，不听劝者可以申请司法机关介入，依据相关法律法规给予严肃处理。

3.5 高效利用农村荒山荒地

我国地域辽阔，且人口基数较大，因荒山荒地的数量较多，所以人均耕地面积与其他国家相比偏低。在土地确权的过程中，工作的难点主要是农村荒山荒地的确权。我国地理环境相对复杂，部分农村地区的荒山荒地面积远大于耕地面积，诸多农村地区都存在荒山荒地利用率偏低的问题。为此，政府相关部门需加强对农村荒山荒地的开发与利用，并不断完善土地确权的相关法律法规，多方面支持农村荒山荒地的确权工作，合理高效地利用荒山荒地。以此，提高国家土地资源利用率，促进农村经济的发展。

4 结语

怎样才能够在开展农村土地确权工作的过程中，解决农村土地所存在的历史遗留问题并进一步降低村干部的工作压力，是做好确权工作的关键所在。在今后的农村土地确权工作中，要对这些问题予以更高的重视，加大政策宣传力度，提高用人的合理性与灵活性，提供更加充足的资金，从而为工作的开展提供更好的条件。