探讨乡村振兴战略下的农村土地承包经营权退出制度改革

赵 朕

（河南农业大学，河南郑州 450003）

0 引言

2020年，我国发布的关于乡村振兴的相关文件中提出：要切实做好乡村振兴工作，通过乡村振兴筑牢“三农”基础。想要实现乡村振兴必须注意以下三个要素：人力资源、土地、资金，就是谁来做改革工作、土地改革方式、资金从哪来。“土地改革方式”是核心内容，是实现乡村振兴的重要抓手，在土地改革工作中，最重要的工作就是对土地经营权以及承包权制度进行改革。

1 理论研究与实践探索

在建设新农村工作的初期，就有很多学者对农地经营权以及承包权的相关退出机制进行了深入的研究，研究主要从两个角度开展：第一，研究有哪些因素能够影响到农民退出土地经营权以及土地承包经营权的意愿。当前研究表明，年龄越大、接受教育程度越高、补偿资金越多，农民退出的意愿就越强烈。但是当前实行的土地保障替代功能无法调动起农民的积极性。部分学者建立了相关数学模型对影响农户退出意愿的因素进行了研究，发现农村家庭年收入情况、家庭成员文化程度以及对当前退出政策抱有的态度对农民退出土地意愿影响最大。第二，研究建立健全土地经营权以及土地承包经营权的相关退出机制。以往的法律在农村土地经营权以及土地承包经营权退出领域基本为空白，对于退出的程序也没有明确，法律结构属于封闭状态，因此在实现乡村振兴、推进农村土地改革的背景下，我国必须加大力度探索土地经营权以及土地承包经营权的相关退出机制，切实推进农村土地改革。从实践角度来讲，河北省安平县、江西省吉水县、四川省渠县金锣乡等地纷纷建立了土地改革试点区域，现在已经对农村土地改革机制进行了相当长一段时间的实践探索。这为本论文提供了非常有价值的实践经验以及理论依据。但是之前的研究以及具体工作都是以建设新农村为背景进行的，未必完全符合我国出台的一系列乡村振兴以及土地经营权和土地承包经营权退出制度改革的相关设想。因此，本文希望通过有针对性地探索研究，为在乡村振兴背景下的农村土地经营权以及土地承包经营权退出体制改革起到参考作用。

2 农村土地经营权以及土地承包经营权退出制度改革工作的特点和面临的困境

2.1 农村土地经营权以及土地承包经营权退出制度改革工作的特点

这些年，农村土地经营权以及土地承包经营权退出制度改革工作的特点有如下几个方面：

一是农村土地经营权以及土地承包经营权的退出方式多样。比如，江西省吉水县要求本地村民在退出土地经营权以及承包权时，一并退出宅基地的使用权和土地上的房屋所有权，同时需要将农村户口转为城市户口。而河北省安平县实行的土地退出制度分为两种，分别是“永久退出土地”“暂时退出土地”。“永久退出土地”是指丧失集体成员资格，将土地还给集体，并永远不再承包；“暂时退出土地”是指农户在约定的期间内退出土地，但是合同到期后，农户仍然拥有土地经营权。同时还分别设计了“全部退出”“部分退出”两种方式。前者就是村民退出全部土地，后者就是村民退出一部分土地，不管选择哪种方式，村民都依旧拥有宅基地使用权和房屋所有权，并且一直属于村集体成员。

二是相关部门颁发土地确权登记证明。2012年，河北省安平县就开展了农村土地经营权、土地承包经营权、土地上房屋所有权以及农民宅基地使用权的确权登记证明。到2017年底，河北省安平县相关证书发放已经达到了88%。四川省渠县金锣乡是我国实行土改制度的试点地区，到2020年年初，农村中型以上规模经营占比已经达到了90%，全县共有4.48万hm2土地已经完成确权。

三是资金筹措渠道多样。很多试点地区经济都比较落后，因此在实施土地退出改革时必须采用多种方式筹集资金。我国农业农村部给四川省渠县金锣乡的土地退出改革工作提供了50万元的经费支持，省政府拿出了650万元，村集体采用暂借的方法来获得第一笔土地收储金，然后在土地流转之后，将获得的收益还本付息。河北省安平县获得土地收储补偿金的方式主要有村集体自筹资金、金融机构提供贷款、政府财政补贴、土地经营权以及使用权租赁方支付租金等。

四是补偿方法多种多样。金锣乡、吉水县都结合本地经济实际情况确定了土地征收标准以及经营权和使用权流转价格，采用现金的方式一次性给予农户补偿。在金锣乡，如果农户有养老需求，可以参加“土地养老”政策，就是通过退出土地来获取相应的养老服务。安平县实行的土地退改政策中，村民可以把自己的土地经营权以及土地承包经营权兑换成股权，集体经济组织按照占股份额定期为农户发放收益，把村民变成了集体经济的股东。

五是政府相关部门或者集体组织主导。不管是试点区，还是其他区域，农民土地经营权与承包权的获取、使用、租赁以及退出工作基本上都在政府相关部门或者乡镇街道、村集体的指导下进行。安平县的土地退出工作是由政府相关部门同村集体一道对农村土地进行收储。金锣乡同其他地方稍有不同，由国企以及村集体共同成立金锣农村农业经济有限公司，该公司对退出的土地进行购买，获得土地经营权以及土地承包经营权。

2.2 土地退改工作面临的困境

这些年开展的土地经营权以及土地承包经营权退出机制改革工作取得了一定的成效，但是从长远来讲，目前的改革工作还存在以下几点问题：

第一，退出机制没有层次。目前部分地区为了彰显政绩，强行实施“组合退出”模式。这种退出模式仅从村集体收益角度出发，没有切实为村民解除后顾之忧。比如，吉水县要求退地村民必须连同土地上的宅基地使用权一并退出，并迁出农业户口。虽然此举将村民同集体组织之间的利益联系彻底切断，表面上能够避免土地纠纷，但是我国城镇化的进程要比人口非农化的进程慢，农民进入城市需要一段时间。一旦出现大规模农户进城失败情况，那么这些完全退出土地的村民只能滞留在城市，导致城市贫民窟增多，并可能因此而产生严重的社会纠纷。

第二，过分强调土地确权。土地细碎化包括地权细碎化，就是将一个产权人为划分成多个产权。确定地权的出发点是以前我国绝大部分土地存在集体与农户归属不明问题。对于一些碎片化程度大的土地进行确权，会将原本完整的土地产权分解成每个独立的小产权，将土地权属不明问题变成地权细碎化问题。地权细碎化会导致退改工作推进困难，提高租赁土地的价格，也会导致土地退出工作监管困难，陷入“反公地困境”。

第三，土地补偿标准不科学。当前，确定农民退出土地经营权以及土地承包经营权的补偿标准大多参考当地征地补偿标准和土地流转的价格。这种评估办法不但无法体现出农村土地的市场价值，也没有体现出农村土地要素属性，退出土地村民获得的补偿少，无法调动村民退出土地的积极性。从补偿金来源角度，虽然向政府借贷，通过土地流转获利来偿还贷款方式，理论上具有可行性，但实际上不仅加重了政府的财政负担，且当土地流转收益无法偿还借款时，无法兑现村民的补偿，使村民切身利益受损。

第四，村民参与度欠缺。退地全过程都是由行政力量主导，从上到下开展土地经营权以及土地承包经营权退出工作。在土地退出过程中，不仅存在市场机制缺位情况，也没有发挥出村民的主体作用，这是非常典型的“强制性退地”。政府主体或者长官意志完全影响退地政策，而不是由市场供求关系以及农民切实需求决定的退地政策。

第五，规模化严重。每个区域规划试点区主要目的是使农业朝规模化经营方向发展，但是也不能盲目追求规模化，必须适度，但是怎样控制度的范围？当前我国城镇化进程还没有完成，如果仅为了实现规模化经营，让大量的农民从农村走进城市，把土地耕种的任务交给集体种植机构，那么这些进城的农民生活质量便无法得到保障。

3 推进农村土地经营权以及土地承包经营权退出改革工作的新举措

3.1 做好地权确权以及收束工作是土地退改工作的基础

退出土地经营权以及退出土地承包经营权应当同时进行，要提高土地配置效率，充分体现地权的排他属性，就必须做好地权确权及收束工作。我国想要解决这个问题，必须先明确每个独立地权，开展土地整理工作，然后收束地权，这样有利于农业朝规模化经营方向发展，也有助于实现乡村振兴。一是需要完善相关法律，明晰地权边界、利益分配以及土地所有结构；二是需要恢复土地双层经营体系，坚决本着土地集体所有原则，加强村集体以及组织对土地的管理权。

3.2 采用多层次的方式开展土地退改工作的必然要求

采用多层次的方式开展土地退出工作可以满足各种要素禀赋村民的实际需求。村民的土地所有面积、缴纳社保情况、收入等不同，因此实际需求也不一样。农民想真正融入城市生活需要很长一段时间，不同时期村民的要素禀赋也存在差异，因此要有针对性地实行多层次的退地方式，以此来满足不同村民的实际需要。政府要不断探索农民部分退地、全部退地、家庭人口捆绑退地等方式，通过加强政策解读，让农民选择真正适合自己的退地方式。

3.3 创新土地退出补偿机制是土地退改的根本保障

发放土地退出补偿能够提高农民退地积极性，是推进土地退改工作的内在动力。没有科学合理的补偿标准，农民就不会退出可以维持家庭温饱的土地，因此要创新土地退出补偿机制。一是合理确定补偿标准。要给予土地发展权足够的尊重。土地发展权就是农民对土地进行利用以及发展的权利，用经济标准衡量，就是土地改变用途之后的市场价值。农民才是土地的经营权人，国家应当切实保护农民权利。二是保障补偿来源。相关部门要多渠道筹措资金，通过建立内部金融、探索社会资本联合等方式自主筹集资金。政府要起到引导作用，鼓励社会资本参与。农业银行、商业银行以及农业金融机构要积极作为，配合政府工作。

3.4 将坚持农民主体地位、市场推动地位、政府协调地位作为土地退改的关键

实现乡村振兴的本质是提高农民经济收入，在乡村振兴过程中，市场必须发挥推动作用，政府在该项工作中只是起协调作用。农村土地改革的主体是农民，目标也是为了造福农民，只有坚持该目标才能发挥动力，土地改革才有效率。

一是，农民必须参与到土地退改工作中，注重农民在土改工作中主体地位。二是，要建立健全统一的土地经营权、土地承包经营权退出流通平台以及土地退出规章制度，做好农村土地供求对接工作。三是，政府在土地退出工作中要发挥引导作用，从顶层设计、转变职能、政策支持方面提供帮助，不能影响农民意愿以及市场供求关系。

3.5 实现乡村振兴、加强城乡融合是土地退改工作的落脚点

农民转让宅基地使用权应当在农民真正融入城市之后，不能本末倒置，土地经营权以及土地承包经营权的退出工作也是一样的道理。只有建立健全切实可行的土地退出制度，让制度为乡村振兴保驾护航，才能让农民真正适应城市生活，让更多土地资源发挥作用。农村的土地经营权与土地承包经营权改革要适应乡村振兴的实际需求，政策的制定与实施应当符合城乡融合实际情况，不能超前，也不能落后。同时，要建立健全相关的风险防范体系，在土地退出工作中预留一些土地，以便农民无法融入城市选择回家时，依然有地可种，这是防止万一的必要“浪费”，是必要的计划内资源冗余。