多元主体参与黄河流域生态环境修复的困境与纾解

王宗涛 王勇

摘 要：大力推进全流域生态环境修复是实现黄河流域高质量发展的重要前提，黄河流域的跨域性及生态环境系统的复合性决定了开展流域生态环境修复需要多元主体共同参与。为了给黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施提供参考，基于公共物品理论、协同论、权利－义务论等，对黄河流域生态环境修复现状进行分析，并就多元主體参与黄河流域生态环境修复所处困境提出纾解之策。当前，黄河流域生态环境修复模式是以政府为主体的“碎片化、点对点”修复，处于多元主体协同配合机制缺失、修复主体的责任划分标准缺失、多元主体参与生态环境修复保障机制缺失的困境，造成“政府主动、企业被动、公众不动”的乱象。纾解之策：明确主体定位，扩大多元主体范围；明确责任划分原则，厘清各主体责任；健全激励机制和监管机制、建立生态环境修复资金来源保障机制，为流域生态环境修复提供强力支撑。

关键词：生态环境修复；责任主体；激励机制；监管机制；保障机制；资金来源；黄河流域

中图分类号：Ｘ１７１．４；ＴＶ８８２．１ 文献标志码：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２３．０７．００４

引用格式：王宗涛，王勇．多元主体参与黄河流域生态环境修复的困境与纾解［Ｊ］．人民黄河，２０２３，４５（７）：１９－２３，５７．

习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调“治理黄河，重在保护，要在治理。要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展”［１］ 。大力推进全流域生态环境修复是实现黄河流域高质量发展的重要前提。黄河作为我国第二大河，跨９ 个省（区），其跨域性及生态环境系统的复合性决定了开展流域生态环境修复需要多元主体共同参与。本文基于公共物品理论、协同论、权利－义务论等，对黄河流域生态环境修复现状进行分析，就多元主体参与黄河流域生态环境修复所处困境提出纾解之策，以期为黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施提供参考。

１ 黄河流域生态环境修复多元主体参与的理论分析

１．１ 内涵界定

黄河流域生态环境系统是以水为纽带，由自然、经济、社会等要素构成的复合系统［２］ ，其复合性决定了开展流域生态环境修复工作需要多元主体（政府、企业及公众等）的共同参与［３］ 。黄河流域生态环境修复是指以黄河水为媒介，以退化、受损的流域生态环境系统为修复对象，以促进黄河流域上、中、下游协同发展为目的，针对不同区段的生态系统退化、受损问题，有针对性地采取措施，使流域生态环境逐步得到恢复。黄河流域生态环境修复成果将惠及整个流域，体现受益对象多元化的特征。与多元化受益主体相对应，流域生态环境修复的责任主体（参与主体）亦应多元化（上至国务院及各相关部委，下至流域内各县级人民政府、企业及社会公众等）。在多元主体参与黄河流域生态环境修复的进程中，上、中、下游不同主体就流域生态环境修复所产生的公共利益趋同是协同修复的驱动力量，生态环境修复工作中相对明晰的主体履职标准具有关键作用，完善的激励机制、监管机制、资金来源机制等则是多元主体参与生态环境修复的重要保障。

１．２ 理论基础

１．２．１ 公共物品理论

传统经济学意义上的公共物品是指兼具消费的非竞争性与非排他性的物品。就黄河流域生态服务来看，其是一种典型的跨域性生态产品，具有明显的公共外部性与空间外部性特征［４］ ，这意味着流域内所有主体无须付出过多的成本或代价，就可享受到包括清洁空气、洁净水在内的生态公共物品的巨大惠益。流域生态环境的维护需要投入一定的成本，理性的个体出于牟利心态，往往不会主动参与流域生态环境修复，反而期望通过集体或他人的行动来坐享其成，从而导致“公地悲剧”的发生。因此，欲从根本上解决流域生态系统退化问题，须调动流域内多元主体参与生态环境修复工作的积极性。

１．２．２ 协同治理理论

协同治理是具有不同利益主张的主体围绕某些利益冲突进行调和与合作的过程，是当代社会公共管理职能社会化的结果［５］ 。在黄河流域生态环境修复工作中，政府、企业、社会公众都应是责任主体，多元化协同所产生的耦合效应决定了黄河流域生态环境修复必然需要多元主体参与。明确多元主体的范围及权责是解决多元主体利益争端的前置要件，因此明确多元主体参与黄河流域生态环境修复的范围、履职标准及履职保障机制等，是多元主体开展协同、合作的前提。

１．２．３ 权利－义务一致理论

没有无权利的义务，也没有无义务的权利［６］ ，任何权利主体在行使权利的同时必须履行相应的义务。黄河流域生态环境修复主体是流域生态服务权益的直接或间接享用者，黄河流域各主体参与流域生态环境修复是其在享用多元化生态服务权益的同时应尽的义务。多元主体积极履行生态环境修复义务是其能够持续享用良好生态服务权益的前提。在生态文明时代，人们对流域生态服务权益的重视，不仅是对法律上权利－义务要求的回应， 而且是一种道义上整体责任观的体现。多元主体积极主动参与黄河流域生态环境修复，是其自觉履行生态环境修复义务的表现，亦是整体责任观在黄河流域生态环境修复中的体现。

２ 现状检视与实践困境

２．１ 现状检视

党的十八大以来，在党中央对生态文明建设的重视力度不断加大的背景下，黄河流域生态环境修复取得了巨大成效［７］ ，但由于历史“欠账”较多且流域生态环境复杂多变，因此现下仍存在诸多亟待解决的问题。当前，国家既有涉水法律将流域生态环境修复的主体界定为中央政府及地方政府（见表１），使流域生态环境修复工作处于“政府主动、企业被动、公众不动”的困境［８］ 。就黄河流域而言，生态环境修复模式是以政府为主体的“碎片化、点对点”修复，这种整体效果有限的生态环境修复模式是对环境公平责任原则的违背。企业在生产过程中不达标排污等是破坏流域生态环境的重要原因，因此企业应是流域生态环境修复的最大主体而不是参与者［９］ ，政府应是流域生态环境修复的管理者。政府与企业承担流域生态环境修复责任的严重错位，导致流域生态环境修复进程中“企业负责，政府买单”的乱象频频发生，如松花江重大水污染案件就是典型案例之一。在相关司法案件中，法院依法判决企业或者个人承担生态环境修复责任，但是个人或企业在履行部分出资义务后，并未缴纳生态环境修复所需全部资金，政府也很少向造成污染的企业或个人追偿生态环境修复费用，因此生态环境修复责任还是由政府承担、所需资金由国家财政承担，企业与个人并未真正参与流域生态环境修复。

２．２ 多元主体参与黄河流域生态环境修复的困境

黄河流域生态环境系统具有非排他性、非竞争性，生态环境修复内容的广泛性及主体的不确定性决定了其很难由单一主体或单一路径得到全面修复，因此亟须构建多元主体参与、多种路径并存的生态环境修复体系及机制［１０］ 。如前文所述，相关法律法规对生态环境修复主体的规定不完善及可供借鉴的经验缺乏，使黄河流域多元主体参与生态环境修复的实践处于如下困境。

２．２．１ 多元主体协同配合机制缺失

从既有涉水法律对生态环境修复的有关规定看，上至国务院、下至县级人民政府都须承担流域生态环境修复责任，多元主体协同配合的机制缺失，造成的结果是企业虽承担生态环境修复责任但其责任范围有限、社会公众承担的生态环境修复责任几乎可以忽略不计。流域内企业与社会公众在免费享用生态利益（破坏性利用水、土地、森林等自然资源）的同时，造成严重的工业点源污染和农村面源污染、生态系统受损。本应由企业及公众承担的流域生态环境修复责任被无条件转移给政府是不公平的且不符合权责一致原则。

２．２．２ 修复主体的责任划分标准缺失

从法律层面看，《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）第１２３４ 条明确规定生态环境修复责任的承担者应是造成生态系统受损的主体，据此，企业与社会公众均应是黄河流域生态环境修复责任的承担者。但是，实践中具体的责任划分标准缺失、对修复主体不履行责任的惩处措施不到位，使得本应作为黄河流域生态环境修复责任承担者的企业、社会公众出于避责心理而不愿主动参与黄河流域生态环境修复，最终导致黄河流域生态环境修复工作仍由政府部门承担，流域生态环境修复“企业负责，政府买单”现象屡屡发生。

从理论层面看，黄河流域生态环境修复具有典型的公共责任属性，政府、企业、社会公众等多元主体的生态环境修复责任难以分割和认定［１１］ 。多元主体共同履行黄河流域生态环境修复职责极易造成责任分散弱化并趋于模糊，导致各主体在共同行动中逃避责任或寻找“替罪羊”，最后陷入“人人负责，人人都不负责”的困境，因此亟须建立各主体在黄河流域生态环境修复中责任的分担原则、厘清各主体责任。

２．２．３ 多元主体参与生态环境修复的保障机制缺失

黄河流域生态环境修复是一项规模宏大的系统工程，多主体参与流域生态环境修复离不开完善的保障机制。就激励机制而言，为了充分调动多元主体参与流域生态环境修复的积极性，须建立适当的经济利益引导机制。当前黄河流域生态环境修复主体单一化的重要原因之一是缺乏相应的激励机制，导致包括政府在内的所有主体参与流域生态环境修复的积极性都不高。就监管机制分析，在多元主体开展黄河流域生态环境修复工作中，须通过监管制度对各主体行为进行规范与约束，为流域生态环境修复创造持续、稳定的秩序［１２］ 。目前，黄河流域生态环境修复存在监管碎片化且以政府监管为主，对企业及其他主体要么监管过严，要么监管缺位。从资金来源机制看，黄河流域生态环境修复需要比较稳定和充足的资金来源，目前所需资金过分依赖国家财政拨款，这种模式存在两方面问题：一方面，给国家财政带来了沉重负担，且违背“谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”的原则；另一方面，承担黄河流域生态环境修复责任的企业、个人因资本规模较小而履责能力不足，无法为长期的生态环境修复提供充分保障。

３ 困境的纾解

３．１ 明确主体定位，扩大多元主体范围

流域内不同行政区开展生态环境修复工作的主动性、积极性不同，同一行政区内的各类主体参与生态环境修复工作的积极性也不同。生态环境恶化对各区域的影响不会因行政区划的分割而减小，局部生态系统退化、受损的恶果终将反映到整个流域，仅依靠部分行政区政府、企业、社会公众等单一主体的修复与治理只能是杯水车薪［１３］ 。要想从根源上解决黄河流域生态环境修复主体层面存在的问题，必须打破传统的过度依赖单一主体（如政府）进行生态环境修复的局面，树立系统性和整体性理念，使黄河流域生态保护和高质量发展国家战略顶层设计的落实得到社会各方的广泛参与［１４］ ，厘清政府、企业、社会公众参与黄河流域生态环境修复的责任，实现流域生态环境修复主体由一元向多元转化。此外，享用流域良好生态环境是流域内各主体的应有权利，为了持续享有这种权利，需要政府、企业、社会公众等多元主体积极承担相应的生态环境修复义务，这是对权利－义务一致理论的合理回应。因此，在改变以往企业及社会公眾只享受良好生态环境利益而不承担足够生态环境修复责任的“搭便车”心态的基础上，应综合统筹运用包括经济、政治、法律在内的多种手段，使自觉参与流域生态环境修复成为全社会多元主体共同的价值认同。

在协同理论指导下，逐步建立政府主导、以企业为主体、公众参与的黄河流域生态环境修复模式。美国的密西西比河流域、欧洲的莱茵河流域生态环境修复之所以较为成功［１５］ ，建构多元主体协同修复模式是重要原因之一。在借鉴国外生态环境修复成功经验的同时，应完善我国已有的法律法规，对既有涉水法规中有关公众参与流域生态环境修复的原则进一步清晰化、具体化，使多元主体参与黄河流域生态环境修复的相关规定更具可操作性，通过法律条文明确多元主体的法律地位、生态环境修复职责及享有的权利，为流域生态环境修复提供法治保障。

３．２ 明确责任划分原则，厘清各主体责任

黄河流域生态环境修复多元主体协同配合是流域生态环境“公共物品”属性的本质要求和各主体承担流域生态环境修复责任的前提条件，而流域生态环境修复各主体之间责任如何科学、合理地划分是无法回避的难题之一。责任划分不仅是一个控制问题，而且是一个平衡问题，理顺黄河流域生态环境修复中各主体之间的责任关系、责任归属，是避免陷入“联合决策陷阱”的关键。就我国现下已有的法律规定来看，《民法典》第１２３４ 条、１２３５ 条虽然对破坏生态环境的行为主体应承担生态环境修复责任进行了明确（在被破坏的环境可被修复的前提下，一是由环境侵权人自己进行生态环境修复，二是在行为人无法或不能修复时由相关主体进行修复或委托他人进行修复），但是对存在多个行为主体时如何合理划分生态环境修复和治理责任并未做出明确规定，其他相关法律法规对此也没明确规定。当下，在采取各种强制手段督促相关责任主体承担生态环境修复责任的同时，国家及地方政府应尽快出台相应的责任认定标准，科学、合理地将生态环境修复责任（具体任务）分配给各责任主体。

各主体生态环境修复责任的划分，应充分考虑不同主体享用黄河流域生态环境权益的大小及对流域生态环境造成破坏的轻重，不能采用平均分配的模式。各类企业在生产过程中大规模利用或消耗各类资源要素（其所攫取的环境资源数量远多于政府与社会公众的）且大规模排污，是造成黄河流域生态环境退化、受损的重要原因。因此，相较于政府与社会公众，企业应承担生态环境修复的主要责任，社会公众应承担辅助责任，政府则应侧重于承担对企业、公众开展工作引领、指导方面的责任。

生态环境修复多元主体之间的责任划分还须考虑我国基本国情，秉持“共同但有区别”的原则进行责任划分和任务分配。强调“共同责任”是因为享用权益必须承担义务，承担生态环境修复责任是享用流域生态环境权益所有主体承担义务的内在要求。无论是地方政府为追求政绩而采用不科学的发展方式，还是企业为寻求利益最大化而使用污染型生产方式，抑或公众不环保的生活方式等，均对黄河流域生态环境的退化、受损做出了历史及现实的“贡献”。强调“区别责任”则是因为不同主体享用黄河流域生态环境权益的大小有所区别，政府、企业、社会公众等在黄河流域生态环境修复中的职责、权限及对流域生态环境造成破坏的“贡献”不同，所以应按照不同主体的职责、权限和“贡献”大小进行责任划分。此外，我国仍是发展中国家，经济社会发展存在明显的区域不均衡性，不同行政区域的各类主体所承担的生态环境修复责任亦应有所区别。在建立生态环境修复多元主体协同合作机制的基础上，通过科学、合理厘定不同主体的生态环境修复责任，逐步克服生态环境修复过程中存在的“公地悲剧”弊端，构建政府主导、以企业为主体、社会公众参与的黄河流域生态环境修复模式。

３．３ 建立健全保障机制，提供强力支撑

构建多元主体参与的黄河流域生态环境修复体系，除须对多元主体的生态环境修复范围、责任等予以明确外，还须建立完善的生态环境修复保障机制，为各主体参与流域生态环境修复提供强力支撑、解除“后顾之忧”。

３．３．１ 健全激励机制

在流域生态环境修复工作中，不同主体之所以产生“搭便车”“邻避”效应，除流域生态环境的公共物品属性因素外，缺乏相应的生态环境修复激励机制也是造成多元主体参与不足的重要原因。因此，从根本上激发多元主体参与黄河流域生态环境修复的积极性，离不开科学、有效的利益激励机制。政府、企业和社会公众都是追逐利益的“理性经济人”，利益驱动是多元主体主动参与黄河流域生态环境修复的基本动因。在对政府激励方面，中央可采取政治激励、行政领导晋升激励等手段，激发地方政府切实重视黄河流域生态环境修复［１６］ 。在对企业激励方面，经济效益驱动是刺激企业履行流域生态环境修复责任的唯一动力，政府可采取减税、降费、增加补贴等方式调动企业的积极性。在对社会公众激励方面，政府在给予适当的物质奖励的同时，应建立和完善流域生态环境信息发布平台和公众参与流域生态环境修复平台。针对不同主体采用不同的激励方式，设置不同的激励制度，运用多元化的激励措施，充分激发各主体参与黄河流域生态环境修复的积极性。

３．３．２ 健全科学的监管机制

多元主体协同参与黄河流域生态环境修复离不开健全的监管机制。为了确保政府、企业及社会公众之间保持密切配合，应充分利用行政、立法和司法等手段，辅以媒体和公众监督，构建全方位、多层次的监督体系与问责机制。在强化对政府监督的同时，也要加强对企业、社会公众等主体的监管，重点对企业进行监管，建立“事前评估—事中治理—事后验收”全过程监管机制，督促企业依法履行黄河流域生态环境修复责任。同时，应充分发挥社会公众的监督作用，调动社会公众充分行使监督权，通过互联网等渠道对政府、企业及自身的行为进行监督。统筹融合内外部监督、各主体间相互监督，形成完善的多元主体参与黄河流域生态环境修复的监管机制。

３．３．３ 建立生态环境修复资金来源保障机制

黄河流域生态环境修复是一项巨大的系统工程，必须建立长效的生态环境修复资金来源保障机制。我国现有法律很少关涉生态环境修复资金来源，笔者仅在《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中见到生态环境修复费用的有关规定（人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用；生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用），但其对生态环境修复资金来源语焉不详，无法指导黄河流域生态环境修复资金来源保障机制的建立。根据黄河流域生态环境修复的实际状况，可有针对性地借鉴美国《超级基金法》（又称《综合环境反应补偿与责任法》）［１７］ ，建立生态环境修复资金来源保障机制。首先，由中央财政设立黄河流域生态环境修复基金，体现国家对黄河流域生态环境修复的决心；其次，完善相关法律，规定（强制）企业缴纳生态环境税，填充黄河流域生态环境修复基金池；最后，发挥社会资本的力量，吸收社会捐款，号召公益组织进行募捐，扩大黄河流域生态环境修复资金来源渠道，实现黄河流域生态环境修复资金來源的多元化。

４ 结束语

黄河流域的跨域性及生态环境系统的复合性决定了开展流域生态环境修复需要多元主体共同参与。当前，黄河流域生态环境修复模式是以政府为主体的“碎片化、点对点”修复，虽然已取得一定成效，但处于多元主体协同配合机制缺失、修复主体的责任划分标准缺失、多元主体参与生态环境修复保障机制缺失的困境，造成“政府主动、企业被动、公众不动”的乱象。纾解之策是：明确主体定位，扩大多元主体范围；明确责任划分原则，厘清各主体责任；建立健全激励机制、监管机制、生态环境修复资金来源保障机制，为流域生态环境修复提供强力支撑。

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【责任编辑 张智民】