制度同构理论视角下巡察制度变迁分析

田湘波

（湖南大学 马克思主义学院，湖南 长沙 410082）

党的十八大以来，在推进全面从严治党的战略布局下，党内监督必须实现全覆盖、无死角、不留空白。巡视制度作为加强党内监督的战略性制度安排，在发现中央级和省级层面“老虎”方面发挥着强有力的利剑震慑作用，但对于市县级以下层面的“苍蝇”，作用并未充分发挥出来。因此，为了实现“老虎”“苍蝇”一起抓，建立起从中央到地方全覆盖的党内监督体系，必须将党内监督利剑直插基层，使全面从严治党向纵深发展。在此背景下，党内巡察制度逐步探索建立起来。由于巡察制度运行时间较短，学界关于巡察制度的研究成果较少，而且已有文献主要以经验总结为主，学理研究较少，因此运用一个理论分析框架来探索巡察制度的变迁十分必要。从比较视角来看，市县巡察制度是对古代巡视制度合理内核的继承与发展，同时，在结构功能、方式方法等方面巡察制度与巡视制度具有高度的相似性。巡察制度与古代巡视制度和当代巡视制度相似，在社会学制度主义中的制度同构理论框架下可以解释为制度同质现象。制度同构理论关注的核心问题是：为何组织的结构或功能具有趋同性。分析制度同构理论中的制度同构机制在巡察制度变迁中的功能及作用，不仅能在一定程度上弥补以往巡察制度理论研究的不足，而且能为巡察制度的完善提供启示和借鉴。

一、何为制度同构理论

组织理论有两大研究重点：组织多样性和组织相似性。权变理论学派对组织多样性进行解释；制度同构理论则重点关注组织的相似性。制度同构理论是组织社会学制度主义的核心理论之一，它要解决的核心问题是组织或制度的趋同性问题。

（一）制度同构理论的发展脉络

制度同构理论起源于马克斯·韦伯的理性组织理论，这一理论主要强调组织的多样性问题。在他的理论逻辑下，组织是具有目标任务指向的封闭的技术体系，组织结构当然会因目标、任务和技术等因素的不同而不同，呈现出多样性。但是在马克斯·韦伯的理论中，我们也能发现他对制度同构驱动机制的探讨。有时他认为制度同构的驱动力是追求合法性。他视科层制为理性组织，并将之喻为“铁的牢笼”［1］，认为“任何官僚制——包括我们的官僚制——都会因其扩张主义而具有同一趋势”［2］。有时他认为制度同构的驱动力是追求效率，他认为理性化的组织在市场竞争中会比其他组织更有效率，为了提高效率和竞争力，组织都会竞相采用理性化的组织形式。所以，笔者认为，马克斯·韦伯的制度同构动力是追求制度效率与合法性的统一。

不同于将组织视为封闭技术体系的理性组织理论，塞尔兹尼克的制度主义理论强调组织是开放的，是受周围环境影响的。他明确指出：具体的结构是组织的正式与非正式方面相互影响的结果，而且这种结构本身是个整体，是一个对外部环境作出相应反应的“机体”［3］。该理论仍然是在解释组织的多样性，属于权变理论的框架，因为组织所面临的环境不同，从而导致组织的形式也是不同的。1977年，迈耶和罗恩发表了奠基性论文《制度化的组织：作为神话和仪式的正式结构》［4］。这篇论文对制度同构理论的突破表现在，他们不仅强调组织环境的重要性，而且还提出解释组织行为应关注的两种环境：技术环境和制度环境，制度环境更应引起重视。制度环境会导致组织的同构现象，因为为了使组织得到社会的认同，各个组织最终会采纳类似的结构和做法［5］。

制度同构概念由迪玛乔和鲍威尔于1983年首次提出。他们将同构性分解为竞争性同构与制度性同构，前者诠释的是市场竞争下的理性选择与同质化之间的因果关系；后者强调的是同质化过程中的“适当性逻辑”及权力和制度的合法性。在社会学制度主义看来，人们的行为不是以计算回报为基础的，而是以“确认什么是适当的行为”为基础的，是一种受规范驱使的行为［6］。制度同构理论有助于理解融入多数现代组织中的政治与仪式，可用于阐释现代组织逐渐同质化及其形式或实践越来越趋同的推动力量。在此基础上，迪玛乔和鲍威尔还提出了制度同构的三种具体机制，即强制同构机制、模仿同构机制和规范同构机制，使制度同构理论变得具体化、生活化和可操作化［7］。

（二）制度同构理论的基础与逻辑起点

场域是解释制度同构性理论的第一个基础和逻辑起点。运用制度同构理论解释组织或制度的同质性，需要把同构性放在一个组织场域内进行分析，可以说组织场域是制度同构机制发生作用的一个基本场所。法国学者布迪厄和美国学者华康德于1992年最早提出并解释“场域”这一范畴［8］。他们认为“场域”是由各种位置之间形成的客观关系联结而成的一个网络［9］。最早将“场域”运用于组织研究的是新制度主义学派。“组织场域”由组织所建构，在总体上被认可，而且在制度轮廓形成之前不会存在，它是一个公认制度生活的领域。迈耶在上述定义的基础上进一步研究组织场域中的环境，他认为存在技术环境、制度环境这两类环境。为适应技术环境，组织需要提高自身效率；为适应制度环境，组织需要采纳广为接受的形式和做法，遵守公认的组织规则，以此取得合法性。直到今天，仍有部分学者和实践工作者坚持认为制度同构既是追求合法性也是追求效率目标的［10］。本文对巡察制度的制度同构分析，是在国家监督制度建设这一场域内进行的。

合法性机制是解释制度同构性理论的另一基础和逻辑起点。在制度环境制约下，组织为获得更多认可和支持，主动或被迫采取在环境中合乎情理的组织形式和行为，这种因果关系就称为合法性机制。“合法性”是指组织得到社会认同，是指法律、文化、观念、社会期待等制度环境的要素对组织行为的作用［11］。这一作用有强弱意义之分，所谓强意义合法性机制是指制度环境直接塑造组织的形式和行为，组织或个人只是制度的载体，并不存在主观能动性；所谓弱意义合法性机制是指制度在影响组织或个人行为选择的过程中，存在一个中介——激励机制，它由制度影响资源分配和利益而产生。合法性机制为何能解释组织或制度的同构性？因为在合法性机制发挥作用的过程中，同一场域内的各个组织所处的制度环境相同，那么为了取得认同和合法性，各个组织采纳的形式和行为也会类似。而且为减轻组织动荡，提高组织生存能力，组织之间会产生扎根在制度环境中且又能取得合法性的模仿行为，组织之间的相互模仿自然会使组织变得类似。

（三）制度同构的三种具体机制

作为研究制度同构性的代表人物，迈耶、罗恩、迪玛乔和鲍威尔等都运用合法性机制解释组织或制度的趋同现象。迈耶和罗恩的理论是宏观理论，他们所讲的制度环境是非常宏大且抽象的，具有神秘的力量，看不见摸不着。迪玛乔和鲍威尔的理论更像是中观理论，他们把研究视野聚焦于组织与组织之间的相互关系及更加微观的组织内部的运行机制上。在这种研究视野或者分析层次下，迪玛乔和鲍威尔把社会学制度主义中的制度同构理论向前推进了一步，提出了导致制度或组织趋同性的三种具体机制。迪玛乔和鲍威尔认为，为了获得更多资源和社会支持，增强其政治影响和合法性，组织会在三种压力或因素影响下进行决策：其一，所依赖的其他组织带来的压力；其二，模仿同一场域内的其他成功组织的压力；其三，具有共享观念的专业共同体为组织施加的压力。他们在分析合法性机制驱动下组织决策行为的具体影响因素的基础上，就提出了制度同构产生的具体机制：强制同构机制、模仿同构机制和规范同构机制。巡察制度的制度同构也是在这三种机制作用下发生的，它们之间的交互作用，使得巡察制度与其他同类型的监督制度如巡视制度非常相似。

二、巡察制度的变迁与制度同构机制

巡察制度与巡视制度在结构功能和方式方法等方面存在高度相似性，而且还吸收了古代巡视制度的合理内核，与世界上某些国家的监督制度也存在相似之处。从制度同构理论的视角看，三种制度同构机制在巡察制度的变迁过程中均发挥了一定作用，但这三种机制并不是在同一时段同时发挥作用的，它们所发挥的作用在不同阶段有主次之分。

（一）巡察制度的探索阶段：制度模仿同构起主导作用

在巡察制度的同构性变迁过程中，模仿同构机制发挥的作用最大。模仿借鉴学习成功的制度行为从而导致制度之间的相似性，我们称之为模仿性同构。模仿同构机制与引力机制类似，在某种程度上也是作用者被拉向已有的成功制度模式，它只是更为简单的形式模仿。在复杂的环境情况下，制度绩效只能是事后（ex post）才能看得出。模仿产生的动机是对所模仿的制度是否为最佳制度选择具有不确定性。因为无法准确判断最佳的制度设置，所以模仿者会模仿在他处有效实施的制度模板，从而增强其制度合法性［12］。巡察制度与巡视制度同为党内监督制度，而且巡察制度是巡视制度向基层的延伸，在巡视制度已经积累起许多成功经验和发挥出巨大示范作用的前提下，巡察制度模仿巡视制度的形态、结构和目标是合乎情理的，它遵循了“适当性逻辑”原则。在巡察制度还未出现且还不存在“巡察”这个说法的时候，少数市县模仿巡视制度的工作模式行巡察工作之实。随后地区之间开始相互模仿，纷纷探索建立起巡察制度。

从类型学角度来看，巡察制度的模仿同构属于制度性模仿而非竞争性模仿，其原因是：巡察制度与其模仿对象之间的关系并不是竞争关系，而且巡察制度模仿的是受社会公认的具有合法性的某种组织形式或做法，比如巡视制度，这就属于制度性模仿范畴。从模仿同构的必要性来说，模仿同构是对组织或制度环境中的不确定性的反应，组织为减缓不确定性带来的风险，就会模仿借鉴同一场域中其他组织应对不确定性所采取的做法，或者是模仿已有的成功制度模型。巡察制度主要面临技术上和目标上的不确定性。在技术上，在市县基层探索和落实巡察工作会面临熟人社会、政治信任及人才队伍建设等方面的困境，因此对技术的科学性和有效性有较高要求，采取什么样的技术来化解这些困境是比较模糊的。虽然巡察制度与巡视制度所面临的困境是有差异的，但巡视制度在技术方法方面已经积累了许多成熟有效的经验，可以为巡察制度提供一定借鉴。在目标上，虽然巡察聚焦于政治巡察，聚焦于全面从严治党，但由于巡察内容基本涵盖了基层党组织建设的各个方面，内容的“面面俱到”反而使巡察目标变得不确定。巡视制度与巡察制度在监督内容方面存在诸多相似性，内容的全面性不亚于巡察制度，但党中央会不断制定科学的巡视工作规划，为每一阶段的巡视工作制定明确的目标任务，因此巡察制度可以模仿巡视制度在面临类似的目标不确定性时所采取的做法。从模仿同构的方式来说，巡察制度的模仿同构发生在水平和垂直两个方向。水平模仿指同一层级地区组织之间的相互模仿；垂直模仿指中央和地方之间的相互模仿。巡察制度的垂直模仿先于水平模仿。党的十六大后，巡察监督形式开始出现，只是没有正式形成“巡察”的概念，而是继续沿用“巡视”的说法。浙江省、湖南省和江苏省等省份的少数市县借鉴中央巡视制度，尝试开展巡察工作，如成立巡视办或巡视组，制定巡察工作暂行规定等。党的十八大后，在全面从严治党要求下，许多市县陆续启动巡察制度，发生了水平方向的模仿同构。如在巡察工作调研现场会上，河南省开展巡察工作的成功经验被推广至全国，诸多省份开始效仿河南省探索市县巡察制度建设。

（二）巡察制度的建立阶段：制度强制同构起主导作用

在巡察制度的探索阶段，主要是一系列模仿学习借鉴行为导致巡察制度的同构。巡察制度对巡视制度的模仿导致两者的同质，各省市巡察工作经验的互相模仿导致各地区巡察制度具体内容的大同小异。诸多省市对巡察工作的探索实践，引起了党中央对巡察制度的重视，深化了党中央对巡察内涵的认识。随后，党中央陆续出台了一系列党内法规，推动巡察由探索实践向正式制度转化。2016年新修订的《中国共产党党内监督条例》首次将巡察制度作为一项党内监督制度写入党内法规。2017年新修订的《中国共产党巡视工作条例》为巡察工作确立了基本制度规范。党的十九大和二十大新修订的党章从党内根本大法层面巩固了巡察制度的地位。2017年出台的《关于市县党委建立巡察制度的意见》，从任务要求、队伍机构、领导机制等方面对巡察制度作出规范。之后印发的《中央巡视工作规划（2018—2022年）》在巡察的范围、创新巡察方式和突出巡察重点纪律等方面提出了新要求［13］。强制性同构机制来源于制度环境的强制性力量，表现为一种强制性权威对组织施加的由外而内的影响。在强制性同构压力下，依赖于强制性权威的组织“被迫”进行结构性调试，与权威保持一致，由此产生组织对权威的趋同和组织间的趋同。强制性权威主体主要指执政党和政府机构，制度环境的强制性要素主要有国家法律法规和党内法规。党中央为推动巡察制度正式建立而颁布的一系列党内法规，属于强制性同构机制范畴。在巡察制度的建立阶段，主要是强制同构压力发挥作用。在强制同构机制的作用下，各区域各领域的巡察规范与中央法令法规趋同，而且在党内法规的统一规范要求下，各区域各领域的巡察制度会有很大程度的相似性。

强制同构压力可分为两种：一是所依赖的其他组织施加的正式压力；二是社会文化期待带来的非正式压力。正式压力又有两个方面的理解，除了理解为国家法律法规、党内法规等强制性要素构成的制度环境对组织的影响或者是强制性权威对组织的自上而下的规范和控制外，还可理解为一种执政党意志或是主流意识形态对组织产生的强制性影响。执政党意志或者主流意识形态也可形成一种强大的制度力量，在一定程度上限制组织多样性的发挥，导致组织之间的趋同。党的十八大以来，党中央提出全面从严治党，而建立和实施巡察制度是落实这个政治任务的有力抓手。巡察工作的深入推进有利于将全面从严治党向基层延伸。全面从严治党代表了执政党的意志，在一定程度上成为主流意识形态的一部分。在这种政党意志和主流意识形态指导下，巡察制度必须聚焦这些任务的落实，因此巡察制度的趋同不可避免。巡察制度强制性同构的非正式压力主要表现为：群众希望自己身边的不正之风和腐败问题能够得到整治的社会期待或诉求。群众或许对中央和省级层面的腐败现象没有强烈的感受，但对于身边的微腐败、小官巨贪现象却“深恶痛绝”。这些腐败现象严重削弱了群众自身的幸福感、获得感和安全感，因此群众对于巡视应延伸至基层和狠拍身边的“苍蝇”基本形成共识。在这种非正式压力的说服和邀请下，组织会接受和采用巡察制度，用巡察治理基层腐败，由此产生巡察制度的同构。

（三）巡察制度的完善阶段：制度规范同构起主导作用

在巡察制度的制度同构变迁过程中，模仿性机制和强制性机制是推动同构性变迁的第一位力量，规范性机制是第二位力量。巡察制度愈向前发展，规范同构的力量作用愈大。规范同构主要来源于专业化要求。专业化主要包含三要素：专业人员、共同认知基础和专业化网络。规范同构即是这样一个逻辑过程：组织内部的专业成员由于接受过相同的专业化教育或培训，具有共同的认知基础和态度观念，形成了“共享观念”。基于专业化网络的存在，这种共享观念在组织互动中得以传播和扩散，并且共享的合法性也得以凝聚和确认，最终导致组织形式和行为的趋同。在规范同构过程中，人才筛选发挥了重要作用［14］。按照统一标准筛选人才，那么选进来的人才就具有相似的教育背景、认知基础和思维观念。这种共同的认知和观念会引导组织和人们作出相同或类似的决策，沿着相同或类似的路径发展。比如教育行业都会按照统一标准——具备教师资格证或接受过师范教育——来筛选人才从事教师职业，那么处在同一职位的人的背景和态度会非常相似，任教教师都在专业化教育中接受过关于基本行为规范的训练，因此他们的说话方式和行为方式会相似。由于管理者和关键员工是按照统一标准筛选上来的，学校所实施的决策、程序和结构也会相似。

巡察制度的规范同构主要体现在机构及其成员的专业化、共同认知基础和专业化网络三个方面。首先，巡察机构和人员的专业化推动了巡察制度的规范同构。市县党委为夯实巡察队伍基础，加强巡察专业人才库建设，从纪检监察、组织人事、宣传和审计等部门筛选业务精湛和本领过硬的人才组建巡察专业人才库。巡察工作人员要真正发现基层党组织建设各方面的问题线索，就必须具备多方面的专业知识、专业技术和工作经验。既要懂纪检监察工作，又要懂组织人事工作；既要熟悉相关政策法规，又要熟悉财务审计。巡察机构的专业化主要体现在筛选标准严格和培训程序严格两个方面。市县党委严把巡察干部选人用人关，坚持以高标准和严要求选优配强巡察干部队伍。各地市县党委也十分重视开展巡察专业化培训。培训的方式主要有专题授课、学习廉政学知识、交流讨论心得及参观考察等。其次，当组织成员或制度的参与者变得更加专业化，“共享观念”便能够凝聚。通过人才筛选，同一职务人员就会具有共同的背景、价值观和态度取向；通过统一的专业化训练，组织成员就会形成关于制度的统一性认知，形成统一的制度规范性框架，形成对规制目标的统一看法以及最可能实现规制目标的统一行为路径。专业化培训促进了工作人员对于巡察工作流程和方式、基本行为规范的共同认知，并且提升了工作人员的巡察业务能力，使组织成员或制度的参与者更加专业化。最后，巡视人员与巡察人员分享交流工作经验，在一定程度上构成专业化网络，推动巡察制度的规范同构。2019年赵乐际在武汉主持召开全国市县巡察工作推进会，巡视工作领导人员和市县党委书记相互交流工作经验，相互学习工作方法［15］。组织成员或制度的参与者在互相联系中获得相同的认知、观点和价值观，特别是形成对规制问题及其解决的共同观点意识，规范同构机制便会发挥作用。

三、结论与启示

模仿同构、强制同构、规范同构分别以不同方式推动了巡察制度的同构性变迁。制度同构能够对巡察制度的建立和完善产生积极影响，如模仿同构压力可以确立巡察制度模仿的模板，强制同构压力可以推动巡察制度短时间内形成，规范同构压力可以提升巡察的专业化水平。但制度同构带来的消极影响也不能忽视，其突出表现是：模仿同构在一定程度上会使巡察制度落入形式主义的窠臼，使其成为其他制度的“副本”。鉴于制度同构带来的双重影响，制度设计者应找准方向促进巡察制度的发展与完善。可以预见的是，随着巡察制度的进一步发展完善，模仿同构力量将逐渐减弱，强制同构力量尤其是规范同构力量将日益增强。从三种制度同构机制对巡察制度变迁的影响可以得出以下三个方面的启示。

（一）推进巡察制度内容创新

巡察制度是在模仿巡视制度的基础上建立起来的，模仿同构可以为巡察制度的发展带来一些积极影响。最直接的积极影响是：模仿同构是由不确定性引起的组织的自发反应，巡察制度对巡视制度这一成功模式的模仿，可以减缓不确定性带来的风险，减轻组织动荡。制度同构理论分两派，即合法性价值导向派和效率价值导向派。合法性价值导向理论流派认为，模仿同构行为的目的是追求合法性。巡视制度在全面从严治党中发挥了利剑作用，是社会接受认可的具有合法性的制度，而且模仿成功组织或制度的行为本身就具备“仪式意义”——合法性。效率价值导向理论流派认为，模仿同构行为是具有效率导向的。模仿巡视制度也是在目标模糊不清和技术难以确定的情况下所采取的解决办法。借鉴巡视制度已有的成功模式和经验，可以节约巡察制度建设的时间和“搜寻成本”［16］。

当然，制度模仿同构行为也有消极影响。制度嵌入理论认为，制度资源和现实的社会环境为制度的创新和变迁提供了条件［17］。也就是说，制度要达到良好和谐的运行状态，必须嵌入与其相配套的制度环境中。制度同构的目的是与所依赖的制度环境相适应的，模仿同构自然不能背离这一初衷。模仿同构行为本身并不必然导致制度与制度环境的不适应问题。一个制度模仿同一场域中的其他成功且合法的制度，会与“大制度环境”（主动模仿的制度与被模仿的制度共同所处的制度环境）相适应，但存在与“小制度环境”（主动模仿的制度自身配套的制度环境）不适应的风险。巡察制度在模仿巡视制度的组织方式、监督内容和手段方法上，容易产生惯性思维。一些地区习惯对巡视制度的经验和做法简单“拿来”，不能“因地制宜”地在已有制度的基础上总结适合自己的经验和做法，造成经验和做法的“水土不服”，产生巡察制度与制度环境的不适应问题。

为了克服巡察制度与制度环境的不适应问题，应在模仿巡视制度的基础上推进巡察制度内容创新，使巡察制度嵌入基层社会环境中。巡察制度内容创新可以从巡察工作重点、巡察方式方法等方面展开。一方面，在巡察工作重点方面，既要遵循政治巡视要求，又要聚焦基层突出问题。巡察要聚焦政治巡察，围绕党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力等重大政治问题展开工作。除此之外，巡察必须聚焦基层突出问题，否则就失去了工作的针对性。人民反映强烈的问题一般就是社会的突出问题。基层社会环境有其特殊性，基层社会问题细小隐蔽、涉及面广，往往关系到基层群众的切身利益。巡察工作人员要及时回应群众诉求，重点关注涉及民生事业的重要部门；重点盯紧人民反映问题较多的基层干部；重点解决人民有意见、反映强烈的突出问题，如基层不正之风、脱贫攻坚和落实惠民政策中的腐败问题以及黑恶势力背后的腐败问题。另一方面，在巡察方式方法方面，既要保证常规高效，又要实现灵活创新。巡察机构可以借鉴《中国共产党巡视工作条例》所规定的十三种巡视工作方式，以及专项巡视、机动巡视、“回头看”等巡视工作方法，保证常规方法用得对、用得好。除此之外，应针对熟人社会等基层巡察特有的难点问题，跳出巡视的思维框架，探索适合基层环境的工作方式方法。如灵活运用提级巡察、交叉巡察和对口巡察等方法，化解基层巡察各种“疑难杂症”。总之，既要借鉴巡视的成功经验，也要针对基层实际，结合基层巡察工作特点，在巡察实践中总结出自己的独特经验。

（二）完善巡察法律法规体系

在强制同构压力作用下，巡察法规制度体系逐渐成形。一方面，为了推动巡察实践向正式制度转化，确立各市县巡察工作的权威统一标准，党中央陆续出台了一系列以党内法规为主的巡察规范性文件。这是强制性同构的体现，强制同构压力推动了巡察法规的建立。另一方面，中央党内法规里的内容规定了地方党委应当遵守并复制的法规模型。比如党中央出台了《关于市县党委建立巡察制度的意见》，各省委就应当结合地方实际出台各市县党委巡察工作意见。这是地方对中央的制度趋同，促进了从中央到地方巡察党内法规制度体系的建立。但巡察制度的强制同构力量还不够强大，强制同构还有可以强化的空间。巡察制度强制性同构的主要表现：巡察党内法规的颁布与实施，由巡察党内法规这一强制性要素构成的制度环境会对组织施加由外而内的影响。但巡察党内法规的强制性是不足的，在一定程度上限制了强制同构机制作用的发挥。一方面，党内法规的强制性不能与法律的强制性相提并论。目前我国巡察工作缺乏专门法律的支撑，巡察相关法律存在滞后性。另一方面，巡察相关配套法规不健全，党中央尚未出台巡察制度实施细则。在巡察制度的具体实施上，缺乏权威、统一的制度依据和标准，各部门、各区域容易各自解读，难以达成统一共识。

强制同构机制使巡察法规制度体系得以建立，并且随着强制同构作用的增强，巡察法规制度体系能够得到进一步完善。但目前由于缺乏专门法律和配套法规的强制性，巡察制度强制同构的潜力还未得到完全释放，其优势还未得到充分显现。因此，为使巡察制度获得更大的发展空间，可在强化强制同构机制方面下功夫。巡察制度强制同构机制的强化，主要依靠其相关规范性制度强制性的增强。因此需要在原有党内法规的强制性的基础上，补充专门法律和配套法规的强制性，这就与完善巡察法律法规体系的逻辑一致。一方面，应出台巡察专门法律。坚持全面从严治党、提升党的建设质量必须依靠社会主义法治。因此应将党的意志上升为国家意志，提请国家立法机关制定专门的巡视巡察法，将巡察工作和巡察制度的实际情况与国情、党情相结合，对巡察机构、巡察人员的权利及义务作出明确规定，为巡察工作的深层次开展提供法律依据。同时加强巡察党内法规与国家法律的配套衔接，完善巡察法律法规体系。另一方面，应健全巡察配套法规。在原有法规的基础上，针对巡察机构设置、队伍管理和程序方法等内容出台具体且操作性强的实施细则。尤其要在人才选拔晋升、人员学习培训、考评考核和追责问责等方面出台详细明确的制度规定，并且尽量避免使用“原则上”“有关规定”等可能会被自由执行的字眼。只有这样，才能使巡察法规具有权威参考意义，才能发挥其对各部门各区域巡察工作的规范统筹作用。

（三）提升巡察专业化水平

当前，规范同构机制对巡察制度趋同性变迁的驱动力度是不足的，规范同构压力力量相对薄弱，其原因主要有三个方面。首先，在现有巡察制度规定下，巡察人员的专业素质有待提高。根据巡察制度制定的人员配备原则，一方面，专兼结合的人员构成影响巡察人员的专业性。由于专职人员有限，巡察工作需要长期依赖从其他部门抽调过来的兼职人员。被抽调部门由于人手紧张和自身任务繁重，不愿借调年轻骨干到巡察一线工作，且被抽调过来的兼职人员不一定熟悉法律法规和财务审计等巡察工作所需的专业知识。同时，兼职人员所占比重过大，不利于建设长期稳定的专业化队伍。另一方面，不完善的人员年龄结构也会影响巡察人员的专业性。巡察组组长一般年龄较大且多已退居二线，虽然党政工作经验丰富，个人权威较高，但其具备的专业知识可能会难以适应巡察的形势发展及其对专业性的要求。其次，在现有巡察制度规定下，巡察专业化培训有待增强。目前关于巡察专业化培训方面的实施细则还未出台，巡察专业化培训存在针对性不强、培训方式陈旧及不太符合巡察工作特征等方面的问题，影响巡察人员共同认知的形成和专业素质的提升。最后，在现有巡察制度规定下，巡察专业化网络有待进一步织密。巡察联动工作目前正处于摸索状态中，其制度化建设还有待加强，其沟通合作、信息交流方面的配套机制还有待完善。在巡视人员与巡察人员的沟通交流过程中，巡视方面的观念和经验传授给巡察方向的较多，巡察方面的观念和经验“逆向流动”到巡视方向的较少。在巡察的上下交流过程中，上级巡察机构指导下级巡察机构的“自上而下”交流渠道较为畅通，而下级巡察机构人员到上级巡察机构分享交流经验的“自下而上”交流渠道较为堵塞。

巡察向更加专业化的道路发展是必然的，规范同构机制的作用也势必增强。目前规范同构的薄弱现状为巡察的专业化发展提供了突破点。首先，应完善巡察人员配备方面的有关规定，建设一支年轻化、专业化的巡察干部队伍。在充分考虑市县巡察工作实际情况的前提下，吸收巡视制度设置全员专职编制的经验，制定“专兼结合、以专为主”的人员配备原则，尽可能地多设置巡察干部编制，增加专职人员比例。在抽调兼职人员方面，建立“抽强人、强抽人”的保障机制和激励机制，使巡察工作岗位成为各部门锻炼培养业务骨干的平台，改变被抽调部门不愿借调优秀骨干到巡察一线工作的消极态度，激励被抽调人员在巡察工作岗位上积极作为、提高自身专业素养。除此之外，还应改善巡察人员的年龄结构，吸收具备发展潜能和专业素养的优秀年轻人才到巡察工作队伍中，选拔经验丰富、本领过硬的优秀年轻干部担任巡察组组长，使整支巡察工作队伍年轻化、专业化。其次，应建立健全巡察专业化培训方面的实施细则，增强专业化培训实效。在增强针对性方面，应制定符合各个层级巡察人员情况的专业培训课程，满足其开展巡察工作的实际需要。在创新培训方式方面，应采取理论教学与案例教学有机结合的培训方式，强化外出培训实践，增加外出培训机会，加强资金保障，为其配备优质培训资源。在结合巡察工作特征方面，应使培训内容满足巡察工作对多方面专业知识的需求，加强法律、财务、纪检和廉政学等方面知识培训，提升巡察人员的综合专业能力。最后，应完善巡视巡察联动工作沟通合作、信息交流方面的配套机制，织密巡视巡察专业化网络。在横向上，应多召开巡视巡察工作的联席会议，加强巡视与巡察观念共享、经验互鉴的双向互动；在纵向上，应畅通巡视巡察机构的上下交流渠道，下级巡视巡察机构工作人员在一线工作，了解情况较多，实践能力较强，应增加其到上级机构分享交流经验的机会。

（注：湖南大学马克思主义学院硕士研究生戈琳和博士研究生郭格对此文亦有贡献。）