从“津关”合流看汉初《津关令》的生成逻辑

贾高邦，王瑞山

（华东政法大学 a.法律学院；b.刑事法学院，上海 200042）

中国古代的“津关”之法历史悠久。作为传统中国律令法体系的集大成者，《唐律疏议》中便有“私度及越度关”“不应度关而给过所”“关津无故留难”等七则律文直接涉及“津关”管理［1］。此后，“津关”之法延续上千年，至清末不废。《大清律例·兵律》以下仍保留有“私越冒度关津”“关津留难”等规定“津关”管理的条款［2］。

“津关”之法追本溯源，可以上溯至汉初《二年律令》之《津关令》。该组令文被认为制定于汉初惠帝时期［3］，共计二十条，其中十条令文有编号，主要内容围绕“津关”管理而展开，涉及出入“津关”的程序、违禁物品的查处、盗贼亡人的缉拿、边境贸易等。相较于完备的隋唐律令法典，秦汉时期的律令尚是一种“行动中的法”，其体系化、抽象化及法条的精练度均远不及前者［4］。尽管如此，后世“津关”之法的渊源却大多可在《津关令》中觅得出处规定，例如，《津关令》第四百九十六、四百九十七条规定：“言请诸诈袭人符传出入塞之津关，未出入而得，皆赎城旦舂；将吏智（知）其情，与同罪。”［5］其后的《唐律疏议》第八十三条规定，“诸不应度关而给过所，若冒名请过所而度者，各徒一年”［6］；第八十五条规定，“诸私度有他罪重者，主司知情，以重者论；不知情者，依常律”［7］。这与《津关令》明显存在继承关系。

《唐律疏议》将“津关”之法列于《卫禁律》，居“诸篇之首”，其重要性自不言而喻。但如果追溯其原型，却发现汉初是以“令”的形式对“津关”进行规制。律令有别，这说明秦汉之际的统治者并非一开始就将“津关”与贼盗、逃亡等传统社会问题等而视之。秦汉之际，就内容与效力位阶而言，律、令之分野并不明显。二者的区分更多体现在格式与时效上：令的出现是为了应对复杂多变的社会矛盾，其规制的社会行动更加具体，在时效上不如律稳定、持久；令在格式上保留了原始的制定过程，令在特定情况下亦可以转化为律，因此带有一定的过渡性［8］。《津关令》的形成有其特殊的社会历史背景和复杂的演进机制。秦国的法律源自商鞅变法，这是一场以工具理性为驱动、以功利为价值导向的立法运动，秦国统治者制定法律的目的恰在于“出奇计以强秦”。汉承秦制，汉朝初年的法律继承了秦法工具性的特征，法律的制定除体现统治阶级的观念与认知外，还需解决统治者所面临的社会问题。“津”与“关”原本在功能上差异极大，但二者在战国后期便出现了功能上的整合（亦即本文所称“津关”合流之趋势），汉初《津关令》的生成正是“津关”功能的整合在法律文本中的反映。除此之外，《津关令》亦有其特殊的历史使命，它所针对的乃是汉初的政治现实。本文以“津”“关”的词义为线索，考察二者的功能变迁，以期从历史的维度探寻《津关令》的生成逻辑。

一、“津关”之词源考察

“津关”一词见于《二年律令》之《津关令》，张家山二四七号汉墓竹简整理小组对“津关”的注解为：“津关，河流和道路上的关卡”［9］。李均明则认为，“关津”①李均明文中的“关津”即“津关”。有一定的建筑形式，设有管理机构及驻防人员。其功能包括战时提供军事防御，平时控制人员往来、检查违禁物品等［10］。除出土文献外，汉初传世文献亦多有“津关”或“关津”的记载，如贾谊《新书》记有“秦兼诸侯山东三十余郡，脩津关，据险塞，缮甲兵而守之”［11］，《淮南子·修务训》记载申包胥曾经“犯津关，躐蒙笼，蹶沙石，蹠达膝曾茧重胝，七日七夜，至于秦庭”［12］，《史记·孝景本纪》亦记有“四年夏，立太子……复置津关，用传出入”［13］等。

词语间的并列、连用可以反映出指代事物属性上的相似，“津关”（或称“关津”）在汉初语境中为专有名词或固定用语，意味着二者功能上的趋同，当无甚多疑问。但“津关”是一组合成词，“津”“关”二者本各有所指。考察词源可知，与秦末汉初以降的“津关”连用不同，先秦语境中的“津”与“关”均单独出现，罕有二者连用之辞例。这表明先秦时期“津”“关”二者的关系或许并不密切，其各自功能亦相去较远。

二、先秦语境中的“津”及其主要功能

先秦时期的“津”虽是重要的交通设施，但就目前所见资料来看，“津”的形成需要依赖特定的自然条件，其作为一类官僚制管理机构的特征尚不明显。除疏浚交通外，“津”亦可辅助农业生产。相较于“关”的管控与防民功能，早期“津”的功能更趋向于疏通和利民。

（一）先秦语境中的“津”

传世文献中的“津”多指地名，如《左传》文公三年有“秦伯伐晋，济河焚舟，取王官及郊，晋人不出。遂自茅津济，封殽尸而还”［14］，昭公十七年有“九月丁卯，晋荀吴帅师涉自棘津，使祭史先用牲于雒”的记载［15］，《荀子·强国》亦有“在魏者乃据圉津”［16］。《说文解字》对于“津”的解释为“津，水渡也”，也即河流的渡口，上举《左传》《荀子》中的茅津、棘津、圉津等即皆是黄河两岸的渡口。不难看出，在先秦史籍中，黄河流域“津”的数量要超过长江流域，这应与当时两大流域的水文状况、开发程度及通行条件有关。可见，“津”的形成需要因地制宜，其自然地理的属性更为明显。

除作地名外，先秦典籍中还见有“津梁”一词，如《管子·五辅》篇中有“导水潦，利陂沟，决潘渚，溃泥滞，通郁闭，慎津梁，此谓遗之以利”［17］，《四时》篇有“正津梁，修沟渎，甃屋行水，解怨赦罪，通四方”之语［18］。《说文解字》有言：“梁，水桥也。”津渡与桥梁均依托河流而形成，其基本功能相似，因此构成“津梁”一词。与传世文献相印证，先秦出土文献中亦有类似“津梁”的表述，如睡虎地秦墓竹简《为吏之道》，其有“千（阡）佰（陌）津桥，囷屋墙垣，沟渠水道”［19］，此处“津桥”与“津梁”即是同义词；另，青川郝家坪秦牍《为田律》还有“十月为桥，脩（修）波隄，利津□”之语［20］。“津”后一字的释读，尽管学者之间尚存在争议①“津”下一字，原整理者未释，学界意见亦不统一，其中于豪亮、李学勤、周波等学者释为“梁”，何有祖释为“隧”。《二年律令·田律》有“十月为桥，修波（陂）堤，利津梁”之语，与本牍语境及内容均相似，可参看。，但结合上下文语境，此处的“津□”当与“津梁”是类似的利民设施无疑。当然，相较于天然津渡，桥梁的修建与管理需要凭借一定的人力资源，其人工属性更强，这亦是二者区别所在。

（二）早期“津”的功能

尽管先秦典籍中有“津人”的记载，如《左传》昭公二十四年记有“冬十月癸酉，王子朝用成周之宝珪于河。甲戌，津人得诸河上”［21］，《墨子》记有“舟楫不易，津人不饰，此舟之利也”［22］，《庄子》亦有“津人操舟若神”等［23］，但细究其所载，这类“津人”并非“津”的管理者。他们既没有明确的执掌，日常活动也只是“操舟”而已。这与后世所言之船人、津吏、津啬夫截然不同，后者有法律明确规定的职权和义务，俨然已经是一类基层管理人员，而前者在先秦语境中更像是一种泛称。另，《左传》文公三年有“秦伯伐晋，济河焚舟，取王官及郊，晋人不出。遂自茅津济，封殽尸而还”的记载［24］。殽之战后，秦穆公再次伐晋，面对“晋人不出”的情况，秦人可以“遂自茅津济”。像“茅津”这样的战略要地，双方居然无人驻防，这在后世是无法想象的。此现象正说明春秋时期的津渡管理之相对松弛，甚至还时常处于无人照看的状态。

除疏导交通外，“津”应当还具有促进农业生产的辅助功能，这一点传世文献与出土文献所载是一致的。《管子》所提倡的“导水潦，利陂沟，决潘渚，溃泥滞，通郁闭，慎津梁”“正津梁，修沟渎，甃屋行水，解怨赦罪，通四方”与睡虎地秦墓竹简《为吏之道》中的“千（阡）佰（陌）津桥，囷屋墙垣，沟渠水道”及青川木牍《为田律》中的“十月为桥，脩（修）波隄，利津□”等规定具有相同的目的，即促进农业生产。“导水潦，利陂沟”无需赘言，而“阡陌”最初的功能即是“定量份地”，是国家授予土地时勘定的边界，之后逐渐演变成了田间道路［25］。“津”与“阡陌”“沟渠水道”并称，可知在先秦时期，“津”在促进农业生产方面亦发挥过重要作用。

从“津人”及“津”的状态可以推断，早期的“津”自然属性较强，更多地发挥了疏导功能，亦可辅助农业生产。《左传》叙事的年代，诸侯国大多还处于家父长制社会到家产官僚制社会的过渡阶段，社会群体也未因国家的驱使而高度组织化，亦没有证据显示津渡已成为一类执掌明确的官僚制管理机构。因此，彼时的“津”很难发挥强效的管制作用，其功能以利民为主。

三、“关”的性质及功能

“关”作为一类管理机构的名称很早便见诸史籍。相较于早期津渡十分依赖自然地理条件的特征，“关”的设置更突出人的属性。与津渡较为松弛的状态不同，“关”的管控十分严格，其管理人员亦职责明确。不似早期津渡的功能以利民为主，“关”自始至终都强调防民。

（一）何为“关”

《说文解字》有言：“关，木横持门户也。”“关”字从门，示闭合之意，指拒门之木。《左传》襄公二十三年有“臧纥斩鹿门之关以出奔邾”［26］，此处臧纥“犯门斩关”之“关”便取其本义。先秦典籍中的“关”多由其本义引申而来，可泛指各处关卡，见诸《左传》者有齐国之徐关、楚国之缯关、鲁国之阳关等。

在秦简语境中，“关”字的用法与《左传》等传世文献相似，多作关卡而言，但也有广义、狭义之别。狭义的“关”仅指函谷关，如《岳麓秦简（肆）》中的“其有事关外……”［27］“郡及关外黔首有欲入见亲、市中县【道】”［28］等等；《龙岗秦简》中亦有“禁苑在关外”［29］，“关外及【县、道官马】”［30］。这些“关”与“关内”“关外”等概念在秦人的话语体系中均有所特指。而《岳麓秦简（伍）》亦有“及私载出扜关、汉阳关及送道之出蜀巴畍（界）者”的表述［31］，这些“关”前皆冠有各自的名称，显然已不再是特指。

（二）“关”的功能

与“津”常处于松弛或无人管理的状态不同，“关”的管控特征十分明显，而且自先秦至汉初，这一特征一脉相承。《左传》昭公二十年，晏子说齐侯，齐侯“使有司宽政，毀关去禁，薄敛已责”［32］。齐侯将“毁关去禁”与“宽政”“薄敛”并列，足见“关”在先秦时期就是一种防民的管控设施。至于“关”的具体功能，秦简法律文献中有较为详细的记载。

《龙岗秦简》有“门关合符及以传书阅入之，及诸偑〈佩〉入司马门久”的规定［33］。“符”，《说文》：“信也。汉制以竹长六寸，分而相合”；“传”，《史记·孝景本纪》：“复置津关，用传出入”。【集解】引张晏曰：“传，信也，若今过所也”，如淳曰：“传音‘檄传’之‘传’，两行书缯帛，分持其一，出入关，合之乃得过，谓之传。”［34］所谓“符”与“传”是为出入“关”的凭证，这里的“门关”需要“合符”与“传书”才能进入。除秦人的法律外，睡虎地秦墓竹简中的两条魏律亦有“口，关；舌者，符玺也”这类表述［35］。这说明，先秦时期各国对于“关”的严格管理是一种常态。

《岳麓秦简（伍）》45-47有“诸取有辠䙴（迁）轮（输）及处蜀巴及取不当出关为葆庸，及私载出扜关、汉阳关及送道之出蜀巴畍（界）者，其葆庸及所私载、送道者亡及虽不亡，皆以送道亡故徼外律论之”的规定［36］；《岳麓秦简（肆）》53-58有“郡及襄武、上雒、商、函谷关外人，及䙴（迁）郡、襄武、上雒、商、函谷关外男女，去阑亡、将阳，来入之中县道，无少长，舍人室，室主舍者智（知）其请（情），以律䙴（迁）之”的规定［37］。这两则律文的内容相似，且都与“关”的功能相关，可对读。律文规定了两类群体的两种行为。两类主体即“关外人”和“䙴（迁）者”。两种行为即“亡”和“来入之中县道”，其中“亡”又包括了《岳麓秦简（伍）》45-47号简中的“亡故徼外”和《岳麓秦简（肆）》53-58号简中的“阑亡”“将阳亡”①所谓“阑亡”是指没有符节擅自出入关卡，在秦国境内各郡塞之间的擅自流亡。所谓“将阳亡”是指在某一个区域内随便晃荡，既不阑越关卡，也不逃离国境，但不向地方守吏报告，属于随便出走而又可能流窜回来的一种逃亡。可参见陈松长《睡虎地秦简中的“将阳”小考》，载《湖南大学学报（社会科学版）》2012年第5期。。第二种行为即“来入之中县道”，所谓“中县道”是秦直辖统治的核心区，秦以函谷关、扜关、汉阳关等为界，将其统治区分为“中县道”及外围地区。由近及远，“中县道”外围依次是“徼中普通县道”“故徼地区”及“新地”［38］。从上述两条律文的规定来看，秦“关”的功能在于限制“关外人”及被“迁”者，防止他们“亡”或者进入秦国“中县道”。

秦律将“阑亡”“将阳”“亡故徼外”等逃亡行为规定为犯罪活动，并设关卡予以缉捕，是出于边境安全和社会治安的考虑。但秦律为何要限制“关外人”及被“迁”者进入“中县道”呢？辛德勇曾指出，秦人实行“关中本位”政策，而这一政策的核心内容，是区别对待关中和关东地区，依托关中，控御关东，特别是中原地带［39］。“关”的本义即为“国境之门”，秦以“关”为凭，进可以蚕食山东六国，退可以保守秦人腹地，在军事地理上可以始终占据优势地位。

除缉拿罪犯和保障军事优势外，秦“关”应当还具有管理边境贸易的功能。睡虎地秦墓竹简《秦律十八种》及《岳麓秦简（肆）》243有《关市律》，依睡虎地秦墓竹简整理者所说，“关市”是官名，负责管理“关”和“市”的税收等事务［40］。另，《资治通鉴·周纪四》有“又使人过关市，赂之以金”，胡三省注曰“关市”是《周礼》中“司关”与“司市”的合并，二者在战国之时，合为一官［41］。战国时期的“关”“市”是否为一官，无从得考。但秦律将“关”“市”并称，表明二者在功能上或有重合之处②对于《关市律》中的“关市”作何解释，学界存在争论。陈松长认为睡简中的《关市律》实为《金布律》之抄写错误（见陈松长《睡虎地秦简“关市律”辨正》，载《史学集刊》2010年第4期）；陈伟则指出“入钱銗中”可能同时出现于《关市律》与《金布律》中，二者各有侧重（见陈伟《关于秦与汉初“入钱缿中”律的几个问题》，载《考古》2012年第8期）。本文则认为，所谓《关市律》应该是规定边境贸易的法律，这与陈松长所说“秦简中的所谓《关市律》的这条律文的内容全部包括在岳麓秦简的这条《金布律》中”的论据并不矛盾。首先，我们目前看到的《关市律》与《金布律》并非秦律的全部文本，秦律本有“集类为篇，结事为章”“大体异篇，实相采入”的特征，各律之间存在重合，亦属正常。另，下文所引《岳麓秦简（肆）》198-206号简的《金布律》及《岳麓秦简（陆）》71-73号简的内容即同时涉及“关”的管理及市场交易，这说明“关”作为一类管理机构其功能本身就具有复杂性。。除《关市律》外，秦律中确有其他律文同时涉及“关”与“市”。比如，《岳麓秦简（肆）》198-206的《金布律》有“其有事关外，以私马牛羊行而欲行卖之，及取传卖它县，县皆为传。而欲徙卖它县者，发其传，为质。黔首卖奴卑（婢）、马牛及买者，各出廿二钱以质市亭”的规定。另，《岳麓秦简（陆）》71-73有规定曰：“黔首及贾人或以麋鹿角为胶，其禁令勿敢为敢卖……与盗出禁故徼关同法。有盗出入禁其关出入而弗得，赀府啬夫、吏主者各二甲，丞、令、令史各一甲。”这两条律文虽未列入《关市律》，但律文的内容明确涵盖了关禁管理和市场交易，这说明秦“关”确有管理边境贸易的功能。

（三）“关”的管理人员

从上节分析来看，秦简中的“关”除缉拿特定罪犯外，还具有控制人口流动和管理边境贸易的功能。为实现这些复杂的功能，“关”需要配备一定数量的管理人员。

与“津人”的指代不明不同，先秦时期“关”的管理人员不仅职责明确，而且数量具体。《周礼·地官·叙官》有“司关，上士二人、中士四人、府二人、史四人、胥八人、徒八十人。每关下士二人、府一人、史二人、徒四人”，贾公彦疏有“‘司关’者，关为国境之门，故冡司门而次之”，孙怡让【正义】有“关，界上之门”［42］。此处的“司关”即“关”的管理人员。

上引睡虎地秦墓竹简的魏律中有“口，关；舌者，符玺也”的表述，《龙岗秦简》亦有“门关合符及以传书阅入之”的规定，而《岳麓秦简（肆）》53-58号简及《岳麓秦简（伍）》45-46号简则明确禁止了“关外人”及“迁”者私自过关及“亡”的行为；《岳麓秦简（肆）》199号简则又规定了“其有事关外”需要“取传卖它县，县皆为传”。另，《二年律令·津关令》488-491号简亦有“智（知）其请（情）而出入之，及假予人符传，令以阑出入者，与同罪”；《二年律令·盗律》74-75号简有“使者所以出，必有符致，毋符致，吏智（知）而出之，亦与盗同法”。两处均提到出入“关”时需用到“符传”。可以看出，战国、秦以至汉初法律在规定“关”的管理人员职能时有相似的表述，这说明“关”的功能具有延续性，始终突出其管控与防民的特征。

四、“津”的官僚化及其功能的转变

早期的“津”在传世文献与出土文献中均被看作利民的设施，比如《管子》所言之“正津梁，修沟渎……通四方”，青川秦牍《为田律》所言之“利津□”。此时，“津”的管理相对松弛，“津人”所指亦不明确，津渡尚不构成一类基层管理机构。但是随着战国后期兼并战争的推进，秦的官僚制逐渐完善［43］，更多的基层民众被有组织地聚集起来①商鞅变法期间，曾“集小（都）乡邑聚为县，置令、丞，凡三十一县”。，“津”或许正是在这个过程中逐渐官僚化②在社会科学中，“官僚/官僚制”并非一组贬义词，它指的是国家的行政管理机器以及一种关于组织的理性模式。可参见海伍德《政治学核心概念》，吴勇译，中国人民大学出版社2013年版，第126页；波格丹诺《布莱克维尔政治制度百科全书》，邓正来译，中国政法大学出版社2011年版，第67页。，从而演变为一类基层管理机构的。而这个过程，伴随着秦国中央集权的强化及政府职能的扩张，“津”的功能自然也从疏导逐渐趋向于管理和控制，“津”“关”由此靠拢。成书于战国末期的《尉缭子》一书已经出现了“津梁未发，要塞未修，城险未设，渠答未张，则虽有城无守矣”［44］的提法。显然，此时的“津梁”已从与“沟渎”并称的利民设施转变为与“要塞”并举的军事设施。

里耶秦简中有三则关于“津”的记载，时间分别为秦始皇二十七年（公元前220年）、三十三年（公元前214年）和三十五年（公元前212年），均为秦统一六国以后之事：

1.廿七年六月乙亥朔壬午，贰春乡窯敢言之：贰春I

津当用船一㮴（艘）。·今以上遣佐颓受，谒令官叚（假）。II

谒报。敢言之。III（正）

六月丁亥，迁陵丞欧告司空主：以律令从事。报之。/釦手。I

丁亥日中，佐颓行。II

六月丁亥水下三刻，佐颓以來。/釦半。颓手。III（背）（里耶秦简12-849）［45］

正月壬申，启陵乡守绕劾。II

3.卅五年八月丁巳朔己未，启陵乡守狐敢言之：廷下令书曰取鲛鱼与I山今庐（鲈）鱼献之。问津吏、徒莫智。·问智（知）此鱼者具署II

物色，以书言。·问之启陵乡吏、黔首、官徒，莫智（知）。敢言之。·户

III（正）

曹。I

里耶秦简12-849简、8-651简的津名与邮名类似，也是以乡级行政机构命名的，贰春与启陵即是迁陵县所辖三乡之二。从12-849简贰春津借用船只及迁陵县的行政批复来看，此时的津渡俨然成为迁陵县官僚机构中的一部分。张建国、徐世虹、刘庆等学者早已指出，秦汉时期的“劾”作为启动司法程序的两种模式之一，一般只用于“官对官”，即官员之间的检举揭发［48-49］。从8-651简的“启陵乡守绕劾”来看，秦末之际的“船人启封”与先秦典籍中的“津人”明显不同，其已非一般平民，而是与启陵乡守一样，是有政府职务的公职人员。8-769号简有“津吏徒”，这种“机构＋身份”的表述方式在秦文书简中常见。“吏徒”一词为泛指，包括官吏、戍卒、刑徒等数类人。“津”内既有官吏，也有刑徒（或还有戍卒），各自的分工不同①里耶秦简校释者将“津吏徒”连读，“吏徒”固然可以连读表泛指，但“吏”“徒”二者本各有所指，此处或当断读为“津吏、徒”。朱圣明亦持此观点，可参见朱圣明《里耶秦简所见秦代迁陵县公船相关问题研究》，载《古代文明》2014年第2期。。“津吏”为“津”的管理人员当无疑问，但“津吏”的词例在秦简中较少。张家山汉简《二年律令》中有“津啬夫”一职，至长沙东牌楼汉简则有“津史”“津卒”之称谓。《后汉书·方术列传·段翳》中有“尝告守津吏”之语［50］，东汉人所著《吴越春秋》中亦有“椒丘訢者，东海上人也。为齐王使于吴，过淮河，欲饮马于津。津吏曰……”［51］。王子今认为汉代“吏”“史”二字常通假，“津史”或即“津吏”［52］。从机构设置的延续性以及汉承秦制的角度看，秦代的“津吏”与两汉的“津啬夫”“津史”或“津吏”应该具有类似的性质，均是“津”类机构的管理者。而“津徒”则与里耶秦简中的“仓徒”“司空徒”一样，是官署机构的役使人员，“津徒”的工作是在“津吏”的领导下参与劳作。据此可知，至迟在秦始皇二十七年（公元前220年）至三十五年（公元前212年）之间，“津”作为一类基层管理机构已经颇具规模，其内部也配备了一定数量的、具备官方身份的、职业化的管理人员。

“津”的性质经历了由渡口向基层管理机构的转变。而与之相随的，是其功能的变化。里耶秦简8-769号简是一封上行官文书，内容是启陵乡守狐向上级迁陵县汇报“上献”所需鲛鱼、鲈鱼的情况。在向上级进献物资的过程中，启陵乡守并不了解辖区内的自然生态，需要向更加职业化的官员即“津吏、徒”咨询，可知“津吏、徒”的职责之一是要掌握津渡附近的自然生态、农林水产等信息。“津”具有辅助农业生产的功能，在《管子》《为田律》等早期文献中已有所体现，而里耶秦简中的“津”亦涉及农业生产，体现出其功能的延续性。但必须指出，“津吏、徒”的职责虽然涉及农业，但又与《为田律》所倡导的“正津梁，修沟渎”不同。“津吏、徒”的职责并非直接参与生产，而是收集、掌握基层的农业信息。秦汉时期，中央通过上计制度及时掌握地方情报，以实现社会控制。此时的“津吏、徒”与大部分官僚机构中的吏、徒一样，从属于秦帝国这部国家机器，及时地收集、传递信息，成为他们工作的一部分。郡县制下的官僚组织就像一张严密的大网，而遍布于交通要道的“津”构成其中的一个个节点。

五、“津关”合流及其功能的分化

（一）“津关”合流局面的形成

通过梳理津渡功能的演变脉络可以看出，无论是沟通水陆交通还是促进农业生产，早期“津”的功能皆偏向于利民。而这种情况到了秦末则出现了变化①战国后期，伴随着各国变法、中央集权的强化以及政体的变革，“津”从天然渡口向官僚制管理机构的转型应该已经开始。但目前所见能够明确时间线索的材料只有里耶秦简，因此本文将转型的时间限定在秦末。。此时，随着社会环境的激变，统治阶层与被支配者之间的支配结构也从传统家产制朝向官僚制的方向发展，“津”逐渐由天然渡口、传统的交通及农业设施转变为科层制管理机构的一部分。伴随着津渡性质的转变，其功能亦逐渐向“关”靠拢，侧重于管控与防民。至汉初《津关令》颁布之时，“津关”合流的局面已经形成，而这种变化清晰地反映在时人的文献记录中。

首先，法律语言的变化。在“前规则”时代，法律被称为主权者的命令，是支配者意志的体现，法律文本的用语能够反映出某一时间段内统治阶级的认知。翻阅较《二年律令》更早之秦律文本，并未见《津关令》一篇，更无“津关”连用之辞例。而到了汉初，除《津关令》本篇外，二者连用的词例亦见于《二年律令》的其他律文（如《均输律》第二百二十五条、第二百二十六条）。这说明在立法者的意识中，“津”“关”二者的功能已趋于整合。

其次，文学作品语言的变化。在前法制时代，法律毕竟只是统治阶级的工具，法律文本未必能真实地反映社会的普遍认知。如果仅通过立法手段将“津”与“关”的职能强行合并，而不能在社会上形成共识，文学家或者史学家就未必会将其记录下来。而且，法律讲求精确、逻辑及可预测性，这也导致出土法律文献中的用语和传世文献中的用语有很大差别。值得注意的是，除法律文本外，在《新书》《淮南子》《史记》等汉初文史著作中均出现了“津关”连用的辞例，这就表明在汉初社会群体的普遍观念中，“津关”并举已经是一种常态。

（二）“津”“关”功能的进一步分化

“津关”的合流只是强化了“津关”共有的那部分管控功能，使其更倾向于防民，但这并不意味着其各自原有的功能消失。实际上《二年律令·田律》中仍然保留着“十月为桥，修波（陂）堤，利津梁”的利民条款，此条便继承自青川秦牍的《为田律》。除此之外，由于“津”的功能转向本源自战国后期的官僚制发展，而高度的官僚制意味着明确的职务分工及职务的进一步专业化［53］。“津”与“关”的职能在此过程中会变得更加精细，二者除共有的管控功能之外，其体系内部的管理结构与各自的具体职能反而会有所分化。比如，《二年律令·金布律》429-432号简：

官为作务、市及受租、质钱，皆为缿，封以令、丞印而入，与参辨券之，辄入钱缿中，上中辨其廷。质者勿与券。租、质、户赋、园池入钱，县道官勿敢擅用，三月壹上见金、钱数二千石官，二千石官上丞相、御史。不幸流，或能产拯一人，购金二两；拯死者，购一两。不智（知）何人，㓹貍而讂之。流者可拯，同食、将吏及津啬夫、吏弗拯，罰金一两。拯亡船可用者，购金二两，不盈七丈以下，丈购五十钱；有識者，予而令自购之［54］。

该律文规定，在官吏上计途中，如果不幸落水，津啬夫有打捞落水者的职责。如果落水者能够被打捞，而津啬夫不去打捞，要处罚金一两。此条没有规定在《津关令》中，而且处罚的主体也不限于津啬夫，还包括同食、将吏等。这说明《津关令》虽然名曰“津关”，但其所规制的也只是“津”与“关”共有的那部分管控职能，而二者原有的差异则会因各自的职能分化而更加凸显。

“津”“关”的管理人员亦不可混同。蔡坤伦将出土文献与传世文献相结合，对汉代“关”的管理人员作了详细的梳理。其文共整理出备塞都尉、关都尉、关尉、关人、关侯、关尹等共六个武官，关长、关啬夫、关佐、关令共四个文官；另有通称文职与属吏之官职，如关吏、官属人；及不属于武、文职官，而掌监督的关丞［55］。但与“关”相比，“津”的管理人员见诸史料者，仍十分稀少。

六、《津关令》制定的双重背景

李均明曾对汉初“津关”的作用作过总结：一方面，严密的关津管理，对调节人员流动，物资流通，维护社会治安起着积极作用；另一方面，关津也在一定程度上阻碍了地区间经济、文化的交流与发展［56］。诚然，汉初的“津关”确有积极、消极两方面的作用，但应该注意到，“津”的功能并非从一开始就如“关”一般。“津”从疏通交通到控制交通，从利民到防民，再到“津关”的合流，经历了一个转变的过程，而这个过程有较为复杂的社会历史因素，亦有其自身的演进逻辑：一方面，是战国以降，中央集权式国家的建立，使得中央的触手逐渐向基层延伸。国家对社会控制的需求增强，使得津渡的功能逐渐从疏通偏向于管控。另一方面，则是政权的官僚化程度加深，使得原本管理松弛的津渡必须被组织起来，以确保官僚机器的高速运转。此时的津渡逐渐由传统的交通、农业设施转变为科层制管理机构的一部分。基于这种背景，汉初统治集团制定了《津关令》，以法律规范的形式回应社会现实。

以历史为参考系，以词义的演变为线索，分别考察“津”“关”的功能，进而分析“津关”合流的演进逻辑，这只是汉初《津关令》制定的第一重背景考察。然而，还须看到，“津关”功能的“整合”自战国末期就已经开始，彼时是传统中国律令法体系的初创之时，亦是律令的大爆发时期，这一时期的云梦睡虎地秦简、龙岗秦简、岳麓书院藏秦简所载律令的规模远超前人之想象［57］。况且，较之汉律留给世人的“宽和”印象，秦法向来以严格的社会控制为导向［58］。那么，我们不禁要问，以管控为主要特征的“津关令”既然如此完美地契合了秦法的社会控制功能，其为何又没有生成于律令制定如井喷式的秦代？

要回答这个问题，还需考察汉初《津关令》的第二重背景。《津关令》的制定与汉初的政体结构相关，统治者制定法律的目标并不是单纯针对平民阶层的控制，《津关令》背后隐藏的社会问题恰是统治集团的内部矛盾。众所周知，中国传统社会的律令法体系发轫于秦汉。与后世所言“律以正罪名，令以存事制”不同，在秦末汉初之际，律令二阶层的体系尚未形成，律与令无论是从内容还是效力位阶上来看，差别均不明显。秦末至汉初，律与令的区分主要体现在时效上：律作为一种长期适用的法律规范，其时效性很长①将秦武王时期颁布的《为田律》与汉初《田律》对比，可以发现后者继承了前者大部分内容，且基本的法律术语亦沿袭不变。；而令的制定针对具体问题，时效性较短［59］。《津关令》作为令这种法律形式的出现，其本身就说明了“津关”背后的社会问题是当时统治集团所亟待解决的棘手问题，而这一问题的根源则在于郡国并行体制下汉廷与诸侯国之间的紧张关系②李开元将西汉初年的行政体制描述为由“汉朝、复数的诸侯王国、复数的侯国三个独立部分在汉朝的政治主导下形成的国家联合体”（或称之为“联合帝国”）。在这种“联合帝国”的体制下，汉廷与诸侯国之间的关系宛如战国末年的“国际关系”。可参见李开元《汉帝国的建立与刘邦集团》，三联书店2000年版，第251-253页。。《二年律令》的年代下限为吕后二年，而《津关令》则制定于汉惠帝时期，结合法律文本制定的年代，《津关令》的出台不仅是汉初统治集团对战国以降“津关”合流趋势的回应，亦是其对于汉初郡国并行体制下汉廷与诸侯国之间紧张关系的回应，这是其“强干弱枝”的基本国策在立法层面的体现［60］。