从英国地方生物多样性行动计划看乡村发展与生物多样性保护协同路径

彭家园 庄优波

1 研究背景与意义

1.1 地方生物多样性行动计划有潜力推进乡村发展与生物多样性保护协同

昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架设定了“人与自然和谐共生”的2050年愿景，其中乡村地区作为自然资源利用与社会生计联系最紧密的地区，其生物多样性保护与社会经济发展的协同(以下简称“保护发展协同”)尤为重要[1]。研究表明，现有保护地中的生物多样性保护不足以减缓物种的减少趋势，各国需要采取紧急行动保护保护地以外的生物多样性[2]。乡村地区提供了重要的物种栖息地、生态廊道和食物来源，且影响毗邻保护地的保护质量，对完成《2020年后全球生物多样性框架》中提出的保护全球30%陆地和海洋地区的目标具有巨大潜力[3-5]。同时，该框架将“确保所有农业区得到可持续管理”列为行动目标。

近年来，乡村地区发展与生物多样性保护协同受到广泛关注，学者开展了包括改善生产景观模式、兼顾保护项目和社区生计的自然资源管理方式，以及农业文化遗产保护利用等协同路径研究[6-9]。与保护地相比，乡村地区生物多样性保护的强制性程度降低，保护发展协同行动的灵活性和可变性加大，因此将理论研究向实践转化面临巨大挑战。

生物多样性保护策略与行动计划(以下简称“行动计划”)是将保护发展协同理念转化为实践的重要途径，保护地之外更广泛的乡村地区是其重点关注对象。在《生物多样性公约》(CBD)的要求下，各缔约国普遍编制了国家行动计划以期达成保护目标，约一半的缔约国在国家行动计划中提及生产景观管理行动[10-11]。但国家层级行动计划受尺度限制，更侧重目标和战略，在措施层面则相对概念化，导致乡村发展与生物多样性保护协同路径实现的落地性与可操作性仍面临巨大的困难[12-13]。

地方行动计划作为在州、省、区域、地方各级承接国家层级行动计划的地方实践，通过更细致灵活的行动，更有潜力推进保护发展协同理念向实践转化。2017年CBD提供了包括背景、目标、行动领域和实施四部分的地方行动计划框架指南；2020年《爱丁堡宣言》进一步要求地方行动计划设定清晰明确、可监测、可实现、具有相关性和时限性的目标，并在目标中纳入综合监测框架[14]。CBD、国际地方环境行动理事会(International Council for Local Environmental Initiatives，ICLEI)等国际组织已对地方行动计划的编制方法和编制内容提供了相关指南，但目前少有关于地方行动计划的乡村发展与生物多样性保护协同路径的提炼总结。

1.2 我国生物多样性行动计划中乡村发展与生物多样性保护协同的进展和问题

我国作为农业大国，有全球最大的农田份额，占全球总量的9.9%，乡村所承担的生产功能不容小觑。研究表明，我国近25%的国家保护物种和20%的受威胁物种以乡村农田为栖息地[15]，因此乡村地区生物多样性保护在整个国土范围内的生物多样性保护中意义重大，我国乡村发展与生物多样性保护协同具有极为重要的意义。

近年来，我国在国家战略层面已开始重视乡村发展与生物多样性保护协同理念。《关于进一步加强生物多样性保护的意见》(2021)及《中国的生物多样性保护》白皮书(2021)均指出要积极探索推进生物多样性保护与乡村振兴的协同[16-17]。

我国省、市、县地方级生物多样性行动计划已逐步开展。目前，省级行动计划已基本覆盖全域，市县层级仍在起步阶段[18-20]。2022年发布的《生物多样性规划标准》对于地方行动计划编制具有较好的参考作用[21]。虽然地方生物多样性行动计划有潜力推进乡村发展与生物多样性保护协同，但目前的规划实践与目标仍存在较大差距，部分计划在理念层面认识不足，以单一保护为主，缺乏协同视角；较多计划在措施层面协同方法不到位，偏概念化，针对性和落地性不强。在理论研究方面，目前乡村发展与生物多样性保护协同的研究多以个体案例形式展开[22-23]，尚未与地方行动计划结合。因此，地方生物多样性行动计划中的协同路径在国家战略指导下亟待开展系统研究。

英国是世界上较早开展乡村地区发展与生物多样性保护协同的国家，其农业用地面积占国土面积的70%，同样面临粮食安全问题，具有较丰富的保护发展协同经验，被认为是全球乡村建设与发展的典范[24-25]。英国除大都市区以外的郡县层面地方生物多样性行动计划涉及较大面积的乡村区域，乡村发展与生物多样性保护协同理念贯穿计划制定的全过程。故本研究以英国地方生物多样性行动计划(Local Biodiversity Action Plan，LBAP)为研究对象，针对其中乡村地区的生物多样性保护与发展协同路径进行分析，探讨对我国地方生物多样性行动计划编制的启示，以期为实现乡村生物友好的可持续发展提供借鉴。

2 英国LBAP介绍

英国在1994年发布英国生物多样性行动计划之后，在1995年12月发表了《生物多样性：英国指导小组报告》，确定地方生物多样性行动计划为重要保护手段，旨在发挥地方政府在保护中的实践价值[26]，将国家目标转化为地方层面的有效行动。1998年开始将规划权力下放，要求英国的4个地区(英格兰、北爱尔兰、苏格兰和威尔士)制定各自的生物多样性战略，同时出台法律规定了地方政府及公共机构保护生物多样性的义务，如《自然环境和农村社区法》《野生动物和自然环境法》。其中，苏格兰、威尔士地区分别在1997和1998年发布了《LBAP指导手册》，对地方计划的作用、内容和实施方法做了具体要求，作为开展LBAP编制的基础。1998年起，英国陆续发布第一批LBAP，涉及不同的空间层级，如区域尺度的东北苏格兰LBAP、大格温特地区LBAP，郡县尺度的登比郡LBAP，教区尺度的汉堡乐雷斯教区LBAP及保护地尺度的峰区国家公园LBAP等。LBAP约3～5年更新一版，如北埃尔郡LBAP已经过第五次更新。监测结果表明，LBAP对生物多样性保护有积极作用。自然英格兰(Natural England)2010年报告表明，英国自1994年以来8个优先栖息地和40个优先物种的状态有所提升。

英国LBAP制定过程中采用适应性管理的规划逻辑，该过程包括8个主要步骤：1)建立计划合作伙伴关系，由当地政府领导各个领域的组织及个人联合组成生物多样性伙伴关系(biodiversity partnership)；2)统一目标共识，包括保护并改善具有国家和地方重要意义的物种和栖息地、提高公众对保护生物多样性的认识并将生物多样性纳入各级决策，以及转向可持续的农林牧渔业发展并提高居民福祉三方面目标；3)调查该地区的生物资源；4)建立该地区生物多样性数据库；5)评估生物资源并确定保护优先事项；6)制定物种和栖息地行动计划；7)确定实施机制、资金来源并咨询意见；8)执行行动计划并进行长期监测，以衡量该计划在实现国家和地方目标方面的有效性。

3 英国LBAP中乡村发展与生物多样性保护协同路径

英国LBAP在各编制步骤中包含了丰富的乡村发展与生物多样性保护协同路径，通过研究LBAP案例及相关指南，本文将其总结为基础、目标、措施、保障四方面(图1)。

图1 英国LBAP编制过程与保护发展协同路径(作者绘)

3.1 协同路径基础：全域调查与科学设定地方保护目标

明确的生物多样性保护对象是保护发展协同的基础，为此，英国LBAP对规划区全域进行物种和生境调查并建立数据库，科学确定地方优先保护物种和生境(图2)。

图2 LBAP对规划区进行分区、调查与评价的案例图2-1 布里奇德郡LBAP生态系统分区[作者翻译改绘自《布里奇德郡生物多样性行动计划》(Bridgend County Borough Local Biodiversity Action Plan)]

图2-2 波伊斯郡LBAP中的优先保护物种榛睡鼠、水田鼠空间分布[作者翻译自《波伊斯郡物种行动计划》(Powys County Council Species Action Plans)]

图2-3 布里奇德郡LBAP利用生态系统服务评价体现栖息地服务功能[作者翻译自《布里奇德郡生物多样性行动计划》(Bridgend County Borough Local Biodiversity Action Plan)]

生物资源调查覆盖规划区域内的所有物种和生境，不仅关注设定的地方保护地，也关注广大受到人为改变的乡村地区，多以景观特征或生态系统单元进行分区调查。如敦夫里斯郡LBAP将生境分为半自然生境及强改变的生境两大类，并通过调查确认各物种的历史状态、现状及未来发展趋势，分析其潜在威胁及珍稀程度。

调查结果由各级生物数据中心汇总，为地方行动计划的更新提供了坚实的数据支持。如东丹巴顿郡LBAP要求每年将调查结果提交至当地格拉斯哥博物馆生物记录中心[27]，并统一汇总至英国最大的生物多样性数据库NBN Atlas。

在调查基础上，LBAP使用科学研究与公众咨询结合的方法确定优先保护物种和生境，充分体现了保护目标设定的科学性与地方性。目标确定方法包括通过国家重要性、地方重要性、地方珍稀度、地方特色度、地方灭绝趋势等指标评估获得优先保护物种；通过模型评价确定重要保护空间[28-29]，提供空间分布地图；通过咨询本地居民，特别是生产生活与自然环境联系更紧密的乡村地区居民，根据本地自然和社会需求确定保护优先事项。

3.2 目标层协同：生物多样性净收益为前提的乡村可持续发展

3.2.1 纵向承接上级政府的协同目标

可持续发展和生物多样性净收益①是英国政府由国家到地方多层级强调的目标，并依次承接至LBAP中，以实现跨层次保护发展协同目标[30](图3)。

图3 英国LBAP与相关规划在横向和纵向上的协同关系(作者绘)

国家层面的《英国生物多样性行动计划》强调生物多样性对乡村产业的重要意义及带来的经济效益，提出将农业和环境目标结合起来[31]。4个地区层面的保护策略均阐述了在减轻农林牧渔业对生物多样性压力的同时保持产量和经济增长的目标[32-35]。LBAP保护发展协同目标与国家和地区目标保持一致。在价值阐述时，LBAP阐述了生物多样性与社会、经济的互利效益。例如，卡马森郡LBAP强调农业发展与生物多样性保护工作是合作关系，而非对立关系，要在重视生物生存需求的同时关注计划实施者的福祉[36]；伦弗鲁郡LBAP则阐明生物多样性与社会、经济发展间具有正向关联[37]。

3.2.2 横向对地方其他乡村战略规划提出协同要求

生物多样性主流化的难点在于将生物多样性保护职责传递到其他职能部门。英国LBAP鼓励在相关的地方战略中使用LBAP保护政策和保护目标，以实现多部门合作完成生物多样性保护与发展协同目标，相关地方战略包括发展规划中的联合地方规划、地方发展规划及乡村发展计划中的具体项目。

对于地方发展规划，LBAP通过专项管理计划(Supplementary Planning Guidance)的形式提供指导[38]，包括提出发展规划需要遵循的生境与物种层面的保护要求，明确发展规划的生态环境限制，同时建议将LBAP的监测指标应用于发展规划的环境影响评价中。对于其他管理计划，LBAP要求其考虑自身在国家和地方生物多样性行动计划中的地位及对LBAP目标的贡献。如敦夫里斯郡LBAP为当地森林管理计划、集水区管理计划和海岸线管理计划等多项战略提供了参考[39]。

同时，应《地方政府法》要求，地方发展规划中也承认了LBAP的重要地位。如敦夫里斯郡地方发展规划政策中明确提出“LBAP及修订文件中所包含的指导方针，都将成为发展规划评估提案的重要考虑因素”[40]；奥克尼地方发展规划受LBAP指导为保护海鳟鱼缩小了海产养殖的开发范围[41]；英格兰农村发展计划也指出，生物多样性保护目标将促进农业和林业生产力的提高，带来经济增长和更多的就业机会[42]。

3.3 措施层协同：生物多样性友好化的乡村生产方式

3.3.1 乡村生产空间中增加生态空间

LBAP注重在乡村生产空间中增加生态空间，包括景观尺度创建地方保护地、设立缓冲区、增添半自然生境，以及局地尺度优先保护物种的生境营造等措施。

在景观尺度，LBAP鼓励扩大地方保护地，对农业用地、果园、棕地中潜在保护地选址提供建议并结合地方发展规划对设定的保护地进行保护[43]。LBAP为特定生境建立缓冲区和廊道，以减少生产干扰。例如，面对泥炭地生境中沼泽受农业径流污染而导致的水生植被的损失，法夫郡LBAP建议设置缓冲区以减少养分富集；在城市和乡村环境间建立20km长的原生树篱和林木线以增强栖息地网络连通性；在农牧混用草地中，提出将其中的小范围区域转变为更接近半自然类型的栖息地，使生产和生态空间相融合[44]。

在局地尺度，LBAP根据优先保护物种特征开展生境营造。例如，法夫郡LBAP提出为农业生境中的猫头鹰安装人工筑巢点；建议不要立即清理树林生境中死亡和倒下的树木，为鸟类、蝙蝠和无脊椎动物提供栖息环境。

3.3.2 可持续生产技术减轻农业对乡村生物生境的干扰

LBAP通过引导可持续生产技术实现乡村地区生物多样性保护目标。一方面，LBAP鼓励发展新兴的可持续生产技术以减轻农业生产活动的生物生境干扰。以法夫地区农场为例，通过自制的综合排水系统过滤硝酸盐，使用先进技术减少农场水质污染，从而支持水獭、褐兔等生物在农场内栖居。

另一方面，LBAP鼓励恢复传统的可持续生产技术以减轻农业生产带来的环境压力和生境干扰，如在耕地中增加害虫天敌代替农药喷洒实现生物防治，减少化学污染；在林地和牧场间进行生产方式轮换，将放牧引向林地，避免过度放牧而造成的草场退化，同时建议将林木种植园引向牧场，增加森林斑块，丰富群落垂直结构，为鸟类和小型哺乳动物创造栖息空间。

3.3.3 提升乡村地区生物多样性的经济收益机会

LBAP关注生物多样性所带来的环境、社会、经济效益及乡村产业转型机会，促进居民在生物保护行为中获得多元收入，提升经济韧性。其中以生物多样性主题旅游、林牧融合为主要引导方向。奥克尼LBAP联合乡村LEADER项目推广农场多样性利用方式，利用农场独特的生物多样性条件，吸引观鸟爱好者，在原本为牛羊肉单一生产模式的农场中融入自助式住宿，获得额外的旅游收入。敦夫里斯郡LBAP鼓励实行牧场多用途管理，在牧场中增种本土林木，不仅有助于过度开发的草场转化为半自然生境，丰富垂直生境类型，而且可为牲畜提供荫蔽，土地所有者也可以并行发展畜牧业和木材产业，拓宽收入渠道。

3.3.4 推进乡村经济发展与生物多样性保护协同的针对性科学研究

如何在保护生物多样性的同时发展经济是当前的研究热点[45-46]。英国LBAP侧重于对具体地方问题和实施项目提出研究要求，探索乡村地区生产过程与生物保护的作用机制及生物多样性经济转化方法，力求将生物多样性保护和经济发展间的关系从互相权衡转变为协同共赢。此类研究成果是保障生物多样性保护措施得到实施、对乡村生产规模与方式提出建议的重要依据。

如敦夫里斯郡LBAP提出，在湿地生境中开展研究以确定农业径流流入湖泊的径流量及其对湖泊富营养化的影响；在草地生境中开展研究以确定减少放牧与植被恢复的关系；在原生树林生境中开展提升林木经济价值的研究；在农业生境中开展“改善环境的可持续农业”研究，以开发更多对野生动物友好的农业技术，同时促进物种保护、提升经济效益。

3.4 乡村发展与生物多样性保护协同的保障机制

3.4.1 多方利益相关者参与合作，明确责任主体

LBAP编制过程中由以保护为目标的非政府保护组织、以生产利益为目标的土地所有者和地方农渔牧产业代表、进行统领的地方政府，以及进行科学研究与环境审查的国家环境机构组成生物多样性合作伙伴小组。LBAP是各方利益代表的合作产物，以协商的方式权衡各方利益达成共识，实现保护与发展协同的共同目标[47]。

同时，LBAP在各个行动中明确了实施责任主体，对科研机构研究项目、规划管理机构的环境管理、NGO的监测调查项目、当地学校的教育活动，以及农民私人所有土地的保护监测，均提出了具体要求，明确了各自在行动计划中的职责，保证了LBAP的落地性(图4)。

图4 法夫郡LBAP部分行动的权责分工[作者翻译改绘自《法夫郡生物多样性行动计划》(Fife Local Biodiversity Action Plan)]

3.4.2 保护与发展协同的能力培训，强化意识激励

研究表明，LBAP实施成效很大程度取决于个人保护意愿[48]，因此让居民相信保护生物多样性会提升生活福祉是LBAP有效实施的基础。英国LBAP注重加强居民对生物多样性保护重要性的认知，并鼓励以示范教育、指南手册、生物课堂和交流讨论会等形式开展生物友好协同措施培训。

法夫郡LBAP中，要求由当地农场组织Pittarthie Farm主导，每年在1个正在运作的农场举办1次农场开放日，展示传统林地管理技术及农田鸟类和授粉昆虫管理方法。泰赛德郡LBAP要求制定生物多样性保护和可持续利用指南，提供保护生产协同案例供农民参考[49]。法夫郡LBAP计划开展中小学生物多样性课程，鼓励乡村土地所有者参与生物调查行动，将保护行动人人参与的理念转化为行动计划。

3.4.3 自然与社会融合的监测指标，关注参与意愿

为了监测生物多样性行动计划的有效性，LBAP设置了监测指标，将生物多样性目标与人类福祉、文化认同和生活方式等社会目标联系起来。其指标大致可分为生物多样性状态指标和生物多样性参与指标2类。

生物多样性状态指标包括物种丰度、栖息地范围和质量，以及关键物种数量。生物多样性参与指标包括个人和机构对生物多样性的理解和参与程度，如保护地游客人数、参与生物调查的人数等，旨在研究行动计划对组织和个人的行动与决策的影响。通过社会和自然2类指标的结合，综合判断行动计划的实施效果。

3.4.4 合作共建资助计划，强化经济激励

英国LBAP鼓励乡村居民以进行可持续生产活动的方式参与政府资助的环境计划，获得经济补助，推进乡村的生物友好生产。虽然LBAP本身不能提供资金支持，但LBAP可以通过与地方或国家环境资助计划合作开展项目以实现当地保护目标[50]。

英国脱欧前，欧盟共同农业政策(CAP)下设的英国乡村发展计划(RDP)是与LBAP合作最为密切的资助计划。其中，环境农业计划(Agrienvironment Schemes)根据农民的环境生物友好行为提供补偿，有明确的资金支持机制和指标。资助方式从最初的项目制转化为成效制[51]，提升了资助项目产生的实际环境效益。如敦夫里斯郡LBAP中提出的沼地管理计划和农业环境计划已纳入苏格兰农村发展计划，从而得到了相应资金支持。

2020年英国脱欧后开始设立新的环境土地管理计划(Environmental L and Management，ELM)，鼓励农民和其他土地管理者在提高粮食产量的同时改善自然环境，鼓励所有农业企业在生物多样性保护过程中发挥关键作用[52]。通过可持续农业激励计划、农村管理计划、景观恢复计划3项资助计划分别对可持续农业生产活动、特定生境保护行动、长期大尺度环境保护项目提供资助。LBAP中的相关计划可以与这3项资助计划形成合作从而得到资助。

4 对我国LBAP编制中乡村发展与生物多样性保护协同路径的启示

4.1 赋予LBAP在乡村振兴战略与村庄规划中的法定前置地位

目前我国乡村振兴战略和村庄规划编制中对生物多样性的重视不足。例如，《浙江省2021年实施乡村振兴战略实绩考核指标体系表》中无生物保护指标；《广东省村庄规划编制基本技术指南》仅关注生态空间内的生物多样性保护而忽视农田生态系统内的生物多样性保护；多数村庄规划仅关注生态红线内的生物多样性保护而忽视生态红线与基本农田边界处的生物多样性保护缓冲作用。参考英国经验，建议赋予LBAP法定前置地位，在文件中明确受其指导的规划文件，将LBAP保护要求和发展限制传递到乡村振兴战略和村庄规划中。另外，不同于英国由一个部门即环境与农业农村事务部负责生物多样性保护和乡村发展职责，我国乡村地区相关主管部门涉及国家乡村振兴局、农业农村部、生态环境部和自然资源部等，因此建议开展跨部门合作，共同开展以LBAP为依据的乡村可持续发展项目。

4.2 增设乡村生物多样性调查、保护和可持续利用的专项内容

我国在2017年便发布了县域生物多样性调查与评估技术规定。但在具体执行中，调查重点往往集中在森林、湿地生态系统及城区绿地生态系统，缺少对农田生态系统及其代表物种的关注。同时，乡村振兴战略中仅生物多样性热点地区的村庄考虑将生物多样性保护纳入乡村振兴，多数村庄在发掘自身特色时忽略了乡村生物多样性特色。基于乡村发展与生物多样性保护协同的重要性，参考英国经验，建议在LBAP中增设乡村生物多样性保护的专项内容，包括开展乡村地区物种调查、识别地方特色物种、提供明确的乡村地区保护物种清单和空间分布情况，以确定相应保护监测对策，避免因乡村发展速度过快、发现不及时而出现无法挽回的生物危机[53]。在此基础上，制定多样的生物多样性友好化乡村生产措施。

4.3 因地制宜加强生物多样性保护与乡村振兴协同措施的落地性

虽然“探索生物多样性可持续利用路径”“扩大生物多样性保护与乡村振兴相协同的示范技术”已被广泛列入市级生物多样性保护行动计划，但大多还停留在理念层面，措施层面各地内容相似且笼统，可操作性欠佳，有待在县级计划中将措施具体化和落地。

建议县级LBAP加强可操作性，根据本地乡村产业发展的具体阶段，如保障粮食安全阶段、农业调整阶段及可持续高质量发展阶段等，因地制宜结合生物多样性保护开展乡村振兴项目，包括景观尺度和局地尺度的生态与产业融合互利的空间布局模式、土地管理模式，以及生物多样性经济效益转化等，并在计划中明确各项行动的实施时间、空间和责任人。

4.4 多途径提升农民参与的主动性和积极性

农民作为乡村生产生活的主体，在乡村生物多样性保护过程中发挥着重要作用。但是目前LBAP的编制一般由地方政府和科研机构主导，农民往往处于被动参与状态，存在农民保护自发性不足、积极性不高等问题。

因此，建议在LBAP中多途径提升农民参与的主动性和积极性。在LBAP中明确农民参与的形式，在规划编制、生物调查、计划实施中充分发挥其主观能动性，确保行动计划将农民意愿和需求纳入考虑，将被动参与变为主动参与。

建议在LBAP中采用多元激励方式促进农民参与，包括联合乡村振兴项目设立乡村生物多样性保护专项基金，以此为基础开展生物多样性保护小区等示范项目，吸引农民加入；构建科研-培训-实践的技术支持模式，将乡村发展与生物多样性保护协同的生产布局、管理模式和利用模式等科研成果通过培训、示范教育等方式向农民推广，促进农民主动实践生物友好的生产方式。

注释：

① 生物多样性净收益(Biodiversity Net Gain，BNG)是一种土地管理目标，旨在使生物多样性处于比开发利用之前更好的状态。英国《2021年环境法》要求该目标从2023年开始实施，所有规划须满足至少10%的生物多样性净收益。