四川省电力公司预算与内部控制耦合机制研究

黄 培，谭书云，张艺凡，刘 雯，江 涛

(四川省电力公司，四川 成都 610093)

四川省电力公司是国家电网有限公司在川设立的全资子公司，是四川省境内最主要的电网建设、运营和电力供应企业。公司本部现共有职能部门24个，全资二级单位40个、控股单位1个、省合资公司3家、上市公司3家，管辖县供电企业152家，公司规模非常大、职能部门较多，管理起来较为复杂。为了有效地防范风险、优化资源配置，有效实现制约和激励，公司设置了预算控制制度。内部控制和预算控制制度的设计和实施为四川省电力公司实现年度经营目标和防范风险提供了有力的支持和保障。但是目前公司的预算与内部控制在耦合方面还存在一些问题，因此，研究四川省电力公司预算与内部控制耦合机制有着重要的现实意义。

1 预算与内部控制的关系

1.1 内部控制是预算的基础

预算管理需要通过内部控制实现管理制度化、制度流程化、流程标准化、标准表单化及表单信息化，因此良好的内部控制有助于预算管理的实施。

(1)内部环境是预算管理的基石。良好的内部控制环境有助于预算开展，提高预算管理的质量。同时，企业进行预算管理是将企业有限的资源进行合理分配。首先，预算管理的开展和实施需要有管理层的支持和配合，管理层的预算意识强有助于推动预算的有效开展。其次，发展战略的确定和实施有助于预算的有效制定，公司预算是基于公司的发展战略制定的，再层层分解下达到各具体部门和个人。发展战略制定是否恰当影响预算制定得是否合理。再次，良好的人力资源政策能够吸引和留住人才，为预算管理提供充足的人力资源。最后，良好的内部环境还表现为公司组织结构合理，企业上下级职责清晰，企业文化积极健康，有助于预算有效分解和实施。

(2)风险评估有助于降低预算管理过程中的风险。预算按其流程可以分为预算编制、预算执行和预算考核。在其每个流程都存在着一定的风险，如在预算编制环节存在预算编制目标与公司实际情况不符；预算目标设置空泛，不具备操作性；预算编制方法不科学；未经严格的审批程序等；预算执行环节主要的风险有预算执行缺乏刚性，随意调整；对预算指标的分解过于随意，不够细致具体等；在预算考核环节存在的风险主要有预算考核不严格、方法不科学，使预算管理流于形式。而风险评估过程能够根据企业的战略目标，对预算编制、预算执行和预算考核中的风险及时进行识别，并对识别出的风险进行分析，从而采取有效的应对措施，将预算管理过程中的风险降至可接受的水平。

(3)控制活动是预算管理的手段。控制活动包括不相容职务分离控制、绩效考评控制、授权审批控制、会计系统控制等。预算的实施需要一系列的控制活动，在预算编制过程中，需要通过不相容职务分离控制来实现预算的编制和审批；在预算的执行过程中，需要层层分解资源，并设置不同的等级岗位负责资源的管理和使用，控制活动中的授权审批活动能够有效地促进预算管理的执行；预算的申请和调整需要通过授权审批控制和不相容职务分离控制来实现；预算的考核需要通过绩效考评控制来实现，控制活动是预算管理的手段。

(4)信息与沟通有助于预算信息管理中信息的准确性。良好的信息与沟通是企业有序运行的基础，也是预算有效管理的基础条件。预算在编制时，预算管理委员会需要与各职能部门进行沟通，能够缩短获取信息的时间，提高信息的准确性，以使预算的编制更加恰当；预算审批时，公司的董事会需要沟通讨论；预算下达时，需要与各部门沟通其预算目标及预算管理的要求；预算执行时，需要将预算指标分解落实，与各职能部门的沟通有助于信息传递的准确性和及时性；进行预算执行过程的控制，可以将预算的执行情况及时沟通反馈，使预算管理中的信息更加及时和准确。

(5)内部监督是预算管理有效实施的保证。在预算制定过程中，内部监督可以发现预算制定中存在的不足，使预算的制定更加合理；在预算执行过程中，内部监督可以发现预算执行的不足，及时纠正偏差；在预算考核过程中，内部监督可以促进预算考核严格执行，促进预算管理目标的实现。

1.2 预算管理有助于促进内部控制的完善

(1)预算管理有助于量化内部控制管理信息。预算管理可以将企业的财务信息和非财务信息进行量化，然后将资源进行分配考核，调动企业员工的工作积极性；同时，由于有预算管理的数据作为支撑，内部控制可以通过数据比较分析企业的运行情况，找出企业发展不足和优势，是否能够实现企业的发展战略等，从而促进内部控制的完善。

(2)由于预算包括预算编制、预算执行、预算考核三个环节，企业预算的编制需要各个基层部门参与收集整理基础信息，编制过程中各个部门之间的沟通协调有助于内部控制沟通的完善；同时，预算编制管理的规范有助于促进控制活动(如授权审批控制)的有效实施。预算的执行一方面需要将企业的资源在各个部门之间进行协调分配，把企业的资源根据项目的重要程度及项目规模大小和时间紧张度规范的进行分配，合理地分配企业的资源，因此有助于改善内部环境，提高信息与沟通的质量；另一方面，预算执行过程中的预算执行控制和预算分析，是对预算的执行情况进行监督，有助于促进内部监督的完善。预算的考核是对预算的执行情况进行考核，有助于完善控制活动(绩效考评控制)，提高人力资源管理水平，进而完善内部环境。加强预算管理每个阶段、每个环节的有效实施，可以将各个业务部门紧密联系起来，从而使内部控制活动更加规范有效。

(3)预算管理包括经营预算、财务预算和资本预算，涉及企业生产经营的各个方面及各个部门，预算管理能够加强企业不同部门之间的信息共享，帮助管理层了解企业在经营中存在的问题，从而促使内部控制工作方面更加明确。

2 四川省电力公司预算与内部控制耦合的必要性

2.1 有助于四川省电力公司内部模拟市场管理体系规范

为实现四川省电力公司经营机制变革，持续优化经营管理模式，引导各单位进一步树立成本效益意识，注重投入产出率等，四川省电力公司构建了内部模拟市场管理体系。该管理体系包括：三级市场(省、市(州)、县)、四类要素(交易主体、交易对象、交易价格、交易规则)、三个环节(预算编制、执行分析、考核评价)、两项保障(制度保障、信息技术保障)，既包括内部控制，也包括预算管理，三个环节保证预算得到合理编制、有效执行及评价，两项保障保证内部控制得到合理制定及有效实施。将三个环节和两项保障有机耦合起来，既能够使预算管理流程内容更加规范，内部控制内容更加完善，也能够保证该体系在不同市场、不同的交易主体和不同的交易对象中得到有效实施，交易价格和交易规则更加合理，从而促进该管理体系更加规范。

2.2 有助于公司内部模拟市场设置更加规范

根据内部控制的要求，企业内部需要设置合理的组织结构与明确的职责分工，实行不相容职务分离控制等。

一是在四川省电力公司内部模拟市场，按照公司现行组织架构的设置，将内部模拟市场标准制度管理、价格管理、交易结算、评价考核职责融入其中，逐级落实管理职能。将内部控制的制度管理与预算中的考核评价结合在一起，充分体现了内部控制与预算的耦合。实现了从省公司到基层的经营压力传导和经营目标分解，推动了各单位的主动经营意识。

二是四川省电力公司内部模拟市场工作组织体系包括：内部模拟市场管理委员会、内部模拟市场管理办公室、内部模拟市场责任部门。内部模拟市场管理委员会是内部模拟市场的决策机构，由公司党委会(总经理办公会)组成，主要职责包括：制定公司经营战略、审定预算编制原则、审定预算编制草案、审定预算调整方案等；内部模拟市场管理办公室是内部模拟市场的日常管理机构，由财务部和人资部门组成，主要职责包括制定模拟市场的相关实施方案、预算执行情况分析等；内部模拟市场责任部门由各职能部门组成。整个工作组织体系设置合理规范，既体现了内部控制组织机构的设置及职责安排，也体现了预算管理的内容(包括预算的编制、审定、调整、审核、考核等)，且将两者有机的耦合起来，有助于各工作体系职责的履行，进而推动四川省电力公司内部模拟市场设置更加规范。

2.3 有助于提升四川省电力公司经营效率

受宏观经济影响，四川省公司售电量增速低位徘徊，电价下降压力很大，电网投资边际效益不断降低，折旧及运营维护成本不断攀升，电网运营效益、投资效率下滑问题日益显现，2014—2016年，公司利润整体呈逐步下滑状态，近几年，公司整体利润虽然有所提高，但仍处于亏损状态。通过将预算与内部控制耦合，一方面使预算内部的流程更加规范合理，可以使预算的精准度得到提高，从而优化公司的经营策略及投资结构，将有限的资金用到更有益于公司业绩提高的业务上，提高公司的经营效率；另一方面使预算通过月度考核、季度考核，有助于充分调动员工的工作积极性，主动提升支撑服务能力和服务水平，降低公司的运营成本，进而提升公司整体的经营效率。

3 预算管理与内部控制现状与问题

目前四川省电力公司预算与内部控制耦合方面还存在一些问题，主要体现在以下三个方面。

3.1 预算未与公司战略结合

企业的战略目标是公司的最高目标，是公司的行动指南，也是内部环境的重要内容，对公司的发展至关重要。战略的失败是企业最彻底的失败，它甚至会导致企业的消亡，一般是由公司的战略委员会在分析评价影响公司战略的内外部因素之后制定实施的。四川省电力公司预算的编制要求是：各供电企业、子公司，以年度经营目标为预算编制工作的起点，根据业务预算编制规则，编制业务预算。虽然年度经营目标是由公司的战略目标分解而来的，但是在制定预算时，仅以年度经营目标为起点，就很难将本公司的特点、市场容量以及市场的发展方向融入预算中，会导致预算目标的制定及预算的完成短视化，如一些部门为了实现本年度预算考核目标，会以损害公司的长远发展为代价，不利于公司的长远发展。

3.2 预算实施环境薄弱

良好的内部控制环境是预算实施的基础，虽然四川省电力公司本身对于内部控制和预算都十分重视，尤其是制度方面制定了完善的预算管理流程、预算要求等，但是在实施过程中却出现了“重制度、轻实施”的情况。也就是说，制度制定得比较完善，但是在实际操作过程中会出现一些细节问题，预算与内部环境耦合性不高。比如：按照公司规定，每年9月下旬各支撑单位根据省公司对口专业要求和业务目标，梳理确定本单位下年度内部支撑业务提供的产品和服务的数量、价格，由业务部门发起包含业务活动和业务量的预算编制，上报归口部门审核，确定具体经营目标业务量计划。但是在实际执行过程中，业务部门的参与积极性并不高，一部分员工仍将预算看作是财务部门的工作，没有建立起全员参与预算、全员实施内部控制的意识，不利于预算的制定。

3.3 预算的考核不健全

四川省电力公司建立了完善的预算管理制度，为确保预算的有效执行，按月度、季度对预算的执行信息进行收集、整理分析，并把预算的执行情况纳入考核中，编制月度执行报告并通报。在预算考核时，把预算的执行情况按季度测算结果提交省人力资源部，由人力资源部门进行考核评价。这有助于激发员工工作的积极性，但是这种考核机制也存在一定的问题。首先，在考核制度设计方面，其主要由人力资源部门设计，人力资源部门员工大都缺乏专业知识，加上与各部门的沟通不畅，很容易导致制度的设计与实际脱轨，增加其他员工的工作压力和工作难度。其次，在考核内容方面，对预算的考核仅限于财务方面，考核指标过于单一，对员工的成长、工作技能提升等方面未进行考虑。这种情况下，实现预算与绩效考评控制的有效耦合，完善绩效考评机制，能够有效地提升预算管理效果，增强企业的长期竞争力。

4 四川省电力公司预算与内部控制耦合机制构建

综上所述，四川省电力公司构建预算与内部控制耦合机制非常必要，文章将从内部控制的五要素分别构建预算耦合机制。

4.1 内部环境与预算的耦合机制

(1)预算要紧密联系公司战略。公司战略是预算的编制起点，四川省电力公司应首先明确公司的发展战略，结合整个电力行业企业的发展情况、市场环境、政府政策等，同时根据企业自身的情况制定。在编制预算时应紧密结合公司的发展战略：首先根据公司战略确定不同职能部门的阶段性目标；其次根据该目标制定各项预算，财务部门在收到各职能部门的预算方案后，应当对预算目标进行分析研究，进而进行科学合理的预测；最后将公司的发展战略以预算的形式细化落实到每个职能部门甚至每个员工身上，以促进公司的发展战略逐步实现。

(2)强化预算文化建设，使预算与公司文化耦合。员工对预算文化的接受程度，直接影响预算的制定情况和实施效果。因此应加强预算文化的建设，形成员工认可的预算价值观，从而使其自觉主动地参与预算管理，实现预算的管理效果。具体可通过以下方式实施：在预算实施前，四川省电力公司应对全体员工进行预算的培训，并通过多种方式如公司新闻、短视频、海报宣传等宣传预算相关理论，加强员工的认知，使员工从根本上认识和接受预算，意识到预算与其每个人都相关和对公司的发展至关重要。在预算实施过程中，要对员工预算执行过程中遇到的问题及时了解，帮助其解决问题，加强其解决预算问题的积极性和实施预算工作的决心。在预算的后续环节要加强预算的考核和预算执行的监督，做到有奖有惩，加强预算的执行效果。

4.2 风险评估与预算的耦合机制

风险评估与预算的耦合能够降低预算在制定、执行、考核中的风险，促进预算目标的实现。在目标设定环节，四川省电力公司根据企业的发展战略设定发展目标，在此基础上制定预算；在风险识别环节，公司需要有预算风险识别意识，建立健全预算风险评估机制，能够及时准确地识别影响预算的内外部风险；在风险分析环节，公司要采用定性与定量相结合的方法，对预算风险发生的可能性和影响程度进行分析，并对预算风险进行持续的追踪监控；在风险应对环节，根据预算风险分析的结果以及不同部门的实际经营状况，采取相应的应对措施，并持续地收集预算风险的变动信息，及时调整风险应对策略。

4.3 控制活动与预算的耦合机制

目前四川省电力公司已经将控制活动中的不相容职务分离控制、授权审批控制与预算管理耦合了起来，但还需要完善绩效考评控制与预算的耦合。首先，关于预算绩效考评制度的设计，人力资源部门在制定制度时需要多方面了解各职能部门的情况，必要时可以让各职能部门委派一名人员参与制度的制定；同时绩效考评制度不是一成不变的，需要根据宏观环境、公司发展及战略、各职能部门内容变化每年度做出适度调整。其次，预算绩效考评制度可以引入平衡计分卡法，具体包括四个方面：财务方面、内部流程方面、顾客方面和学习成长方面，使考评不仅仅局限于财务方面，还增加了非财务方面，如员工培训、员工教育等，有助于促进员工工作技能的提升和员工的成长，与公司的发展形成良性互动。最后，需要上一级部门增加对绩效考评部门(人力资源部门)工作的考核，以保证其严格按照制度落实预算考核工作，防止出现预算考核不严格问题。

4.4 信息、沟通与预算耦合机制

信息、沟通与预算的耦合能够使预算的制定更加合理，及时解决预算执行过程中出现的问题，促进预算的考核更加有效。首先，四川省电力公司内部可以设置自身的信息交流沟通的平台，使每个员工都有机会针对预算发表意见，公司定期针对发表的意见进行讨论，并对一些有建设性意义的预算意见给予奖励。其次，定期组织销售、生产、财务、人力资源等部门进行会议座谈，将预算编制、执行、考核中遇到的问题一一指出来，并提出解决方案，以避免出现问题相互推卸责任，促进预算的有效开展。最后，对各职能部门预算信息传递的时间节点要有时间限制，确保信息传递的及时性和有效性，对于未及时传递信息的根据信息的重要程度及影响大小做出相应处罚。

4.5 内部监督与预算耦合机制

内部监督与预算的耦合能够使预算的制定更加合理并得到有效执行。目前四川省电力公司已经成立了预算监督部门，首先，该部门需要对预算的全过程进行监督评价，及时发现预算制定及执行过程中出现的问题，并针对发现的问题监督改正；其次，对各职能部门进行不定期的监督，以发现各职能部门在执行过程中存在的问题，对于发现的问题及时责令整改，严重者可以按照规定给予处罚；最后，定期出具预算内部控制评价报告，建立健全预算管理评价制度。

5 结论

预算管理是四川省电力公司管理的重要内容，完善的内部控制是实现预算目标的重要保障，因此实现四川省电力公司预算与内部控制的耦合对公司发展意义重大。基于此，文章对四川省电力公司预算与内部控制的耦合机制进行了分析，首先分析了预算与内部控制的关系。其次从有助于四川省电力公司内部模拟市场管理体系规范、有助于四川省电力公司内部模拟市场设置更加规范、有助于提升四川省电力公司经营效率以及目前预算与内部控制耦合方面还存在一些问题，需要构建预算与内部控制耦合机制解决四个方面指出了预算与内部控制耦合的必要性。最后结合内部控制五要素分别提出了与预算的耦合机制，以期促进四川省电力公司的长远发展。