周口市投融资平台深化改革问题研究

孟萍萍

(周口市投资集团有限公司，河南 周口 466000)

1 当前我国国有投融资平台的地位和作用

地方投融资平台在我国的经济发展中发挥着重要的作用，它作为推动我国经济发展的一个重要经济产物，普遍存在于我国的各个地区。我国对地方性的投融资平台的定义是，地方政府通过做完政府财政预算或者是通过土地入股设立的国有投资公司，地方投融资平台最大的作用就是承担政府的各种公益性的投资项目，包括公园建设、市政管网铺设等。投融资平台具有独立的法人资格，地方投融资平台的背后是各级地方政府，其依靠政府的公信力来筹集资金，并将筹集的资金用于项目的规划和建设，推动当地的城市发展。

地方政府融资平台的作用有以下四点：第一，较有效地配置资源，促进经济增长；第二，大大加快城镇化进程；第三，促进民生改善；第四，有利于拉动民间投资。

2 周口市投融资平台发展现状

2.1 周口市投融资平台取得的成就

(1)放大了国有资本，促进了资源配置效率提高。通过周口投融资平台，周口市政府10多个部门和20多家企业有效整合了300多亿元的分散资产，市政府出资直接或间接扩大了数倍，从而带动了金融资本，刺激了社会投资，大大提高了国有资源配置效率。

(2)推进了项目建设，促进了产业优化升级。通过以平台公司为载体的市委、市政府重大项目的实施，促进了产业的优化升级，增强了区域经济发展的动力，有力地推动了周口市的跨越式发展。

(3)改善了民生条件，促进了社会和谐稳定。将实施多元融资与产业发展互动战略，坚持高起点规划、高标准建设、高效能服务、高水平管理、高质量发展的原则，丰富业务板块的经营模式、完善收益模式、提升融资能力、增强产业支撑。通过政府产业投资，引导社会资本投资，促进产业结构升级，成为融资、投资和重点领域建立良性互动、相互依存的综合性现代投资集团。在惠民生、促进和谐、保持稳定方面发挥了重要作用。

(4)拓宽了融资渠道，促进了资金瓶颈制约缓解。拓宽融资渠道，加强与其他金融、非银行等机构的对接，加大与金融机构的合作力度，积极创新融资产品，加大流资贷、债券融资，及时抓住政策机遇，真抓实干，确保了债券类融资产品相继顺利开花结果。

(5)创新了投融资模式，促进了政府债务风险化解。从以往政府作为投融资平台的主要决策身份向着社会化和专业化的道路迈进，在投融资新模式下，政府不再承担高额的债务风险，投融资平台也有了一定的自主权，可以更好地融入市场，对于提高自身的投融资能力可谓是大有裨益。投融资平台主要依靠市场手段办事，公开、公平、公正。

2.2 周口市投融资平台发展存在的问题

(1)职能模糊，内部管理混乱。一般来说，作为政府宏观调控和市场经济发展的产物，投融资公司在接受政府部门指导的时候也要兼顾市场经济发展的规律。其发展离不开市场经济的竞争，这是市场上所有公司都无法回避的市场性。然而，实际情况是，公司的经营方向与经营目标没有明确的区分，对投融资平台的运作模式、融资渠道等也没有明确的规定，这导致在现实运作中无法很好地平衡政府投资主体与市场竞争主体之间的关系。此外，公司内部控制管理体系不健全，内部控制管理缺乏监督和有效评价，公司本身加强和完善内部控制管理体系缺乏主动性和动力，导致部分内部控制管理体系失效。虽然有内部控制制度，但公司的内部控制更多的是基于管理的质量和意识，而不是基于制度安排。公司的管理者集控制权、执行权和监督权于一身，自觉不自觉地凌驾于内部控制之上，长此以往，不利于周口市投融资平台的健康持续发展。

(2)发展缓慢，转型定位不明确。政府投融资平台企业作为一种特殊的企业类型，是政府信用与市场原则有机结合的产物。其“政策性”与“经营性”的二元属性，决定了它是政府投资主体、国有资本经营主体以及国企改革创新主体的“三个定位”。在实际运作的过程中，“三个定位”发挥的职能伴有较为浓烈的交叉性和阶段性。

(3)法人治理结构不健全。国有独资企业的法人治理结构在《公司法》中有明确规定。长期以来，地方投融资平台是政府和企业的典型代表。首先，小组成员一般由地方政府组织系统管理，由政府直接任命。在一些地区，甚至由地方财政部门和建设部门的负责人兼任，虽然名义上是董事长和总经理，但一般按地方政府干部管理。公司名义上是对自身利益和损失负责的法人实体，但实质上是按照政府的指示行事，坚持政治和社会利益为第一优先，大部分经济利益不在评估的范围之内。

(4)项目资金筹集难、债务风险大。投融资公司主要承担的项目是本地的基础设施建设，这些项目资金用量往往比较大，需要稳定的资金流。但是随着国家对投融资平台规范化建设的要求，公司只能通过土地来进行债券抵押，获得银行的贷款，根据清理和规范投融资平台公司的要求，金融机构对投融资平台公司的审批和后续监管也提出了更高、更严格的要求，使得平台公司的投融资在经济快速发展阶段更加困难，也由于投融资平台筹资的资金一般数额较大，一些民间资本不能完成这样的融资任务，这也就给投融资平台的融资带来了一定的风险。

(5)行政色彩浓厚，市场参与率低。自投融资平台成立以来，行政色彩过于浓厚就是一个限制投融资平台发展的主要屏障。由于国有投融资平台的业务大多由政府部门制定和分配，有意无意地总是会影响企业的决策和管理。此外，国有投融资平台公司的监管过于细致，官僚作风严重。另外，项目审批的程序也比较烦琐，让企业白白错过很多商业机会。政府过度控制导致市场化平台转型步伐加快，主要表现为需求项目增多，自主决定项目减少，审批过程完全是一个政府过程，容易延误市场机会；协调工作虽然方便，但也容易导致高层管理者缺乏市场意识，官本位色彩浓厚，管理决策往往考虑政治和社会影响，对经济绩效重视不够。

3 周口市投融资平台深化改革思考

3.1 加强内部管理、明确职能

投融资平台要想发展，就一定要明确平台的职能定位，投融资平台的发展必须要接受党的全面领导，坚定政治方向。在我国发展规划的大局中，对国有投融资平台进行改革，加强内部管理，明确平台内部各个部门的分工，权责一体，同时加强对平台管理者的监督和监管，防止以权谋私。另外，可以深化国有投融资平台的功能，大力开发市场业务，利用自身的优势，在推动社会现代化过程中添砖加瓦。平台公司在新形势下，需要实现如下发展目标：第一，处理好政府与平台的关系，需要明确政府与平台之间的责任和义务，政府要尽可能地减少对投融资平台的行政干涉，使投融资平台更好地融入市场经济当中。第二，要注重一些民营投融资平台的注入工作，民营投融资平台作为投融资平台的组成部分，具有国有投融资平台所不具备的灵活性，让民营投融资平台加入推进城市建设的项目当中，可以更好地促进民营投融资平台的发展。同时通过这种市场竞争，可以激发国有投融资平台的内生动力，促进国有投融资平台更快更好的发展。第三，在融资模式上要改变之前只依靠银行贷款的融资模式，采取多元化的融资方式，例如可以通过信托基金、待售证券等方式来进行融资，这样就可以大大降低融资的风险。第四，要扩宽平台经营的种类，除了城市建设等一些公益性项目，也可以向医疗卫生、生态环境保护等热门行业发展。

3.2 结合平台定位，明确转型发展方向

周口市政府要明确投融资平台的发展策略，制定国有投融资平台转型规划。各个投融资公司要根据自身的情况制订符合自身实际的转型发展计划，明确下一阶段和时期的发展定位。一是对于政府交办的一些公益性项目，比如公园建设、医院建设等都要保质保量地完成，这样才会在转型期间获得政府的大力帮助。二是参与城市基础设施建设的方案应该具备可复制性，投融资平台公司应该立足当下，在完成好周口市城市建设的同时，也要向周边县市区进行辐射，提高自己的核心竞争力，增加自己的运营经济效益。三是要加强投融资平台内部的管理，确保转型期间的各个部门都履职尽责，防止个别人依靠转型徇私舞弊，或者是贪污受贿。四是要创新转型模式，扩宽先进的经营思路，例如周口市投融资集团公司在做好城市基础建设项目开发的同时，也可以将关注点投向民间的一些发展前景好的投资项目，依靠自身获利来不断地发展壮大自身优势，实现投融资平台的成功转型升级。

3.3 建立现代企业法人治理结构

(1)完善董事会治理结构。现有董事会的治理结构中，内部人的控制依旧占据着主导地位，这就不可避免地产生欺诈现象，董事会的权利地位使董事会自然而然成为投融资公司内部的核心，在完善董事会治理结构的过程中，第一，要明确董事会的主导地位，让其在建立公司的内部控制制度上发挥核心的作用，但同时也要注意避免董事会的权利过大，影响制度的运行。第二，在董事会内部制定明确的分工，董事们各司其职，相互制约，尤其是在规范董事长权力和总经理权力上，要防止形成一言堂式的控制制度，决策上要经董事会研究决定后才能执行，董事会的集体决策权要作为公司的最高决策权来执行。必须作出一系列制度安排，以保证外部董事的“独立性”，包括他们在董事会中的作用和角色、他们必要的素质和能力、甄选和任命程序、任期、薪酬和独立董事会会议。本着独立、客观、公正的原则，确保其作用最大化。第三，完善内部审计制度，使其职能扩大到对公司整体财务制度的全面监督，并延伸到企业的经营风险、管理层的法律法规遵守情况、道德问题、利益冲突以及对违法犯罪和舞弊行为的调查等方面，充分发挥监督、审查、沟通和报告四大职能的积极作用。第四，建立董事会绩效考核体系。重点应分为两大类：一是评价与董事会职能相关的绩效，强调董事会在公司治理和管理中的作用；二是审查与董事会建设相关的董事行为，强调董事的构成、能力和素质以及董事的绩效。董事会在评估董事会绩效时，应首先考察其基本职责。其次评估董事会本身的角色、架构和程序等方面是否有改善的空间。根据评估结果，鼓励及限制董事会成员制订改善计划，并向董事会成员提供意见及组织结构。

(2)推动监事会行使权力。周口市投融资平台各公司的监事会通过深入了解公司经营情况、监督公司各种决策、积极参与列席董事会会议、检查公司财务等履行自己的职责，通过事先沟通，完善相关审议事项来减少行使否决权。在保护投资者尤其是投融资利益方面，监事会可以采用督促公司认真履行信息披露义务，保证信息披露的真实、准确、及时、完整、公平；监督公司董事会执行公司章程中的利润分配政策；确保通过电话、电子邮件等渠道与股东特别是中小股东积极沟通，充分听取中小股东的意见和要求。此外，监事会还可以通过开辟专栏、征文、公益广告等多种形式，加强投资者教育，增强投资者的自我保护能力。对于履职过程中遇到的困难和障碍，需要加强对财务、法律知识的学习，以更好满足监督职责的需要。

3.4 建立科学规范的投融资体系

一是在投资的决策上要实现科学化，建立起完善的投资决策机制，在项目的开始阶段，要对所投资的项目进行仔细的审查，重点观察项目建设的资质，在项目融资投资的审批流程上，要做到层层把关、层层压实责任，保证工作不出纰漏。另外还要建立科学的投融资预算管理制度，对于每一个开放项目都要做好预算。二是为了降低融资的风险性，可以开展多元化的融资模式。为了保证资金的安全，需要对投融资渠道采取保护措施，始终坚持合理合规的资金使用，在平台的内部，可以设立专门的审计机构和法律监督部门，对过往的每一笔资金都要进行审计，同时加强对投融资活动的监督，保证合理合法。投融资平台要有风险规避方案，在一定的时间内要将债务偿还做出明确的计划，完善各种偿还举措，还要根据周口城市发展的需要和自身的实际情况制订平台年度发展规划，合理确定投融资的多少，及时地和主管部门进行沟通，保障平台良性发展。在具体实施过程中，进一步完善投融资机制，大力发展直接融资，规范地方政府举债融资机制，例如为了进行有一定收益的公益性项目建设，可以将土地流转、高速公路收费和城市轨道交通收费的资源进行整合。进一步理顺政府与企业之间的责权关系，剥离绿色要素生产企业的政府职能，促进绿色要素生产企业的市场化转型。试行投贷结合试点，支持金融机构依法适当持有企业股权，调动金融机构投资积极性。支持设立政府引导、市场化运作的产业投资基金(政府投资基金)，吸引产业资本和金融资本参与，形成政府与产业资本和金融资本的合力。完善社会保障基金、保险基金等项目建设事业单位资金投融资机制。在控制风险的前提下，逐步扩大社会保障和保险基金的投资范围，以股权和负债方式支持工程建设。

3.5 组建资产投资运营公司，提高竞争力

为了提高投融资平台的竞争力，周口市政府可以投资设立国有投资公司，在国有投资公司的设立上，可以参照国务院发布的经营国有资本企业的相关工作条例，这样可以使国有投融资平台的建设更加的规范。国有投融资公司或者企业可以在原有的投融资公司基础上重新组建，优化内部管理结构，公司本身不参与各种投融资活动，只是为投融资平台的发展提供坚强的后盾。要把提高投融资公司的竞争能力作为工作的重点，提升它们在融资渠道和融资数量上的能力，以及一些建设项目的运维和管理能力。可以对政府的资源进行整合，优化融资平台公司的资产负债结构，提高公司信用，夯实投融资能力。加强投资项目的谋划和前期研究论证工作，健全投资项目的投资回报机制，充分挖掘项目潜在的商业价值，完善相关价格/收费机制，提高项目自身信用，为“项目融资”奠定基础条件。积极征求相关金融资本对投资项目的意见和建议，完善项目相关交易结构，确保项目投融资方案的合法合规性，健全投资风险管控措施，提高项目的可融资性，从源头上保障项目融资落地，支持融资平台企业推进股票证券化，引入政府-社会资本合作(PPP)模式，拓展融资渠道，提高股票资产运营效率。完善融资平台公司信息披露制度，提高财务和债务透明度，走可持续融资发展之路。一些合格的融资平台公司，根据自身的具体情况和当地发展需要，对商业投融资平台进行改造和发展。推进投资主体多元化，支持融资平台公司引进战略投资者，转型为混合所有制企业。比如，可向城市综合服务商和产业园区综合运营商转型，还可以考虑向地方金融控股公司和产业投资控股公司转型，对剥离了政府融资职能并按照规定转型的融资平台公司，可以作为同级PPP项目的社会资本方。

4 结论

综上所述，近年来，各类地方政府投融资平台企业为城市发展和建设做出了巨大贡献，但也积累了不可忽视的风险和问题。在新的经济形势下，投资平台被监管的力度越来越大，自身的负债也在日益的增多，给投融资平台的发展带来了不小的阻力。投融资平台要想健康发展，就必须要进行改革创新，才能更好地推动地方经济的发展。投融资平台发展模式要想创新，领导层就必须要转变观念，提高平台的管理水平，在竞争日益激烈的市场经济下才能取得一席之地。文章通过论述周口市投融资平台在发展中遇到的问题，包括：职能模糊，内部管理混乱；发展缓慢，转型定位不明确；法人治理结构不健全；项目资金筹集困难，负债风险高；行政色彩浓厚，市场参与率低等问题，提出：加强内部管理，明确职能；结合平台定位，明确过渡发展方向；建立现代企业法人治理结构；建立科学规范的投融资体系；组建资产投资运营公司，提高竞争力等建议，期望为我国投融资平台的发展提供借鉴意义。