城投类公司投融资资金风险管理的实践探究

范志刚

（阜阳市建投集团建行阜阳市分行，安徽 阜阳 236000）

城投类公司是地方政府在发展公益性事业、建设以及运营城市基础设施等过程中，以地方政府信用为基础，通过注入土地以及股权等资产方式而建立的，承担政府部分职能。对城投类公司而言，为了更好地履行政府职能，需要不断提升自身竞争软实力，以满足当代社会发展需求。这一过程中，公司务必要对自身融资模式进行改革，并基于融资成本以及效益等展开分析，在保障融资决策准确性的同时也要做好风险管理工作，顺应公司融资方面的需求，获取更多的资金助力公司健康发展及稳定。

一、城投企业发展概述

城市建设投资公司简称为城投公司，诞生于20世纪70年代末80年代初，彼时我国逐渐走出中华人民共和国成立之初的积贫积弱状态，经济开始迅速复苏，与之相对应的城镇化进程也不断加快，但与此同时，城市基础设施功能落后以及供给不足等问题也日益突出。为解决这一问题，城投公司登上了历史舞台，开始肩负起政府加大对城市基础设施投资建设的职责。

以此为背景，可知城投企业即为地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，以准经营性、公益性项目投资、融资、建设、运营业务为主，同时从事经营性业务的独立法人实体[1]。

从发展历程看，城投企业发展共历经了初步诞生、持续积累、深化繁荣以及规范发展等四个阶段。

诞生阶段，因城镇化进程需要以及为消除“财权”和“事权”矛盾所带来的影响，地方政府纷纷以“经济发展为核心”，设立地方投融资平台，以强化地方财政及加强基础建设；持续积累阶段，地方融资平台借助地方政府信用背书，向银行等金融机构进行间接融资，在扩张性财政政策下快速积累；深化繁荣阶段，此阶段始于2008年，因美国“次贷危机”波及全球，中央政府推出4万亿经济刺激计划，在国家经济刺激政策出台的形势下，投融资平台井喷式涌现；但万事抱阴负阳，快发展也进一步带来了高债务风险，故此，第四阶段规范发展阶段启动，此阶段为降低地方负债，国内各大银行收缩贷款规模，促使地方投融资平台发展陷入困境，也促使地方投融资平台积极寻求转型发展之路，以增强自身发展活力。

二、城投企业投融资资金管理必要性分析

（一）城投企业的国有性质决定其资金管理具有一定稳健性，保障资金安全性

城投企业的国有企业属性，决定了其资金管理应具备一定的稳健性，表现在：其一，以所肩负职责观察，地方城投企业为政府调动资源并进行经济建设的载体，肩负着提振地区经济发展活力，产生良好社会效益外延并改善民生等职责，为实现这一目标，城投企业多整合资源，综合运用地方土地资源、税收政策优惠以及银行贷款吸引优质企业入驻本地区，且所运营项目具有规模大、关联方链条广等特点，故任何一个环节出错，都将波及整个链条共生共荣[2]。基于此，城投企业应加强资金管理，以降低资金管理风险，保障其稳健性。

其二，其次现阶段政府债务风险正逐步加深，我国政府部门债务风险始于2008年，当时为缓和“次贷危机”对本国经济的冲击，国家推出“四万亿救市计划”，为配合资金落地，中央放松了对地方融资平台的限制，并逐步产生了经济过热的发展现象，“股灾”“供给侧产能过剩”“楼市供大于求”等问题逐步浮现，随后国家全面收紧银根，并打破了地方城投企业“新债还旧债”的循环，至此，地方债务风险，资金流动性风险加剧，并影响地方经济发展，故为避免后续债务风险持续加深，城投企业应强化资金管理，以降低其偿债风险[3]。

（二）城投类企业所投项目体量大，所需资金规模庞大，需强化其资金筹措管理

城投类企业所投项目体量大，所需资金规模庞大，需强化其资金筹措管理，表现在：一是从支出端看，城投企业一般所建造的项目包括市政道路、土地开发、轨道交通等城市基础设施类项目，还包括高速公路、铁路等准经营性项目，上述类型项目均具有建造规模大、所需资金规模体量大且建造周期长等特点，但与此同时城投企业却面临着自身融资渠道单一，资金期限错配风险大等风险，可见城投企业普遍具有项目风险大且风险抵御水平低等发展隐患，若未及时解决上述问题，则将严重影响公司内部资金使用安全及存续发展。

二是从收入端看，城投企业项目收入来源有两方面，一为土地出让金，二为项目收入资金；但前者收入不稳定，表现在房地产政策收紧后，房企资金流动性断崖式下降，导致了土地市场拍卖热度的下降，更有甚者土地流拍现象也屡见不鲜，土地出让环节的不流畅也将给部分对土地出让金依赖程度较大的城投平台积累再融资压力；同时后者收入不稳定，因城投公司所承担的建造多为公益类项目，此类项目建造周期长但收益率低，从而降低了城投企业现金回转能力；故整体看，现阶段城投平台自身盈利和创造现金流能力均较弱，需加强资金筹划水平，以降低管理风险。

（三）不同时期对城投企业投融资资金社会效益及经济效益要求有所不同

不同时期社会对城投企业投融资资金所产生的社会效益及经济效益要求有所不同，表现在：第一，于经济发展早期及中期，国家百废待兴，各地区基础设施均陈旧且难以承载经济发展重任，各地区也意识到基础设施建设与经济发展息息相关，并喊出了“要致富先修路”等诸多先锋口号，但此类基建项目因投资收益率极低而难以获得社会资本青睐，为弥补市场功能缺失，政府肩负起这一职责，成为经济市场发展的补充和替代力量，故在此阶段，城投类企业伴随土地经济兴起如火如荼，土地整合、产业园招商方式及项目开发等参与经济建设方式大兴，故此阶段评价投融资资金产生的社会效益及经济效益，则更多着墨于资金/基础设施建设投入产出比，因此该阶段通过走量达成提高经济发展效率的目的。

第二，于经济发展后期，伴随着土地经济疲软及基础设施开发空间的下降，城投企业资金投入边际效益也逐步下降，故为更好参与经济建设，城投企业逐步转型，兴起了新兴参与经济建设方式，如成立地方产业投资基金，并成立招商小队全国寻觅优质投资项目，此时城投资金开启了直接参与产业建设等模式，以直接切入的方式，确保经济发展得以提振，在此阶段，城投企业投融资资金更讲究精细化管理，确保资金可率先匹配优质发展项目，以提升经济发展质量。

三、现阶段城投类企业资金管理存在的问题

（一）城建项目资金来源较为单一、缺乏多元化

目前，城建项目资金存在有来源较为单一， 缺乏多元化等特点，体现在：首先，在经济发展早期，我国城建项目发展主要依靠财政部门拨款，但因早期经济发展缓慢且分税制改革矛盾，同时地方政府在城市基础设施建设改革上认识不充分，客观上导致了城建项目所获资金不充足的情况；另此阶段在政府主导下，民间资本及社会资本及外商资本受到了一定挤压和排斥，导致市场机制无法发挥作用。

其次，在经济发展中期，为解决政府不能从银行直接贷款且仅靠财政预算收入不足以承载项目开发等弊端，城投企业诞生，并于2002年开始推行“招拍挂”，即以土地出让收益作为贷款还款保障，从此国开行、四大行以及各大地区设置的城商行，开始成为全国城投企业资金来源保障，但此阶段仍存在问题，因商业银行资金多来自短期存款，容易产生资金期限错配风险，从而导致流动性风险与系统风险产生。

最后，在经济发展后期，债券融资等方式兴起，理论上债券融资好处有二，一来债券可卖给广大投资者以分散风险，而非将贷款风险全部集中在银行系统里，二来债券价格为市场预期，反映了市场对风险的共识，可提高资金配置效率；但实际情况观察，地方发债抵押多为市政道路、桥梁、公园等公益性资产，此类资产变现能力较弱，难以对债务形成较好保障，从而提高了城投企业偿债风险；整体看，现阶段城建项目资金来源单一，缺乏多元化，且流动性较弱，城投企业存在一定的筹资风险[4]。

（二）城投企业资金及收益存在期限错配风险，为企业带来风险

城投企业资金及收益存在期限错配风险，体现在：一是在土地出让环节。土地开发投资与出让存在一定时间差，如当期土地出让收益与当期土地开发投资金额差距较大，则将存在一定资金期限错配风险。

二是在建造环节。因城投项目存在建设周期长但贷款多为短期贷款的情况，导致城投企业存在资金来源周期短，但使用运作周期长等错配风险；为解决上述资金错配风险，城投企业多采用“借新债还旧债”运作方式，此运作模式在房产行业流动性充足，银行对城投企业实施宽松融资政策时，能确保城投企业资金使用安全，但在监管逐渐加码且银行收紧银根情况下，则有可能导致城投企业偿债风险加剧及企业资金链断裂，如2021年在各项监管加强情况下，地方城投企业信贷融资难度加大，但此时此类城投平台仍面临一定债券偿还压力，为缓解偿债压力，地方城投企业则进一步转向短期债券融资领域筹集资金，并最终导致此类城投企业短期债务比例以及一年期非流动负债占比上升，从而导致城投平台债务结构趋短，加剧其短期偿债风险[5]。

（三）城投企业投资项目面临不确定因素多，资金存在短缺风险

城投企业投资项目面临不确定因素多，资金存在短缺风险，表现在：第一，政策调整存在不确定性。地方城投企业作为特殊的国有企业，为政府参与经济建设的载体，故为保障职责的履行，该类企业也受到了国家全面的政策监管，包括金融政策监管、债务政策监管、城市建设政策监管和国企改革政策监管等多重约束；如伴随着经济情况的波动，金融政策对地方平台公司也存在时收时放的状态，在“次贷危机”“欧债危机”爆发时，国家经济受到波动呈现出下行态势，并释放了积极财政、基建信号，在此情景下，城投企业更容易获得地方政府支持以及金融机构青睐；但当经济转好时，此时资金需要匹配经济效益较好，资金使用边际效益更高的实体企业时，则需要城投企业退居二线，以防止资金效率降低同时产能过剩情况产生；故政策波动时，城投企业资金获得难度不一，从而城投企业带来一定资金筹措风险。

第二，建造存在不确定性。城投项目多为大型基建项目，涉及多部门共同监管，并面临着诸多不确定因素，从而有可能带来工期延误问题以及资金过度消耗风险，从而导致短缺风险。

（四）投资项目社会效益及经济效益难以估量，难以评价资金使用效益

一般情况下，城投项目评价其资金使用效益时，多从该项目所产生的经济效益以及社会效益情况判定。

1．判定经济效益时，需分析该项目的盈利能力，清偿能力，同时考察其在财务上的可行性。

2．判定社会效益，则需分析在合理配置国家资源的前提下，该项目对地区整体环境建设、居民幸福感等领域提升作用；理论上只有产生了良好经济效益以及社会效益，则该投资项目资金投入产出比才达到较高水准，通过反向回溯评价以提升资金使用效益；但实际情况下，城投项目经济效益难以判定，因多数城投项目均为基础性建设项目，建成后将带动整体经济效率提升，难以区分单个城投项目经济效益；同时从社会效益上观察，地区环境优化、居民幸福感等数据难以量化，或存在较大主观性，从而难以客观评价上述城投资金使用实效。

四、现阶段城投类企业资金管理优化政策

（一）发展多元化融资，优化筹资结构

为解决城投企业资金来源单一，缺少多元化的问题，可实施如下措施。

1．确保投资项目的盈利性，如在进行资源整合时，应发挥“以一带十”的经济效益，确保项目所具有良好经济效益以及社会效益，从而对民间资本以及外国资本进行良性引导，切实调动上述领域资源，以投入城市基础设施建设投资活动环节中。

2．善于调动自身能量，其间积极盘活自身资产存量，并积极运用金融市场上新型融资工具，如城投企业可梳理公司现有资产资源，如土地资源、保障性房产资源、特许经营权资源等，并强化与第三方金融该机构合作，充分利用市场上现有融资工具，真正以资产未来的现金流为背书，实施信用融资，从而实现在不增加企业长短期债务规模前提下，增加现金流，确保资金使用安全，推动城投事业健康、可持续发展。

（二）长配长，短搭短，提升资金时间及额度匹配度

为消除资金期限错配风险，需实施如下措施：第一，长配长策略。所谓长配长策略，即为针对建造周期较长的工程项目，需要匹配中长期贷款。其中国开行为政策性银行，肩负着国家政策性引导作用，国开行具有长期稳定的资金来源，适合作为城投企业获得长期贷款的保障，但为获得国开行贷款，需确保自身具备良好主体信用等级；另应利用好政府间接信用，以持续获得政府在政策、资本金、经营性资产、重点资源及项目上的支持。

第二，短搭短策略。针对建造周期较短的项目，城投企业应采取短搭短策略，即积极获取商业银行、城商行等商业银行短期贷款，另可积极发行短期债券，以分担系统性风险；同时城投企业应对资产进行系统梳理，以增加资金流动性，此外可允许地方政府主导，在风险可控的企业间进行拆借，保持企业的现金流入。

（三）强化投融资资金预算管理，另使用资金池集约化的方法，做到资金资源统筹调配

为强化资金统筹调配，应采取如下措施：第一，强化资金预算。其一坚持“规划先行”指导原则，充分关注近期城市建设计划和与远期城市建设计划，制定合理施工顺序，确保城市建设事业科学开展；其二梳理下一年度城投项目数量及所需资金缺口，制定资金预算，按项目分解预算指标，另强化预算动态管理，如分析预算执行差异，并实施控制措施，其三加强预算分析，确保资金预算执行度达到甚至超过100%，以优化企业资源配置。

第二，实施资金池管理。强化资金池管理，对资金实施统筹管理，强化资金集中管控，设置内部资金结算中心，统筹资金收支，通过资金池实现集约化，做到资金资源统筹调配。

（四）加强资金效益考核，提高投融资资金投资性效益

为提升投融资资金投资性效益，应强化资金效益考核，则应采取如下措施：首先，拓展绩效评价广度，针对部门预算、专项项目以及预算执行情况实施绩效自评，实现绩效自评全覆盖，增强人员管控意识。

其次，延伸绩效评价深度，强化实地考察，明确本地发展战略目标，并以此为参考，结合城投项目所覆盖范围，制定具有针对性考核指标，同时将可量化指标及非可量化指标结合，以提升指标制定科学性，从而对城投资金管控工作产生良性引导。

最后，确保绩效评价质量，成立绩效评价小组，收集相关数据，从多角度论证研究，多方统筹协调，形成工作合力，确保绩效评价工作高质量完成。

五、结束语

综上，现阶段城投企业资金管理仍存在一定问题，由此为企业带来了管理以及存续上的隐患，故地方城投企业应加强反思，以采取切实得当的措施，优化资金管理，以肩负起增强经济活力同时确保经济健康发展的历史使命。