乡村振兴视阈下河南农村基层治理新模式及经验启示

摘要：河南“一村一警”治理模式给夯实乡村社会治安基础，促进乡村平安建设，实现乡村善治提供了借鉴和启示意义。从该模式可以得出，坚持党建引领和积极争取支持配合是关键基础；统筹城乡治安立体化治理协调发展和资源整合是重要保障；发扬密切联系群众的优良工作作风是重要途径；利用数字智能科技提升乡村治理效能是重要手段。

关键词：乡村振兴；一村一警；党建引领；治理模式

一、河南省“一村一警”治理新模式的主要内容

经过8年多的发展，河南“一村一警”内涵不断丰富，机制逐步完善，形成了以党建为引领，以服务群众为核心，以“脚板+科技”为基础，以“三体系一平台”为骨干的农村基层治理新模式。

（一） 党建引领与“两任”模式契合，疏通乡村治理的痛点堵点

第一，以基层党建为引领，深度融合于农村基层治理体系。2022年的中央农村工作会议强调，要加强和改进乡村治理，发挥农村基层党组织战斗堡垒作用。“一村一警”模式就是通过党建引领来推动基层党组织建设和基层社会治理深度融合与良性互动。把党建工作延伸到一线基层，促进公安基层党建与村两委融合，为基层社会治理提供“源动力”，重塑了基层治安力量的权力格局，成为行政资源与社会资源优化整合的重要支撑，亦成为社会治理创新的制度优势。

第二，以“两任”模式为抓手，提高基层党组织治理水平。这里的“两任”模式就是选派民警担任所联系村的党支部副书记或者村委会副主任，使民警能够尽快融入乡村事务，在基层治理中发挥重要作用。此外，通过警务工作与行政村工作的高度融合，构建警务室与行政村整体联动机制，弥补农村警力有限和职责受限的不足，解决农村群众急难愁盼问题，将服务群众的网格覆盖至基层社会治理的每一个角落，推动全省基层平安建设提档升级。

（二）“脚板+科技”聚势赋能，实现乡村治理方式的转变

一是“脚板+科技”，推动基层治理与现代智能结合。

“腳板+科技”是立足实际优化“一村一警”模式的创新设计。依托警务智能平台等移动终端，打破数据壁垒，实现资源智能共享，最大限度、最广范围下放警务智能平台应用权限和信息调取权限，实现“迅捷传递资讯信息、智能获取线索情报、准确分配各类事项、潜在问题解决归零、记录文件电子留存、工作进度适时跟踪”，提升了基础防控智能化水平，促使“人力治理”向“智能治理”转变。

二是智慧治理新方式，发挥防范化解重大风险作用。确立了以“1个大数据中心+6大基础支撑平台+多个警种智能化应用”为格局的智慧治理新模式。同时，推出了“1+3+6”智能化应用系统，即一个全要素信息采集核查系统，县（分）局、派出所、工作站三级警务智能工作平台。这有利于推进政府部门、社会组织视频监控和信息资源联网共享和高效应用，确保信息获取快速、判断准确、行动有力，发挥智慧公安在防范化解重大风险和维护村民安全方面的护航作用。

（三） 群防群治与联动调解融合，推动乡村治理模式的升级

一方面，以“两抓”任务为重点，打造警民良性互动平安共同体。抓常态化走访，推动社会治理重心下移。通过下派警力，对每一个行政村串门访问，了解社情民意，做好调解利益纷争、收集线索证据等工作，实现警务工作对农村基层的全覆盖。抓群防群治，组织治保会等社会力量开展巡逻守护、邻里守望、救助帮扶、隐患排查等工作。这也是“枫桥经验”的重要法宝和利器，有力推动了传统的“自上而下”直线型治理模式向新型的警民多方参与的网状治理模式转变。

另一方面，以“两调”机制为基础，推动建立矛盾化解联动平台。以德治为支撑，运用法治思维和法治方式，使“一村一警”与“一村一法律工作者”两个主体协同发力，重点调解涉法涉诉矛盾；依托各村已经形成的矛盾化解平台，形成警民联调机制。一般先由专门联调平台介入处理村内影响社会稳定的各类矛盾纠纷和风险隐患，仍难以解决的，再交由乡镇和县有关部门处理。通过不同平台主体逐层化解处理、事先预防的方式，实现矛盾不上交的工作目标。

（四） 责任督导与考评激励配合，充分发挥其正向促进作用

第一，完善责任督导机制，常态化监督工作开展情况。

首先，要求公安机关各级领导担负监督之责，每星期督促分管部门民警进村入户走访，了解所联系区域的工作进度，强化与基层党政机关和其他单位的交流，使之共同解决面临的问题。要每月定期举行专门会议，评估重点事项，整理群众意见，安排工作执行。还要采取明查暗访、交叉互查等方式，强化督查力度，确保规范执法。同时，及时处理责任督导过程中发现的新情况新问题，防患于未然。

第二，科学的考核评价机制，以调动基层民警工作积极性。为充分发挥考核“指挥棒”作用[1]，保证奖罚分明和考核公平，提高基层民警执法规范化水平和工作积极性。2019年1月，河南省出台了《公安机关社区警务智能化工作考核评价办法》，科学设置考核指标，细化考核事项，保证考核过程和结果的公正性以及执法的规范性。同时，把包村民警工作内容作为嘉奖和职务提拔的重要根据。对业务工作不作为、工作执行不合规的，将区分情况予以问责。

二、河南省“一村一警”治理新模式的实施成效

2014 年以来，河南全面推进和持续优化“一村一警”治理模式，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，形成了具有不同特色的运作模式，提升了乡村治理的现代化水平，取得了“四降四升”的明显效果。

（一）“一村一警”治理新模式在全省实施情况

近年来，河南各地公安机关结合实际，积极探索治理模式创新，形成了信阳“一村一警+一连”、漯河“一村一警+扫黑除恶”等有地方特点的具体模式，成为依法有效化解社会矛盾纠纷的重要途经。

“一村一警+一连”，能够实现资源配备效益最大化。以信阳市公安局为例，把民兵连纳入“一村一警”体系，探索建立“一村一警一连八队”新机制。民兵已成为信阳农村基层治安防控队伍的重要组成部分，发挥了人员多、信息灵、力量大等独特作用。此举开创了“公安+民兵”融合共治新格局，破解了基层治理力量不足的难题，实现了基础更牢、防控更准、群众安全感更强的目标。

“一村一警+扫黑除恶”，以谋求基层治安最大公约数。

以漯河市公安局为例，将“一村一警”工作融入扫黑除恶“打管建”工作思路，民警协助“两委”深入基层，开展入户走访、线索摸排等扫黑除恶防控工作，举办扫黑除恶宣传活动，夯实了农村治安基础防控体系。该市农村治安、刑事案件数量明显下降，有力筑牢了维护农村基层社会和谐稳定的“第一道防线”。

（二）“一村一警”治理新模式运行效果情况

一方面，四种情况的下降。一是接警量下降。基层警务全覆盖有利于民警预调农村矛盾纠纷，促使接警量明显降低。二是发案量下降。2021 年，全省治安案件同比下降7.2%，“两抢”案件同比下降22.9%，电信诈骗案件同比下降2.3%，盗窃案件同比下降27.6%。三是事故起数下降。民警广泛传播安全知识，主动排查安全隐患，有效遏制了不良事故的发生。四是纠纷减少。2021年，全省基层民警累计排查矛盾纠纷113.2万起，化解111.9万起，化解率达98%以上。

另一方面，四种情况的上升。一是信息真实度上升。民警经常与群众交流，及时掌握真实治安状况。二是群众满意度、安全感上升。“村村见警”提高了见警率、知晓率、管事率。近年来，群众满意度以高于2个百分点的幅度逐年提升。三是民警工作作风提升。为打通联系服务群众“最后一公里”，民警开展“群众家门口的派出所”等活动，为群众排忧解难。四是组织战斗力提升。目前，全省村都实现了“两任”模式，为基层干部队伍注入了新活力，增加了民警与村干部之间的信任，提高了工作效率。

三、河南省实施“一村一警”治理新模式的经验启示

“一村一警”模式取得的显著成效向全国展示了农村基层治理创新模式在河南的生动实践。鉴于此，有必要总结“一村一警”运行以来的有益经验，从而为增强农村基层社会治理能力，全面推进乡村振兴战略发挥更大作用。

（一） 坚持党建引领和积极争取支持配合是关键基础

一是始终坚持党建引领这一乡村基层治理工作的政治基础。习近平总书记强调，要创新社会治理体制，把基层治理同基层党建结合起来。基于此，要实现乡村社会安定有序，就要建强基层党组织，发挥其战斗堡垒作用。“一村一警”模式就是突出党建引领，构建“全领域覆盖、全要素統筹、全链条闭环”乡村基层治理体系，有效激活基层乡村治理“神经末梢”。实践证明，党建引领下的“一村一警”治理模式是破解农村基层治理难题的关键一招。

二是积极争取党委政府和其他部门支持配合。“一村一警”各项活动的落实都需要依靠党委政府在人力物力财力等方面的有力支持，如此才能持续提升基层民警的工作效能，最大限度把矛盾纠纷解决在当地，化解在萌芽状态。此外，“一村一警”的最大优势在于能够在党委政府支持下，协调不同部门，整合多种资源，筑牢安全防线，实现对基础社会治安防控体系建设的功能性构建。积极争取党委政府重视支持确实是推动农村基层治理工作实现突破的“金钥匙”。

（二） 统筹城乡治安治理协调发展和资源整合是重要保障

第一，整体统筹与协调发展并重。实践证明，党建引领、统筹规划、全面实施的“一村一警”模式是成功的。城市在执行“一格一警”模式，构建网格化治安防控体系的同时，广大农村也需要深入开展“一村一警”工作。只有城乡地区都将这项工作做扎实，违法犯罪分子的活动空间才会被大大压缩，城乡治安状况才更有保障。从系统治理角度看，城市网格与行政村之间并不存在竞争、冲突关系，而是辩证统一、互相促进的良性关系，必须统筹整合、协调发展。

第二，警力下沉与资源导入并行。为扭转基层警力相对薄弱且短期无法有较大增编的不利境况，实施“一村一警”，做到警务资源社会化和社会资源联动化。通过“警法联调”，实现对乡镇综治、司法等职能部门协作共治。通过“警调对接”，实现警力对农村社区力量的组织动员。通过建立完善的部门会商制度，加强各部门人员交流、信息交换、业务衔接。此外，还需要不断完善考核激励机制以不断提升“警力输入”效果。

（三） 发扬密切联系群众的优良工作作风是重要途径

一方面，治理好基层治安必须依靠人民群众。习近平总书记指出，“社会治理需要创新完善组织群众、发动群众的机制，开创专群结合、群防群治新局面”。“一村一警”就是以群防群治为抓手，着力加强治保会、治安信息员和巡逻队等组织建设；就是关于如何将“村”与“警”融合为一体的探索。这不仅是警察之责，也是民众之事。良好的警民关系是实现民众自觉参与农村基层治安立体化防控的根本，也是密切联系群众的优良作风的体现。

另一方面，保持好“密切联系群众”的优良传统。实践证明，信息情报主导并影响着公安机关治安防控工作的深入开展和治理成效，而情报信息的准确性、丰富性、时效性等更多依赖于群众的积极支持和全力配合。没有群众的信息支撑，公安机关治理工作的开展将难见成效。实践中，极少数民警和基层干部对为什么开展“一村一警”工作，民警下去干什么，存在模糊认识，搞形式、走过场的疑虑依然存在。

因此，要明确“密切联系群众”的工作思路。

（四） 利用数字智能科技提升基层治理效能是重要手段

二十大报告指出，要完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台。数字乡村治理，对推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接、实现数字乡村建设具有重要意义[2]。

党的十八大以来，在科技强警的推动下，各种视频监控、人脸识别、智能卡口等数据技术在警务领域开始广泛使用[3]。

“一村一警”模式中的“脚板+科技”，就是利用现代科技创新基层治理工作的重要手段。依托一体化警综平台，安装智能化操作系统，为警务室、警务工作站接入公安信息网、互联网，配齐硬件设施，配备警务通，并制定专门智能化工作规范和考核办法，从而提升了单警工作效能，提高了基层治安防控的智能化、精细化水平，彰显了技术治理在“一村一警”基层治理应用中的功能性价值。

参考文献：

[1]陈平.以“一村一警”推动“枫桥经验”落地生根[N].人民公安报，2020-11-29（03）.

[2]李晓夏，赵秀凤，张天然.数字乡村治理：实践基础、关键问题与优化策略[J].农业经济，2022（02）：42-44.

[3]杨志云.社会治安的政治定位与调控中的社会秩序：当代中国警务运行机理的解释框架[J].社会学研究，2019，34（02）：49-74+243.

基金项目：2022年中央党校（国家行政学院）重点调研课题“脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的法治化保障研究”，项目编号：2022DXXTZD?DYKT053；2022年河南省社科规划项目“重大突发事件中网络谣言的溯源治理机制研究”，项目编号：2022BSH029；2021年河南省法学会重点研究项目“新时代‘枫桥经验视角下河南乡村治安基础建设创新研究”，项目编号：HNFX202124。

作者简介：赵磊（1983-），男，河南南阳人，博士，讲师，研究方向：法治政府、社会治理。

（责任编辑 张萌喆）