领导追责对领导署名的影响

李寿初　高绪娟

2022年，司法部原部长傅政华因违法犯罪被追究刑事责任。一部分律师对其在任司法部部长期间所署名的法律职业资格证书感到不适。他们认为，律师是追求公平正义的职业，做梦都想不到证书上署名的领导后来成了罪犯，不要说律师，就是普通百姓也接受不了，因此建议收回并重新制发只加盖司法部公章而无部长署名的法律职业资格证书。这件事情一度引发社会热议。如何看待这一现象，有必要依据法律相关规定，弄清楚领导署名的性质和必要性，回应社会关切。

一、领导署名的行为性质

资格证书上领导署名是公务行为。公务行为是行政机关或公务员以及依法接受委托执行公务的组织或人员依法行使行政职权的行为。国家的绝大多数公务行为都是行政机关或公务员做出的。行政机关以法人身份实行的民事行为、公务员代表行政机关从事的民事行为以及公务员以个人名义进行的个人行为都不是公务行为。公务员只有以行政机关的名义行使行政职权的行为才是公务行为。公务员执行公务的实践中，可能有以下几种情形。

（一）依法行使职权

依法行使职权有以下四方面要求：一是行使的权力必须具有明确的法律依据，即权限法定。二是必须按照法定步骤和方式办事，即程序法定。三是必须承担法定职责，职权既是权力又是责任，行使职权必须承担相应责任。四是行使职权的目的是为民谋利。依法行使职权是公务行为应有的状态，现实生活中绝大多数公务员都是依法工作，认真为民办事，不夹带任何私利。

（二）行使职权的同时利用自由裁量权谋取私利

无论法律多么详细，都不可能穷尽一切社会事务，为此法律赋予执法主体在法律规定的范围内进行自由处分行政职权的权利。自由裁量权为部分公务员权力寻租（灰色收入）提供了制度便利。当事人和执法者可以在法律许可范围内私下交易，达到各自想要的结果。即使执法者借机谋取私利的事件东窗事发，也不影响其依法做出公务行为的法定效力，他处理问题的结果还是合法有效的。

（三）滥用职权

滥用职权是典型的职务违法行为，主要有以下三种情况：一是不按法律规定的事项作为，就是乱作为；二是虽然在法定权限内但是不按法定程序作为，也是乱作为；三是无视法律规定，该作为却不作为。滥用职权的原因是多方面的，有些是执法者业务素质偏低不能正确行使职权，有些是执法者胆大妄为公然违背法律谋取私利，有些是执法者漠视群众利益故意不作为，等等。如果执法者滥用职权，不管出自何种原因，都应受到法律的严厉制裁。

由此看来，法律职业资格证书由司法部部长署名只是法定职权的要求，属于公务行为。即使某任司法部长违法犯罪了，其违法犯罪事实与证书上署名等公务行为无关，这些公务行为也是合法有效的，不应受到质疑；如果影响了部分公务行为的公正执行，则对这部分公务行为纠正就行，而不能全盘否定。要审慎对待领导的违法犯罪与公务行为之间的联系，不要影响正常的公务活动。

二、领导署名的必要性

资格证书上领导署名，不是领导个人意志表示的个人行为，而是行政组织意志表示的公务行为。对外代表行政组织署名的领导，一般规定都是本行政组织的“一把手”。证书上领导署名正是行政首长负责制的体现。证书上要不要领导署名的焦点，就是行政首长负责制也具有对相关当事人不利的因素。

我国行政机关对公务行为的领导方式，经历了从委员会制到首长负责制的转变。委员会制，又叫合议制，是指将组织的最高决策权交给两位以上负责人行使。与委员会制对应的是首长负责制，又叫独任制，是指将组织的最高决策权交给一位负责人行使，该负责人一般为本组织的“一把手”。

改革开放前实行的是委员会制，各级行政组织的公务处理结果都由集体决定，即少数服从多数。委员会制的长处在于，能够集思广益，考虑问题比较周详。各委员既分工又合作，减轻了主要领导的负担，避免了“一把手”的个人专断和滥用权力现象的发生。委员会制的短处在于，行动迟缓、效率较低、权力分散、责任易混。由于各委员的政治水准、知识结构、工作能力、社会经验等方面的差异，易出现久议不决、决策迟缓、推卸责任、集体负责演变为集体不负责的情况。由于委员会制难以应对社会快速发展下复杂多样的公务活动，改革开放后国家行政系统普遍实行首长负责制，行政首长通过署名对本组织的工作负全面责任。但是，仍然有一些综合性职能较强的委员会实行集体领导的委员会制。例如国家发展改革委员会就实行委员会制，有关国民经济和社会发展中一些重大问题，应由委员会协商最后决定，而不宜由行政首长最后决定。

委员会制和首长负责制各有利弊，不存在绝对意义上的优劣之别。一般而言，属于速决性、执行性、技术性、纪律性、事务性、突发性的一般公务活动，宜采用首长负责制的方式处理；属于方针政策、规划制定，以及立法性、协调性、综合性、方向性等重要公务活动，宜采用委员会制方式处理。实践中，这两种处理方式相互渗透，首长制的行政首长经常通过各种专门委员会协助处理问题，而委员会制也通过各委员具体工作的分配向责任主体明确化方向发展。

公务活动实行首长负责制总体是合适的。但是还存在诸多不足，有的习惯于集体表决而不敢使用最后决定权，有的敢于拍板却不重视集体的正确意见，有的因违法犯罪对署名造成不良影响，有的干脆听命于同级党组织不集体决定也不自己决定，等等。首长负责制的完善还有很长的路要走，既需要首长选任制度的完善，又需要首长工作能力的提高，还需要全社会的理解和支持。

三、领导署名的社会反思

资格证书是从事某种职业所应具备的条件，是对从业者达到所需技能水平的认可，主管该行业的领导在资格证书上署名彰显它的社会价值。资格证书有多种类型，如厨师、教师、医师、律师、药剂师、会计师。无论哪种资格证书都有一定含金量，署名领导出事，无疑会伤害到对资格证书引以为傲的部分获得者的荣誉感。

干部具有较高的道德修养是应该的，但是也不能完全依赖干部的道德自觉。不排除道德高尚的干部比比皆是，也不排除道德高尚的行为处处可见，可是毕竟是少数。大多数干部和普通百姓一样，都生活在各种社会关系的变化之中，都有人性弱点。不能用古代圣贤的美德标准来要求干部，大多数人做不到是看得见的事实。己所不欲，勿施于人，对干部过高的道德要求其实无济于事。一些干部经不起社会各种诱惑，有的贪图享受了，有的腐化堕落了，有的甚至违法犯罪了，这是社会正常现象，没必要大惊小怪。

国家治理现代化要靠制度和法治，这是对人民负责，其实也是对干部的保护。干部违法犯罪，侥幸逃过者有之，但一旦绳之以法，大多追悔莫及。要认真贯彻执行习近平法治思想，把权力关进制度的笼子。牛栏是关不住猫的，不同的权力要有不同的笼子，不能搞“一刀切”，要根据实际情况编织不同的笼子。权力清单要明白详细，要让老百姓看得懂，要让老百姓的监督具有可操作性。阳光是最好的防腐剂，要向全社会公开权力运行流程，让权力在阳光下运行。

为了防止干部以权谋私，要严厉打击行贿和受贿，但是应当区别对待。在行賄和受贿的关系中，受贿者处于绝对优势地位。对行贿者可以从轻、减轻或免于处罚，对受贿者应当从严、从重或加重处罚。低成本制裁使得行贿者能够随时威胁或告发受贿者，一次受贿终生心惊的高昂代价使得大部分干部不敢铤而走险，不得不严以律己。如果对行贿者和受贿者进行同等打击，他们就会结成牢固的利益同盟，大大增加了打击的成本和难度。虽然不能完全排除那些以身试法者或胆大妄为者，但这样的制度设置不失为保持干部队伍清正廉洁的一个良方。

法律职业资格证书上署名领导被追责引发社会热议的实质，是人民对公权力的警惕。公权力是一把双刃剑，要完善公权力运行的相关制度。公职人员滥用公权力就是腐败。和平年代，没有其他任何社会力量比腐败更能扰乱正常的社会秩序，更能破坏人民的利益预期。反腐败关系到民心向背，关系到党的生死存亡，关系到国家的长治久安。要惩防并举，标本兼治，积蓄正能量，从量变到质变，现代化的社会主义民主法治中国就一定能够实现。