守“土”有责 依法尽责 损害担责

刘泉

土壤作为构成生态系统的基本要素之一，是人类赖以生存的物质基础，也是社会不可或缺的宝贵资源。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要强化对水、大气、土壤等的污染防治力度。今年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出“要深入推进蓝天、碧水、净土三大保卫战，持续改善生态环境质量”。

本市认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，先后制定出台土壤污染防治计划实施方案、生态环保三年行动计划、土壤污染防治“十四五”规划，以及涉及土地全生命周期土壤环境保护等方面的多个规范性文件和技术规范，并加强组织实施、推动落地见效。近年来，本市土壤污染状况“家底”基本摸清，土壤环境质量总体稳定，土壤环境风险得到基本管控，防治工作取得积极成效。

7月25日，市十六届人大常委会第四次会议表决通过了《上海市土壤污染防治条例》（以下简称《条例》），为全面提升本市土壤环境监管水平、推进土壤污染治理体系和治理能力现代化、助力“生态之城”建设，提供了坚实的法治保障。

健全管理体制 坚持源头协同预防与水土一体防治

土壤污染防治作为一项综合性、系统性工程，涵盖面广、涉及要素多，因此，强化职责界定、实现条块结合是做好防治工作的必要基础。

《条例》在强调市和区政府加强领导、生态环境部门是统一监管部门的基础上，完善了管理职责：一方面明确市政府派出机构、街镇发挥属地优势，按照职责做好相关防治工作；另一方面规定农业农村、绿化市容部门对农用地土壤污染防治实施监管，规划资源部门对土地开发利用过程中的土壤污染防治实施监管，其他有关部门协同做好防治工作。

土壤作为大气、水、固体废物等多种污染物的最终受体，其污染呈现累积性、滞后性、隐蔽性的特点。此外，就上海而言，本市土地基底复杂，地下水埋藏较浅，又曾经承载众多大型工业企业，水土复合污染较为常见，水土一体化防治成为本市土壤污染防治的难点。为更好地实现源头预防与水土复合污染治理，《条例》结合管理实际，明确提出本市加强土壤污染防治与大气、水、固体废物等污染防治的统筹协同，实现源头预防，同时，实行土壤污染与地下水污染一体防治，对土壤和地下水污染防治的目标、重点任务等工作实施一体部署、一体推进。

聚焦污染隐患点 完善预防举措

自2019年《中华人民共和国土壤污染防治法》颁布施行以来，本市贯彻法律规定和要求，依法落实土壤污染防治制度措施，土壤环境质量总体稳定，相关法律制度总体得到了落实，净土保卫战有序推进。如严格实施环境影响评价制度，将215家重点监管单位纳入名录管理并每年动态更新，其中91%企业的土壤污染防治被纳入排污许可证管理；积极推进化肥农药减施、农业废弃物回收和畜禽粪污治理，2019年化肥、农药使用量分别为7.53万吨和0.28万吨，比2018年分别下降10%和10.5%；农药包装废弃物和废旧农膜回收率分别达到99%、96%；畜禽粪污综合利用率达96%；规模化养殖场设施配套率达100%。

在前期征求意见座谈会上，有的专家提出，加油站、储油库等场所的埋地管道常年用于输送石油等危险物质，且埋地管道规划路线较为复杂、年代久远、隐蔽性较强，一旦发生泄漏，对土壤环境带来的危害较大，希望在立法中作出有针对性的规定。此外，部分基层立法联系点也提出，对产业园区管理机构的土壤污染环境职责以及未利用地的保护管理作进一步要求。

为此，《条例》进一步强化工业面源污染预防措施，明确加油站、储油库等的所有者、经营者的防渗漏预防要求，明确产业园区管理机构应当将土壤污染防治工作纳入园区环境保护责任制度。此外，《条例》强化未利用地保护，明确禁止污染和破坏未利用地，要求区政府组织对未利用地定期开展巡查，发现排放有毒有害物质等污染土壤情形的，依法调查处理。

结合地方特点 健全风险管控和修复机制

近年来，本市将风险管控与治理修复有机结合，在土壤污染修复中，应用高级氧化、热解吸、稳定化/固化、土壤淋洗、多相抽提等多种修复技术的集成体系，设置污染土壤“修复工厂”模式，避免修复场地和大型修复设备的重复拆建，实现约40万方污染土壤的修复和资源化利用；在土壤污染风险管控中，通过风险管控降低污染物对人体健康的不利影响，管控污染土壤17万方，节省修复资金超1亿元。

《条例》结合本市土壤污染风险管控和修复具体情况，以实现安全利用为目标，进一步完善风险管控和修复机制。

强化源头调查。《条例》明确了应当开展土壤污染状况调查的情形。建设用地方面，要求土壤污染狀况普查、详查和监测、现场检查表明建设用地地块有土壤污染风险的以及用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地、商业服务业用地等情形的，应当开展污染状况调查；农用地方面，要求未利用地、复垦土地拟开垦为耕地、园地和其他种植食用农产品农用地的，开展土壤污染状况调查。

严格过程管控。《条例》要求生态环境部门会同规划资源以及住房城乡建设管理等部门加强对风险管控、修复活动的全过程监管，实行污染土壤转运联单制度。建立街镇协助巡查机制，完善风险管控或者修复方案备案要求，加强涉及深基坑土壤污染修复工程的监管，实行农用地分类管理并进行动态调整，加强土壤和农产品协同监测和跟踪评估要求。

坚持问题导向 规范第三方服务单位行为

土壤污染防治的专业性、技术性较强，实践中往往由第三方服务单位受责任主体委托从事具体的风险管控和修复活动。目前，本市已有近170家土壤环境治理从业单位在国家“建设用地土壤污染风险管控和修复从业单位和个人执业情况信用记录系统”进行登记，累计向社会公开业绩信息近700项。

2020年6月，市十五届人大常委会对本市贯彻实施土壤污染防治法情况开展执法检查并作专题询问，在检查中发现本市从事土壤环境治理的第三方企业专业能力参差不齐，有的企业在调查、评估、修复、管理等执业活动中存在不规范、不严格、不全面执行法律规定的情形，政府部门的监管力度有待加强。为此，《条例》坚持问题导向，结合本市工作实际，从专业能力、质量管理、报告出具等方面对第三方服务单位提出了具体要求，并明确第三方服务单位应当按照有关技术规范从事活动，以进一步加强对第三方服务单位的规范监管。

加大惩戒力度 用严格制度保护土壤环境安全

“要加大对土壤污染责任人的惩治力度。” “土壤污染防治法对污染土壤行为明确追究刑事责任，《条例》中也应当有所体现。”……立法期间，社会各方面普遍认为，应当对污染土壤行为加大法律责任追究力度。为此，《条例》落实“最严格的生态环境保护制度”精神要求，规定土壤污染防治违法行为涉嫌犯罪的，生态环境部门和其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门应当及时将案件移送司法机关。

生态环境损害赔偿制度以“环境有价、损害担责”为基本原则，以及时修复受损生态环境为重点，是破解“企业污染、群众受害、政府买单”的有效手段，是切实维护人民群众环境权益的坚实制度保障。为进一步加强对污染土壤违法行为的责任追究，《条例》明确违反法律法规污染土壤，造成生态环境损害的，市、区人民政府或者其指定的部门、机构按照规定组织与土壤污染责任人进行磋商，要求其承担损害赔偿责任；磋商未达成一致的，可以依法向人民法院提起诉讼。