关于授权立法工作运行机制的研究

吴安桥　朱工宇　杨莹

为贯彻落实《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称《引领区意见》）和《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》（以下简称《决定》），本课题着眼于在这一立法体制调整的前提下，就浦东如何抓住机遇，无缝衔接参与制定浦东新区法规的工作，以进一步完善与浦东“大胆试、大胆闯、自主改”相适应的法治保障体系，开展了相关学习与调研，形成了相关建议。

一、深刻认识授权立法的意义

有人认为，这一授权是给上海市人大及其常委会的，浦东作为国家许多重要改革创新试验的承载区、改革开放的前沿，不能与深圳等具有同等的立法权是个遗憾；有人认为，立法是一项高技术含量的工作，授权给市人大及其常委会，可以减轻浦东的压力；等等。我们认为，有必要对这些模糊观点予以澄清。

2015年，浦东改革开放历经了25个年头，特别是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，浦东取得了举世瞩目的发展成就。但是，法治保障如何与浦东先行先试相适应，重大改革如何做到于法有据，这些都是浦东在新形势下需要直面的问题。于是，从2015年起，根据浦东区委的要求，区人大启动了建立浦东新的法治保障体制的研究。时隔五年，尽管最后全国人大授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规，但不能不说，这是支持浦东大胆试、大胆闯、自主改在法治保障上的一次重大突破。

浦东新区自设立以来，其开发开放连续多次写入党的全国代表大会报告和国务院政府工作报告。这充分说明浦东新区在国家对外开放战略布局中具有与经济特区同样突出的地位。新时期，浦东和其他经济特区在国家对外开放战略布局中各有侧重，共同承担起在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放的新使命新任务。全国人大常委会的授权决定，第一次在法律规范层面提出了“浦东新区法规”的表述，在地方立法中，继“经济特区法规” “海南自由贸易港法规”之后，创设了又一特殊地方立法类型。当时，根据立法法（2015年修正）第七十二条、第九十条，上海市人大及其常委会在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，并没有根据改革创新实践需要对法律、行政法规作出变通规定的权限；另外，第十三条关于暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定的制度，在授权内容和范围上一般针对特定事项，且有“一事一议”“临时性”特点，这些对浦东大胆试、大胆闯、自主改的个性化制度需求和及时性、适用性、可操作性的要求或多或少有所限制。全国人大常委会根据中央意见作出的授权决定很好地解决了上述问题。可以说，此项授权有利于发挥浦东新区改革开放开路先锋作用，有助于浦东加快打造社会主义现代化建设引领区。

二、浦东应尽快建立完善参与制定浦东新区法规的工作规程和相关机制

党中央、国务院印发《引领区意见》之后，全国人大常委会和上海市人大常委会相继作出《决定》和《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》，浦东新区人大常委会随即作出《关于打造社会主义现代化建设引领区加强浦东新区高水平改革开放法治保障的决定》（以下简称《保障决定》）。由此形成了落实授权立法，建构“与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系”的“四梁八柱”。

这些工作一方面体现了浦东贯彻总书记要求和党中央决策部署的积极作为，也为浦东在新形势下深入推进改革创新完善了法治保障。但是毋庸讳言，这毕竟是一项新的工作，浦东在开展上述工作时，仍有经验不足、工作机制不健全、能力准备不充分等短板。在调研中，我们感到有几个问题需要着力解决：

一是要努力加强立法力量建设。全国人大授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规，对既有的法律、行政法规和部门规章可以作变通，可以将成熟的做法上升固化为法律法规，这无疑拓展了浦东新区改革开放创新发展的巨大空间。在此情况下，浦东应抓紧研究现行法律法规有哪些束缚了浦东的要求、经济特区在立法实践中有哪些经验值得借鉴，从浦东的需要出发，根据轻重缓急研究制定立法计划目录清单。要做好这些工作需要明确牵头部门、组织专门力量。由于此项工作今后将成为常态，各委办局、各单位法治工作力量如何配備、责任如何明确已成为当务之急。

立法是对以往工作实践的总结，是对当下问题的回应。制定浦东新区法规作为地方性立法还要为国家立法探路。所以浦东在参与制定浦东新区法规过程中要从打造社会主义现代化建设引领区的实际需要出发，遵循需求导向、问题导向、目标导向，找准立法事项，要达成这一要求，需要专班和专门人才队伍。

二是要建立健全沟通联动机制。浦东新区法规的立法主体是上海市人大及其常委会，但是立法需求主要来自浦东，法规效力也落在浦东。浦东是直接受益者，也必然是主要参与者。同时根据《引领区意见》和《保障决定》，对暂无法规或明确规定的领域，区人大及其常委会和区政府可以先行制定相关管理措施并按程序报备实施，可以适时将探索形成的好经验好做法以法规规章等形式固化下来。这种授权立法具有鲜明的创新性，也形成了浦东法治保障新的优势。区人大和区政府之间要加强协同机制建设，同时对浦东与市人大、市政府建立健全沟通协调机制提出了很高的要求。

三是提高参与制定立法规划计划的能力。浦东开发开放30年以来从未有过立法或者深度参与立法的实践经验，我们还清晰地记得，以往在研究工作时，常常听到一些同志尤其是来自基层一线的同志抱怨，一些创新的设想往往因受限于法律的规定而“胎死腹中”。但是在每年报送市人大立法计划前、书面征询立法建议时又往往收到的都是一张白纸。这一状况亟待转变。全国人大授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规，是建立完善与浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系的重大举措，是浦东事业所需、人心所盼，我们要抓住契机，不断完善党委领导、人大主导、政府依托、群众参与的格局。在参与制定浦东新区法规的实践中，自觉遵循习近平法治思想，坚持依法立法、科学立法、民主立法，以法治为浦东新发展护航助力。

破解上述问题，人才队伍建设无疑是当务之急。就现状而言，区各委办局都有法制工作的专职干部，但在调研中发现，行政诉讼工作是他们主要的工作内容，而对本部门乃至新区在某一类工作中的法治需求是什么，则很少有人予以关注。要改变这一状况，除对区各委办局法制工作岗位职责作进一步明确外，还可借鉴兄弟省市的做法，从社会上招录一些法制专门人才，作为聘用干部充实到区各委办局法制工作队伍，以加速形成年轻化、专业化的法制工作力量。又如，区人大法制委、区人大常委会法工委力量不足，而且一时很难找到合适人选。建议可以从年轻的、具有法学专业背景的干部中择优选拔部分同志，担任人大专（工）委的专职负责人。如此，既可以迅速壮大法制工作力量，又为浦东法治工作人才培养创设了新的平台。

三、在参与授权立法中加强党的领导

2016年3月，中共中央办公厅印发了《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，详细规定了新时代党领导立法的指导思想、基本原则、方式方法和组织保障等内容。其中，明确了地方党委领导地方立法工作的方式，主要包括审定立法规划计划、提出立法意见建议、领导重要法规规章制定工作、研究决定立法工作中的重大问题等。在参与制定浦东新区法规工作中必须坚持区委对浦东法制保障工作的全面领导，区人大常委会党组对涉及浦东新区法规的法治需求征集，法治保障规划计划的编制，浦东新区法规建议稿起草和相关法律、行政法规、部门规章的调整情况以及重大事项、重要情况，应当及时向区委请示汇报。区人大法制委和相关工委对法治保障中的重大事项、重要情况，应当及时向区人大常委会党组请示报告。区人大常委会党组还应当坚持在每届人大任期的第一年报请区委召开一次法治保障工作会议（必要时，也可以报请区委每年召开一次法治工作会议），确定一个时期浦东法治保障的指导思想、工作目标和重点任务，坚持法治保障中的重大问题、重要事项、重要情况向区委请示报告，做到应报尽报、及时报告。

《引领区意见》赋予浦东新区改革创新的重大任务，我们要抓住机遇、乘势而上，用好授权立法，努力为浦东完成新使命、实现新目标提供更加完备的法治保障。