基层智慧治理的逻辑构建与实现路径研究

赵小佩

摘要：基层智慧治理是新时代坚持和完善中国现代化治理体系和建设的先进治理范式。文章从治理主体、治理手段、治理目标三维视角明晰基层智慧治理智慧内涵，继而从协同共治的整体治理逻辑、价值理性驱动的数据治理逻辑、人民至上的人本治理逻辑厘清逻辑机理，并以理念创新为引领、技术基建为基础、制度规范为屏障构建实现路径，以期为基层治理理论创新和实践探索提供可以因循的理论指导和实践路径。

关键词：基层智慧治理；内涵；运行逻辑；实现路径

文章编号：1674-7437（2023）03-0024-03中国图书分类号：D630；F49文章标识码：A

随着5G、大数据、人工智能新一輪科技革命的快速发展，人们的生活质量得到显著提高。但人民对美好生活的需要并不能随技术的应用得到更好的满足，从而使社会治理模式发生变革。2021年，《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调，要加强基层的智慧能力的建设[1]。党的二十大报告进一步指出，“要完善基层社会的精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”[2]。2023年，《数字中国建设整体布局规划》指出要推进数字社会治理精准化，打造智慧生活便民圈[3]。在民众的现实需求与中央政策顶层设计的双轮驱动下，北京、上海、深圳、杭州等地纷纷开启实践探索。然而，学界现对基层智慧治理的概念界定还不够清晰，治理逻辑还未厘清，治理路径有待进一步完善。因此，文章在明晰基层智慧治理的概念内涵、运行逻辑的基础上，继而从操作层面为基层智慧治理的建设提出三条建构路径，以期实现“以人为本”的基层智慧治理目标。

1基层智慧治理内涵

智慧治理作为一种新型的基层治理模式正在推动新一轮政府转型，但目前学界对基层智慧治理的概念仍缺乏明确的界定。文章中提到的基层智慧治理主要指基层政府借助现代信息技术与数据算法发现和识别基层治理中的难点、痛点和重点，做出科学准确的回应，提供令人民满意的公共产品和服务。

1.1基于治理主体视角下的基层智慧治理

治理理论的兴起，淡化、削弱政府一元主导的集权局面，旨在引导多元治理主体表达利益诉求和参与公共事务治理。新生主体利用新技术手段的便捷性，弱化政府在管理格局下的主导模式，凸显多元治理主体协调共治的整体效能。面对基层的具体事务，政府通过借用企业技术优势，赋予社会公众以及其它治理主体权力空间。具体来说，基层智慧治理能否成功的关键，需要治理主体满足三个要求：第一，从官方机构角度看，基层政府应对多元主体的差异化诉求，各层级、各部门之间的互动应该更加紧密，且保持清晰的行为边界，不越界、不推诿，合理行使职责权限[4]。第二，从企业角度看，企业作为提供技术支撑的治理主体，通过开发治理平台，提供技术指导，开展后期维护等方式为政府与其它治理主体搭建参与治理的沟通渠道，以此弥补基层政府技术方面的不足。第三，从民众角度看，数字技术扩展居民参与基层治理的广度与深度，同时也须有合理的规章制度，保证居民在虚拟的互通网络平台有序参与基层事务。

1.2基于治理工具视角下的基层智慧治理

新兴技术的普及和应用使得政府治理工具更加丰富、多元，使得基层政府决策在准确客观的信息流支撑下更加智慧。基层民众日常生活生产中的海量信息需求，都可以通过现代信息技术平台实现信息的高效流动、处理与整合，基层治理的决策过程在信息技术的支撑下具有了更准确、真实的知识依据。具体而言，使技术层面更智慧需要满足三个条件：一是创建基层主体间交互的信息平台，并按照实际需求搭建开发，简化基层办事流程，提高基层政府工作人员的办事效率。二是流通的数据资源不仅要求真实有效、共享充分，而且需要具备安全保障的运行机制。一方面，借助治理平台与系统对基层民众公共服务需求进行挖掘、收集、汇总、剔除、分析与运用，找出与治理需求吻合的数据资源。另一方面，推动数据在各治理主体间的高效流动，依据数据资源，提升精准管理水平。此外，研发安全系数高的智能平台，提升数据流动的安全性。三是保障治理平台的使用率和在线率。基层智慧治理技术路径在政策和需求的推动下，治理平台覆盖业务范围日渐广泛，其管理维护、改造升级也应及时跟进。

1.3基于治理目标视角下的基层智慧治理

基层智慧治理新范式不仅强调治理方式的革新，而且更侧重国家治理理念和价值的体现[5]。智慧治理目标具有两层含义，一是以低成本着力解决好发展中存在的不平衡不充分问题，更好地推动社会的整体进步，其治理目标的实现是以对人民为中心服务政府的回归，旨在运用现代技术平台，集广泛公民意见为一体，针对居民提及的个性化需求及时给予回应，最终实现高质量治理。二是利用现代通信技术优化基层治理方式，从根本上转变传统政府治理的方式，实现对网络治理、数字治理目标范式的整体超越。简单来讲，基层政府须明确云计算、大数据、物联网等现代治理方式的工具属性，通过具备一定专业水准的决策主体对数据筛选处理，输出令各方治理主体利益最大化的决策。

2基层智慧治理的逻辑构建

2.1治理主体：协同共治的整体治理逻辑

传统一元管理模式下的碎片化治理，正在被多元治理主体整体性治理逻辑所取代。这一新的治理逻辑通过共建共治共享治理理念，整合各方利益共同点，从而使治理目标整体效能达到最大化。具体而言，在智慧治理背景下，协同共治主要是指治理主体跨越既定边界，建立更优的协调沟通机制，更好地发挥各主体的理性，建构共建共享的治理格局。然而，多元治理主体之间因信息获取能力、利益诉求、理解能力的差异，在协同共治行动中存在不同的利益冲突与价值碰撞。为了跳出治理碎片化的桎梏，智慧治理背景下的协同治理逻辑推崇合作与协同、互动与沟通的全新治理范式，并旨在消除目标差异、价值冲突而产生的紧张，进而满足多元主体的诉求。多元主体参与的整体性治理逻辑打破原有传统治理主体间的力量均衡状态，着眼于主体多元化、过程互动化、对象参与化，使得多元主体具有了对公共事务发表意见、施加影响的能力，交互产生的治理信息资源流动于政府横向和纵向的组织结构，促进行政决策流程的协同配合，实现了公共服务平台的一体化整合。

2.2治理手段：价值理性驱动的数据治理逻辑

基层智慧治理已摆脱依靠经验判断或依据已有数据资源做决策的治理理念，新兴的治理方式主要以行政精英的决策理性为主，辅之与整合汇集的数据资源相结合。其重在强调发挥治理主体的主观能动性，扭转单纯“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的认知误区，将数据作为治理主体做决策的补充信息，以人的理性驱使工具理性。此外，对技术平台收集汇总的数据资源进行人为筛选处理，将杂乱无章的数据按照类别整理成标准的数据，使行为者能够基于真实的全样本快速检索所需要的信息，以此保证决策结果的民主性和科学性。同时，推动数据资源在各层级、各部门间的高效流动，充分利用已有数据资源，通过对现有数据资源判定基层治理中将会出现的痛点、堵点问题，将矛盾隐患解决在摇篮里。总之，需明确治理技术定位，将以人文本的价值理念贯穿治理全流程，以人的主观能动性驱动基层治理能力提升，以此提升基层治理的精准化、精细化水平。

2.3治理目标：人民至上的人本治理逻辑

智慧治理的基本目标就是满足人民需要，实现人民对美好生活的高质量追求。因此，智慧治理应秉承“以人民为中心”的治理理念。传统的科层制体系以程序化的流程、自上而下的运作方式推进日常事务处理，限制了基层工作人员依据现场情况灵活处理的空间，在依据层层传递数据信息与既定规则处理基层事物时，难以与碎杂乱的基层事务完美适配，将人的真实诉求隐藏于数字符号的背后，把满足人民的服务理念置于事务之后，从而使得与基层治理最初的治理目标相违背。基层治理目标的实现不仅需要治理主体的合力、技术工具的创新，更重要是其在治理过程中坚定以人为本的治理目标。人本治理逻辑要求基层行动者在动态治理情境下运用其理解力、判断力执行决策，在决策时坚定人民至上的治理目标。

3基层智慧治理的实现路径

3.1以理念创新为引领，打造共建共治新局面

为实现基层智慧治理目标，需要转变政府一元主导的治理理念，打造企业、社会组织、居民在内的多元治理体系，强化治理主体间的合作意识，实现补位、提质、增效的目标。一是转变治理理念。首先转变基层管理者的传统管理理念，提高使用现代信息技术的能力，清晰认识到技术在基层治理中的工具属性，以人的价值理性引导技术理性，使其在充分发挥最大功效的同时规避内在缺陷。二是培育并规范居民的参与意识。在互联网平台搭建虚拟对话空间，鼓励居民对公共事务发表看法，由此强化居民的主人翁意识。在此基础上，线上开放信息化教育课程，线下则以茶话会的形式举办学习活动，以此提高居民信息素养，培养居民参与公共事务的能力。与此同时，规范居民的网络参与行为，加强对网络空间参与行为的道德教育和宣传，督促居民以客观理性的态度表达诉求，并加大网络平台监管力度，维护好良好的网络空间秩序。三是激励社会力量共同参与。通过采用竞争择优的方式与有公益责任感的技术企业合作，政府提供政策支持、技术指导，加强政企技术方面的交流合作。另外，鼓励社会组织、企业、居民等主体入驻智慧治理平台，推动商户、物业、医疗、交通等各职能部门的有效联动，提高基层智慧治理水平，逐步形成可持续的智慧治理多元主体协同参与体系。

3.2以技术基建为基础，实现高质量智慧治理水准

基层智慧治理工作得已开展的首要基础是先进的信息技术在政策执行和公共服务过程中的使用。一是创建与实际需求相适应的技术平台。在建设硬件设施的过程中，立足街道（乡镇）、社区（村）人口结构、经济特点、财力资源等实际情况，提供与区域发展相适应的技术设备。与此同时，精简整合现有软件数量，加强对信息技术的便捷性研发，优化软件应用界面的操作步骤，降低政务服务软件的使用难度，使技术工具的创新成为有效连接居民的桥梁。二是完善數据库与数据共享平台的标准化建设。在基层治理中，租房、城乡建设部门、农业以及数据资源管理部门都承担了一定的基层数据管理职能，给基层治理工作带来诸多不便。为此，需要建立街道一级的专门数据接收中心，融合基层经济、人口、地理、社会、环境数据等建立部门系统数据库、业务数据库、属性数据库，将数据资源按照敏感数据、重要数据和一般数据等不同等级进行分类归整。此外，统一数据资源交互平台的标准，促进数据资源高效流动，在此基层上通过特定算法模型，为智慧治理提供即时、海量与精准的有效信息，以驱动基层治理提供精准性的服务。三是做好软件升级维护工作。各地基层不定期排查系统平台，做好现有软件的保养和升级改造，加强技术层面的安全防护，不断提高基层政府智慧系统和平台的互联互通水平，为基层智慧治理能力提升坚实的硬件保障。

3.3以制度规范为屏障，补齐治理工具短板

完善基层智慧治理的顶层设计，加快推动基层智慧治理配套体制机制创新，从整体出发统筹规划，为基层智慧治理的健康发展提供相关制度保障。一是从整体性出发完善基层智慧政策。从整体出发把握基层智慧治理全局，建立统筹协调机制，推动地方政府协调发展。要兼顾各地实际情况和特点，因地制宜、循序渐进，推进信息化一体建设。从资金、技术、人才等现有资源方面考虑，杜绝“一刀切”式发展，制定可落实的政策指导。同时，加大对中西部地区、脱贫地区政策扶持力度，统筹推进基层智慧治理建设的数字覆盖力度。二是建立健全智慧治理法律支持体系。创建新兴多元主体的权责制度，规范多元治理主体行为；完善技术企业公平竞争的法律体系，规范竞争行为，加强对信息化建设的监管力度；建立跨部门跨层级的数据收集、分析、处理和共享的权限使用制度，保障数据使用安全；通过完善法律制度形成基层智慧治理共识。三是完善评价制度与标准。需要从国家层面出台标准化兼顾差异化的评价体系，并立足地区差异、资源差异，从基层治理的方式、内容、成本等因素出发设定评价指标，因地分类引导基层智慧治理建设。与此同时，建立有效的治理反馈机制，依据反馈意见动态调整，以实现基层治理高质量发展。

4结束语

随着现代化信息技术在基层治理实践场景中的拓展与深入，数字技术的实践逻辑贯穿于基层治理的方方面面，以低成本、低风险的方式推动基层治理能力提升，极大地满足人民对高质量生活的追求。然而，在数字技术赋能基层治理的过程中仍然存在治理主体职责不明、治理技术落地困难、治理目标温度缺失等问题。因此，需要重新审视数字赋能基层治理构建的智慧治理目标，回归以人为本的价值追求，以人的主体理性消解技术异化，真正实现技术为民服务的初衷。据此，本研究试图在理论层面厘清基层智慧治理新范式的核心要义和逻辑机理，超越数字技术应用局限，从根本转变对传统治理范式技术助力基层治理的认知，形成正确的治理理念。同时，通过培育治理主体参政意识与数字素养，加大对信息技术基础设施的投入建设，构筑与技术同行的制度屏障，助推治理体系和治理能力现代化目标的实现。

参考文献：

[1]毛佩瑾.加强基层智慧治理能力建设的逻辑与进路[J].开放导报，2022（05）：97-104.

[2]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗———在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022.

[3]人民网.中共中央国务院印发《数字中国建设整体布局规划》[EB/OL].（2023-03-16）[2023-03-16].https：//www.360kuai.com/pc/98fc-89bdc0b285d43？cota=3&kuai_so=1&sign=360_57c3bbd1&refer_scene=so_1.

[4]谭成华.智慧治理的内涵、逻辑与基础探析[J].领导科学，2019（24）：51-53.

[5]颜佳华，王张华.数字治理、数据治理、智能治理与智慧治理概念及其关系辨析[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2019，43（05）： 25-30+88.