新时代应急管理法律体系的结构探讨

张一红 杨永振 刘璐嘉 娜扎开提·阿不力米提

摘 要：在党中央、国务院的重视下，我国应急管理法治建设已进入全面快速发展阶段，并取得重大成绩。目前，现行应急管理方面的法律有31部，相關行政法规有90多部、地方性法规有70多部，政府规章有200多部，已初步形成了以《宪法》为依据、以《突发事件应对法》为主干、以相关法律法规为配套的突发事件应对法律体系。本文通过对构建新时代应急管理法律体系结构需要处理好的关系进行探讨，从而提出以应急管理综合法、生产安全法、社会安全法、交通安全法、生态环境安全法、公共卫生安全法和自然灾害应对法作为七个子体系的新时代应急管理法律体系的设想，并对七个子体系进行阐述说明。

关键词：应急管理；应急管理法律；法规体系构建

中图分类号：D9 文献标识码：A  doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.15.052

党的十八大以后，中国进入新时代，应急管理法律体系的结构必须适应新时代。特别是2018年组建应急管理部，重新划定了各部门的应急管理职责，在当前部门主导立法工作的背景下，必然带来应急管理法律体系结构的改变。同时，随着新时代的发展，中国特色社会主义大国应急管理的体制、机制和法治将逐渐定型，必将形成新时代中国特色的应急管理法律体系的结构。

1 构建新时代应急管理法律体系的结构需要处理好的关系

构建的应急管理法律体系的结构是具有中国特色社会主义的大国应急管理法律体系的结构，在构建时必须处理好问题导向与面向未来的关系、适应当前国家体制与未来机构体制改革的关系、部门主导立法与开放立法的关系以及基于现有法律制度与构建未来法律制度的关系。

1.1 处理好问题导向与面向未来的关系

构建新时代应急管理法律体系，旨在解决当前存在的问题，以及未来可能发生的问题。如果只着眼解决当前应急管理工作中存在的法律问题，构建的应急管理法律体系可能是落后的，因为法律是时代经济社会发展的产物，法律往往是落后于时代的。 如果只着眼未来应急管理工作中将面对的法律问题，构建的应急管理法律体系又可能不适应于当前应急管理法治工作的需要，因为法律是服务于当前的经济社会工作的，需要调节当前的应急管理工作。因此，必须处理好问题导向与面向未来的关系。

（1）识别出当前应急管理法律体系的问题，抓住主要问题，构建解决当前主要问题的应急管理法律体系。当前，应急管理法律体系的结构问题在上节已经做了分析。

（2）识别未来可能出现的应急管理法律体系问题，找准关键问题，构建解决未来关键问题的应急管理法律体系。未来应急管理法律体系面临以下问题：

①进入21世纪，社会风险的特点越来越明显，应急管理法律体系需要适应风险社会、特别是后果严重的高风险社会问题。

②应急管理法律具有技术法律的属性，未来社会分工越来越细，应急管理法律体系需要适应行业领域细分化、工作分工细分化、责任归属细分化而导致的应急管理法律责任细分化的问题。

③应急管理法律具有社会法的属性，未来社会是健全的法治社会，应急管理法律体系需要适应未来社会应急管理法治的问题。

1.2 处理好适应当前政体与构建未来应急管理体制的关系

2018年进行了机构改革，随着机构改革方案的落地，各部委三定方案相继发布，当前应急管理政体基本确定，构建的应急管理法律体系的结构必须适应当前各部委工作的需要。同时，改革没有终点，永远是进行时。2018年应急管理机构的改革，一些问题还需要探索，一些机制、体系还需要摸索，构建的应急管理法律体系必须适应未来应急管理体制和机制的特征。

2018年的应急管理体制改革，在中央和省级层面已经落地。构建的应急管理法律体系必须适应当前管理政体的立法需要。比如，在部门主导立法现状下，安全生产监督管理职责属于多个部门。应急管理部负责安全生产综合监督管理，主导安全生产综合性法律法规的立法工作。住房和城乡建设部负责建筑施工安全生产监督管理，主导建筑施工安全生产法律法规的立法工作。国家能源局负责核安全生产监督管理，主导核安全法律法规的立法工作。

2018年的机构改革，是为了建立适应未来、适应风险社会、具有中国特色的大国应急管理体系、确保中华民族伟大复兴的新时代大国应急管理体系。这样的体系，从开始构建，到基本成型，再到健全定型，需要一个过程。即使改革后体制已定型，新的机制形成还需要一个过程。随着机构改革的深入，同一类自然灾害的应急管理属于多个部门的现状必将改变。比如，地质灾害的监测、评估、预警和治理职责属于自然资源部，而灾害发生后的应急救援职责属于应急管理部。再比如，水灾风险的监测、评估和预警职责属于水利部，而灾害发生后的应急救援职责属于应急管理部。

1.3 处理好部门主导立法与立法部门主导立法的关系

部门主导立法是适应国情的，特别是应急管理法律法规具有较强的技术性，需要部门主导立法。部门主导立法有很多优点，也存在一些不足。由全国人民代表大会常务委员会（全国人民代表大会专门委员会）或者国务院专门立法部门主导的立法，可以避免部门立法的一些不足，但也存在一些问题。

专门立法部门主导的立法，最大的优点是很好地实现开门立法，调动多方面的积极性、主动性参与立法，便于协调各方面的关系，能够充分考虑各方面的法律诉求，避免产生“依法”保护部门利益。专门立法部门主导的立法，最大的不足是缺少行业领域专业性立法人才，不利于将行业领域法律诉求写入法律，从而造成部分法律内容不适应行业领域管理（监督管理）的要求。特别是技术性、专业性很强的应急管理法律法规，没有应急管理专业人员参与立法，不调动应急管理立法人员的积极性、主动性，所制定的法律法规就可能存在部分内容不适应行业领域应急管理工作的情况。

因此，构建应急管理法律体系的结构，必须处理好部门主导立法与立法部门主导立法的关系，发挥好两方面的积极性。一是涉及体制机制、行政组织的综合性法律法规应由专门立法部门主导立法；二是涉及行业领域技术性较强的专业性法律法规应由部门主导立法；三是立法过程应该是“开放的”，即“开门立法”。

1.4 处理好基于现有法律与构建未来应急管理法律体系的关系

现有应急管理法律体系及其结构是改革开放以来，几十年立法工作形成的，是基本适应国情的。在这样的法律体系及其结构下，颁布实施了针对不同灾种的法律法规，形成了中国特色的应急管理法律体系。建立的未来应急管理法律体系及其结构是在现有体系及其结构上的发展进步、创新。只有基于现有的应急管理法律体系的及结构构建新的体系结构，才能加快立法进度、保证立法质量。

应急管理体制改革的目的，就是使应急管理工作适应时代的要求，为实现中华民族伟大复兴提供强有力的保障。应急管理体制的定型必须有法律的保证，需要构建与未来应急管理体制相适应的应急管理法律体系，按照到2035年“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”的目标，应急管理法律体系的结构应能够促进而不是阻碍科学立法、严格执法、公正司法和全民守法。中国越来越走向世界舞台的中央，以负责任大国形象参与国际事务，就必须构建中国特色的应急管理法律体系。

总之，基于现有的应急管理法律体系及其结构，构建为实现“两个一百年”的奋斗目标和实现中华民族伟大复兴提供保障的未来的以应急管理法律体系及其结构，必须处理好基于现有法律体系及其结构与构建未来应急管理法律體系及其结构的关系，有利于应急管理的立法工作，既要加快立法进度，又能保证立法质量。

2 新时代应急管理法律体系结构的探讨

在处理好各方面应急管理立法关系的前提下，按照适应应急管理的基本国情、尊重改革开放应急管理法治历史、适应风险社会的应急管理、促进应急管理法治工作和具有前瞻性等原则和要求，构建新时代应急管理法律体系的结构。

新时代应急管理法律体系的结构也是未来应急管理法典的结构。新时代应急管理法律体系由七个子体系（子法律部门）组成，分别为：应急管理综合法、生产安全法、社会安全法、交通安全法、生态环境安全法、公共卫生安全法和自然灾害应对法。每个子体系都包括该子体系（子法律部门）的综合性法律和专门法律以及配套的行政法规、政府规章等。

3 新时代应急管理法律体系说明

构建的新时代应急管理法律体系的七个子体系，即有现行的应急管理法律法规，也有为了适应新时代要求需要制定的应急管理法律法规，同时也包括为了建立大国应急管理体系需要修订的应急管理法律法规。

应急管理综合法由应急管理的综合性、总体性法律法规组成的应急管理法律体系的子体系。涉及多灾种和多个管理（监督管理）部门职责，或者涉及多个管理（监督管理）部门职责、难于归入应急管理综合法以外的其他子体系的法律法规，应该归入应急管理综合法子体系。应急管理综合法子体系包括一部主干法和若干部综合性法律、行政法规、地方性法规、政府规章和规范性文件。该子体系的主干法也是应急管理法律体系的主干法。

生产安全法由生产经营活动安全、防治生产安全事故法律法规组成的应急管理法律体系的子体系。生产经营活动是指投入资金、人力、物力和其他资源，按照供产销的方式，进行的各种活动。生产安全事故是指在生产经营活动中发生的造成人身伤亡、经济损失、环境损害或者其他损失的事故。现行的安全生产法律体系与生产安全法律法规子体系是有所不同的。很多学者和政府文件，将现行的安全生产法律体系定义的比较宽泛，如将属于设备设施安全的《特种设备安全法》、属于应急管理综合法的《消防法》、属于社会安全法的《校车安全管理条例》都归入现行的安全生产法律体系。生产安全法律法规子体系包括一部主干法和若干部行业领域生产安全法律、行政法规、地方性法规、政府规章和规范性文件。

社会安全法是关于防控恐怖袭击、民族宗教事件、经济安全事件、群体性事件、网络安全事件等社会安全事件的应急管理法律体系的子体系。现行的法律有《反恐怖主义法》《戒严法》《网络安全法》和部分行政法规，但还未没有形成完善的社会安全法律体系。

交通安全法是关于保障交通安全、防治交通安全事故和事件的应急管理法律体系的子体系。现行交通安全法律体系按照路上安全、水上安全和空中安全划分，分类清晰，立法思路明确、合理，分别制定了相应的法律法规，但是现行的《道路交通安全法》《海上交通安全法》等需要按照新时代要求进行修改与完善。

生态环境安全法是关于保护生态环境安全、防治生态环境安全事件的应急管理法律体系的子体系。该子体系对应生态环境保护法律体系，是比较健全的。现行的生态环境保护法包括《环境保护法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染防治法》等。根据未来生态环境安全的需要，制定生态环境安全的技术性专门法，或者修订生态环境保护法，健全生态环境安全体系。

公共卫生安全法是关于公共卫生安全，包括人类、动物、植物疫情防控和食品安全、药品安全，涉及公共卫生安全事件应对的应急管理法律体系的子体系。就目前我国立法情况看，颁布实施了《食品安全法》和《药品安全法》，没有综合性的公共卫生安全主干法，没有针对人类、动物、植物疫情防控法，因此公共卫生安全法律体系不够健全。

自然灾害应对法是关于应对自然灾害，包括应对气象灾害、地质灾害、水灾、旱灾、地震灾害、海啸等应急管理法律体系的子体系。我国十分重视自然灾害应对的立法工作，颁布实施了《防震减灾法》《防洪法》《气象法》《水法》等针对灾种的技术性专门法。但是，自然灾害应对法律体系没有综合性的主干法。此外，《水法》是为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用的法律，不是专门针对水旱灾防控的法律。《气象法》是为了发展气象事业，规范气象工作，准确、及时地发布气象预报，防御气象灾害，合理开发利用和保护气候资源，为经济建设、国防建设、社会发展和人民生活提供气象服务而制定的法律，不是针对气象灾害防控的专门法。没有针对火山、滑坡、泥石流、海啸、赤潮、冰冻、雾霾等自然灾害的专门法或者法规。总体而言，自然灾害应对法律体系不够健全。

4 结语

党的二十大对坚持全面依法治国、推进国家安全体系和能力现代化做出战略部署。“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”，本文贯彻安全第一、生命至上的理念，提出了新时代应急管理法律体系是中国特色安全法律体系的重要组成部分，该法律体系的结构框架和明确的应急管理的理念、方针、原则、法律制度已经全面健全、取得最佳实践的路径和模式，将为全世界实现国家应急管理体系和能力现代化的法律体系提高一种新的选择。

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