从项目制到共同体构建：农村人居环境治理的运行向路

张兴祥，何昊翰

(厦门大学 经济学院，福建 厦门 361005)

党的二十大报告将“全面推进乡村振兴”作为加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的重要内容进行强调，要求“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”(1)《习近平著作选读》(第一卷)，北京：人民出版社，2023年，第25页。。改善和提升农村人居环境，是当前和今后一段时期实施乡村振兴战略的必然要求和重大战略任务，是我国全面开启建设社会主义现代化国家新征程的必经之路。近年来，随着全国各地以农村“厕所革命”、生活污水垃圾治理、村容村貌提升为重点的农村人居环境整治的深入推进，国内学术界显现出浓厚的研究兴趣。在已有研究中，多数学者的视角主要集中在宏观理念、多元主体和微观对策层面，阐述农村人居环境建设对于乡村振兴战略的价值意蕴，并在对农村生活污水治理模式、农村“厕所革命”政策下乡过程、村容村貌改造等典型经验的研究中，细致观察政府、村民、企业及社会力量等多方主体的持续互动关系，探讨其中存在的问题并提出相应举措。如：吕建华等(2)吕建华、林琪：《我国农村人居环境治理：构念、特征及路径》，《环境保护》2019年第9期，第42-46页。认为治理主体包括政府、公民、村委会、企业、环保团体等，这些主体在农村环境治理中具有不同的定位和功能；冯川等(3)冯川：《嵌入村庄公共性：农村人居环境治理的实践逻辑——基于广西H县L镇清洁乡村的实证分析》，《中国农业大学学报(社会科学版)》2021年第6期，第69-80页。在此基础上提出行政、市场、家庭、自治的多元主体共治模式；刘泉等(4)刘泉、陈宇：《我国农村人居环境建设的标准体系研究》，《城市发展研究》2018年第11期，第30-36页。从安全保障、生活设施、产业经济、公共服务、卫生环境、景观风貌和建设管理等维度建立指标，尝试构建适应我国国情的农村人居环境建设标准体系；于法稳等(5)于法稳、于婷：《农村生活污水治理模式及对策研究》，《重庆社会科学》2019年第3期，第6-17页。就污水治理存在的问题分析农村生活污水治理模式并提出对策；李婕等(6)李婕、王玉斌、程鹏飞：《如何加速中国农村“厕所革命”——基于典型国家的经验与启示》，《世界农业》2020年第10期，第20-26页。通过对典型国家厕所改造经验的研究，为我国农村“厕所革命”提供镜鉴。上述的分析主要是从目标定位、主体构成、组织行为与政策实施过程，呈现了农村人居环境建设项目制下的治理秩序。

项目制发端于财税制度下的国家转移支付方式，主要是在资源有限的条件下，通过财政领域的资金支持，由专门的组织基于事本主义的动员、组织和管理方式，自上而下推动某项任务部署安排，来完成特定预期的一次性服务。由于项目制操作易于发包、便于承包、非预期后果较少等特点，在农村人居环境建设中获得广泛使用。从实践来看，项目制促进了弥散性的主体、资源、行为的整合，从而为农村人居环境治理之形的塑造产生了积极正向的效果。但是，农村人居环境治理要由“形”走向“神”，走出“有新房无新村”“有新村无新貌”的样态，由表及里、由浅入深。作为一项打造整洁、美好、现代化农村人居环境的长期性、广泛性、整体性工程，农村人居环境不仅涉及村庄道路的卫生清洁、生活污水治理、农村“厕所革命”等外在内容，而且关涉农村绿色低碳发展，是由农村自然、人文和社会环境共同构成的村民美好生活需要的实现，政府、企业、社会组织以及村民等主体，需要整合权力与资源，互相配合协调，以实现农村人居环境治理的可持续发展目标。为更好地回应农村人居环境治理的有效性、长效化、可持续性要求，研究也应从对政策执行工具的项目制的推崇转向反思，而以共享秩序建构为核心的共同体治理将成为研究之流变，推动农村人居环境治理的整体性、系统论、持久性的拓展。

一、农村人居环境治理的项目制实践及其反思

基层社会治理的过程，不仅包括国家机构渗透社会，汲取和配置相应的资源，对社会公共事务进行组织、协调、监督和控制的过程，还包括重要的象征性文化符号嵌入社会，浸润民众的日常生活并形成认同，从而助力国家机构开展社会公共事务管理的过程。项目制作为当代中国基层社会治理的重要载体，往往依循政策执行自上而下的实践路径，在任务的组织、协调、监督和控制过程中发挥积极的作用。自美丽乡村建设和乡村振兴战略实施以来，福建省委、省政府根据中央的决策部署，立足省情提出了“清新福建”的构想，先后出台《关于实施乡村振兴战略的实施意见》《农村人居环境整治三年行动实施方案》《农村人居环境整治提升行动实施方案》等，以各种项目为抓手推进农村人居环境整治工作。厦门市海沧区青礁村是福建省农村人居环境试点示范村和厦门市乡村振兴重点试点示范村，是东部发达地区农村人居环境治理项目制实践的典型样本，相关资料较为齐全、丰富，在治理体系与架构上相对成熟，本研究以福建省厦门市海沧区青礁村为例，可以勾勒出农村人居环境治理的项目制运作的基本模式和现实样态。

(一)农村人居环境治理中的项目化设计与标准化推进

项目制的运行逻辑是“依托项目来量化行动，依据考核来强化执行”。青礁村根据上级部门的要求和政策部署，结合自身实际，围绕健全乡村规划、改善人居环境、完善基础设施，深入开展“一革命四行动”，提出“责任任务清、群众需求清、服务资源清”的“三清”项目标准，将涉及村民起居、工作、生活的环境痛点、难点、问题列出清单并逐一解决，厘清了农村人居环境治理工作中的重点任务、主要责任等问题并取得显著成效。

一是优化布局，实施“厕所革命”。自2013年厦门市启动“美丽厦门共同缔造”活动以来，青礁村进一步优化和完善公厕的基础布局，新建水冲式公厕8座(7)本文关于青礁村的数据均来自作者实地走访调研。；扎实提升农村改厕质量，及时跟进督促改厕任务，明确责任人、任务目标以及相应的完成时限，确保户厕改造和三格化粪池新建改造任务全面完成，户厕无害化普及率达100%。

二是坚持标准，实施污水治理行动。以“户建设、管连接、站处理、田利用”标准改造家庭给排水系统，不断提高农村生活污水治理覆盖面，逐年提升集镇污水处理设施和农村三格式化粪池覆盖率，加快污水处理设施建设，全村共建成7个污水处理站，采用了“A/O+M-BR”处理工艺的高效生活污水一体化设备，选择常规污染物作为项目，出水执行《农田灌溉水质标准》(GB5084-2005)，将农村水环境治理纳入生态化、河长制管理，村污水处理率达100%，出水排入农田灌溉。

三是以奖找补，实施垃圾治理行动。以“美丽村庄，清洁家园”建设为契机，村内新增设置300个垃圾桶，重点整治“乱扔”“乱倒”“乱堆”“乱建”行为，完成村庄房前屋后的垃圾整治，建立垃圾分类扫码评分体系，引入垃圾分类回收积分兑换系统，宣传引导垃圾分类。

四是群众参与，实施农房整治行动。村党支部与村委制定“你拆除整理，我绿化美化”措施，创建最美庭院，对推进绿化村民给予相应奖励。由村民自主创立的“青礁平安七社联盟”自治组织，动员村民自发出让菜地、空地、猪舍、鱼塘等场所7000余平方米，“爱心爸爸妈妈们”投工投劳350多人次，折合金额约400余万元；推进农村住宅小区建设，新修建了环村栈道，统一部署编制具有地域特色的农房建筑立面图集，制定落实美化村庄建筑风貌和强化质量管控的具体措施，帮助村民实现“腾旧房，建新房”，解决村民住房刚性需求。

五是制定规划，实施村容村貌提升行动。将村社空间划分为城市菜地亲子园、特色餐饮区、农副产品展销区、文化创意街坊、田园滨水景观区、古厝文化展示区和商业配套区等七大功能分区，形成2街7巷9点的路网布局。利用闲置空间建设10处公共空间，新增多处凉亭、休闲设施、老年活动设施以及体育健身设施。开发并利用村庄古树、古井等资源，并建成特色文化设施，将陈氏宗祠“光裕堂”改造为芦塘书院，将郑氏官宅开发成小型中医药博物馆，将院前社古厝里开设为省非遗项目“妙吉祥”香铺等，通过修复和保护古厝来留住历史，留住“乡愁”，提升村庄的文化底蕴。

青礁村“一革命四行动”的项目化设计，采取项目的开放式参与与闭环工作机制，社会化参与、标准化推进、制度化激励，借助志愿者队伍建设和志愿者系统平台的“网下网上两个阵地”，将不同行动者整合，撬动农村人居环境治理的各种资源和社会力量的集聚；党支部“分区片”负责，党员“网格化”落实工作并定期上报，通过每月一评比、每季一小结、每年一总结的“三个一”工作机制，定时定量进行“拉网式”“清单式”的小结，提升村委会的组织、发动、协调、落实功能，在“面”上确保项目落地的高效性，快速推进农村人居环境治理工作。

值得注意的是，上级部门的项目考核，不仅体现在“规定动作”上，更需要相应的项目创新。青礁村在“点”上“打造样本、凝练经验、形成模式”，作为“开台王”颜思齐的故乡，充分发挥闽南文化与历史底蕴深厚的优势，全力打造集闽台慈济文化和颜氏宗亲文化于一体的乡愁展览馆；依托开台先驱颜思齐文化交流基地，举行两岸颜氏宗亲会“同祭开台王”大型活动，使之成为两岸文化交流的一大盛事，并共同续修颜氏族谱，加深颜氏宗亲对同根同源的认识；青礁村还与台湾大学城乡基金会、中山大学、厦大台湾研究院展开合作，以院前社作为试点打造两岸社区，形成颇具特色的农村环境治理项目。通过媒体对这些特色项目进行广泛的宣传报道，交出了积极回应上级部门考核的“亮眼”成绩单，做到“点”“面”结合，青礁村因此成为全国各地交流学习的典范。

综上，对于农村人居环境治理而言，项目制的运行已然成为其重要抓手，通过确定“路线图”，制定“时间表”，下达“任务书”，立下“责任状”，将目标任务分解到各参与主体并加以量化，明确责任分工和完成时限，实行“挂图作战”“阶段督战”，确保各项工作按照时间节点如期完成，形成“政策安排-体制传导-量化行动-考核强化”的整体秩序。农村人居环境治理的单一政策内容，在项目制逻辑下得到有效落地，但是短期的治理措施并不能使一些根深蒂固的问题得到彻底解决，指标化的项目执行也肢解了人居环境治理的整体性，而且随着村民群众对美好生活的需求提高，农村人居环境治理不再局限于简单的村容村貌整治，而是开启了对农村绿色健康生态环保发展方式的探索历程。这些问题需要得到更及时的剖析和回应。

(二)农村人居环境治理中项目制的目标纠葛与分利秩序

从管理学借鉴而来的项目制，是为创造独特的产品、服务或成果而进行的临时性工作，项目制具有的一次性、有限任务特征与农村人居环境治理要求的整体性、持续性之间形成矛盾，从而使项目制的运行面临有效边界制约。农村人居环境治理的目标不是单一的而是多重的，不仅仅要处理好垃圾污水等单个项目，而且涉及村庄的空间规划、生态产业发展、文化环境营造等多方面内容。项目制运行过程往往伴随着阶段目标和承担任务主体的任务拆解，任务拆解的片段性和碎片化会影响农村人居环境治理的整体规划安排。从实践的层面看，青礁村实施了大量的人居环境建设项目，由于在向上级争取政策资源时涉及的部门多，项目任务和资金下达的部门不统一，资源比较分散，“行政发包”的项目方向与目标管理责任的资金使用要求往往不一致。与此同时，重建设轻规划的现象也比较明显，“不易发包”的建设领域不容易规划立项，无法获得足够的建设资源，而“易于发包”的建设领域容易规划立项，资金资源充足甚至重复投入。由于项目制处于一种“政府冲锋在前、村委紧随其后、村民裹挟前行”的状态，上级政府部门与村干部、村民在农村人居环境治理的预期目标上经常不协调、不同步。在村庄定位上，村干部、村民致力于把青礁村打造成“网红”旅游胜地，而上级政府部门希望青礁村既要搞旅游发展经济，更要保留“乡愁”的记忆，保持历史文化的风貌；在住宅建设方面，村民希望新增住宅用地，统一建设农民新村，同时把现有老宅腾退流转给村集体统一开发民宿，而上级政府部门则认为青礁村要努力构建生态涵养区，不宜大规模开展建设，应建立宅基地退出机制，盘活存量农房，等等。

项目制混合的科层和市场特征，与农村人居环境治理的共建性、共享性要求之间存在矛盾。“中心工作”在科层体系下迅速响应，层层转化为执行部门或机构相应的指标与任务，当指标与任务“量化”后，基层形成以项目为抓手的政策落地方案，项目内嵌于科层体系中。农村人居环境治理工作相互关联、涉及的部门多，青礁村所在的海沧区在第一时间成立了工作领导小组，成员单位涉及区建设局、区农业农村局、区自然资源局、区林业局、区城管局、区环保局等，各成员单位之间对具体项目分工常有分歧，存在权力冲突、责任边界模糊和问责困境，多数部门只关注自己负责的任务能否尽快完成，一些项目建设“上下规划不协调”“横向之间难统一”，难以实现有效衔接；村委会是村民自治组织但却缺少独立性，村民反馈需求的制度性渠道没有获得充分利用，对上级政府部门的依赖性较强，习惯听从上级政府部门的部署来开展行动；当地企业响应政府部门号召，将改善当地人居环境纳入实际的生产经营活动中，主动减少生产污染，但是对推动生态产业化转型的认识和行动不足，参与农村人居环境治理的机会和渠道也很有限。

农村人居环境治理资金的来源主要是地方政府的专项资金，与地方的财政状况息息相关，具有一定的波动性，为了完成上级的即时性“中心工作”任务，项目前期获得了政府财政的大力支持，但是后期的运营维护资金需要自筹，长期管护也需要专门的人员配置，而村内自有产业收益流并不稳定，不能持续健康支持村庄发展。企业和社会捐款时有时无，数目时大时小，这方面的资金来源也不稳定。项目制由于缺少有效的多元化投资建设机制，缺少持续的投入保障，后期维护的动力不足、力度不够，长期管护效果欠佳。例如，为完成垃圾分类的任务目标，青礁村村委会投放了300个分类垃圾桶，还向企业购买了分类收集、分类清运的服务，在短期内运用各种宣传工具集中向村民宣传垃圾分类知识，在上级部门任务考核和检查时实现了“分得清、收得齐、运得走、处理好”目标，但是垃圾分类项目后期管理的有效监督机制未能形成。从村委会层面看，垃圾终端分类处置、社会资本营造、市场运作监管等方面的能力不足；从企业层面看，垃圾分类收集、分类清运、回收利用的成本高、利润低，企业缺少长期参与的动力；从村民层面看，由于惯性思维和路径依赖的影响，不良卫生习惯一时难以转变，很多村民只注重自己“门内”环境卫生，而对门外公共区域的卫生不管不顾，主动参与垃圾分类、规范垃圾分类以及精确投放的自我约束意识不强，在无人看管情况下，混合丢弃垃圾的行为时有发生。

二、农村人居环境治理共同体的出场

当前，项目制已内嵌于农村人居环境治理体系，成为完成阶段性任务的主要抓手，并在项目化动员中集结资源、分解任务，达成部分有形目标，但正是由于对项目制的依赖，“项目展示”的浅表性与农村人居环境治理所要实现的乡村“文明扎根”之间存在张力，乡村“文明扎根”在不断指标化、精准化的项目落地中被肢解，治理共同体的建构成为破解项目制运行限度，实现农村人居环境治理升级的必然趋势。

共同体是指利益相关、休戚与共的人们结合成的集合体。传统村落是具有利益、道义和情感纽带的自然共同体，在工业化、城镇化、市场化的现代化浪潮裹挟中，社会的开放性和流动性使得传统村落的自然共同体日渐式微，而乡村振兴战略为重构新型的乡村共同体——合作共同体带来机遇。新型的合作共同体与自然共同体的主要区别在于它的开放性特征，即突破了传统村落的地域限制和成员闭合，形成一种多元主体参与和空间场域开放的状态，共同目标、多元主体、思想交流、一体行动、共建共享是构成合作共同体的基本要素。

(一)农村人居环境治理共同体以价值共识为前提

价值共识能够凝聚合作意愿，提升集体认同感，塑造公共文化形态，助力目标取向的实现。实现人民群众美好生活需要是我国基层治理的“最大公约数”和必备的“公共精神”，农村人居环境之美好需要形成的共识是什么？农村人居环境之美，美在形象、美在富足、美在发展、美在久远，“村庄秀美、环境优美、生活甜美、社会和美”构成农村人居环境“村美、业强、民富、人和”的整体共享秩序。在农村人居环境治理中，党委、政府、企业、社会以及村组、村民等不同的主体拥有不同的资源优势和能力，在村厕改造、污水垃圾整治、村容村貌提升等工作中各有所长，只有达成对农村人居环境之美好的共识，才能正确认识集体与个体、整体与部分、当前与长远之间的利益关系，自觉将其行动调整到同一轨道上，实现行动自觉，确保多元主体作为价值和利益共同体的一致行动力。

人居环境之美应该如何实现？城市规划学派的代表学者埃比尼泽·霍华德(Ebenezer Howard)提出“田园城市”的概念与“城乡磁体”学说(8)E.Howard，Garden Cities of Tomorrow，London：Nabu Press，1946.，认为应该促进城乡融合发展，进行统一改造，新的城市形态应兼具城乡各自的优点。但是这一学说存在被滥用的风险，国内不少村落为解决村民住房刚性需求“腾旧房，建新房”，大力推进农村住宅小区建设，“千村一面、万楼一貌”的造城运动发人深省。农村人居环境理应坚持“是农村、像农村”，充分体现农村特点，走符合农村实际的道路，遵循乡村自身发展规律，保护基本农田区、保护自然生态，不搞大拆大建，因地制宜、因势利导，科学把握各村地理区位、资源禀赋、产业特色等，注重挖掘历史和人文元素，通过就地取材和采用本土工艺个性化塑造，保护传承、活化利用古民居、古建筑等有形的历史文化载体，保留乡土文化、留住绿水青山，“一村一品、一村一貌”，在一代代村民的日常生活中承载起华夏文明生生不息的基因密码，薪火相传、代代守护。

(二)农村人居环境治理共同体以责任共担为依托

在农村人居环境治理中，村庄不再是封闭的“孤岛”，外部力量介入已成为常态，合作共同体包含的主体既有村组和村民，也有村域外的政府、企业、社会组织、乡贤等，多元主体间具有不同的地位和责任，领导、参与、协同和促进等关系需要平衡。政府的法定性介入是合作共同体得以维系的必要条件，“国家力量的适度在场”即通过建制性权威资源的公共服务供给，提升共同体成员对政府权威的认同，通过嵌入法理秩序实现共同体成员的公民化塑造。但“适度”意味着减少政府力量对乡村事务的简单而直接的统摄，向村委会、村民自治组织下放更多的权力，拓展了共同体建设的公共空间。乡村共同体是在农村自治政策的引领和导向下运行的，村委会和村民成为农村人居环境治理的中坚力量，凝聚着共建的力量、发挥着共治的智慧。同时，企业的市场性介入、社会组织的慈善性介入、新乡贤的乡情性介入，都已成为治理共同体建设不可或缺的因素。在治理共同体中，责、权、利不是任何一个参与者独享的，各主体之间的利益彼此关联，不同主体根据角色定位，通过价值共识、平等协商、合作行动构建起“权力-责任”的制度分配，形成“人人有责”“人人尽责”的共识，增进主体之间互信及沟通，达成切实有效的协同互动，各主体之间的关系更加融洽，治理更具科学性、民主性和凝聚力，实现共治的良好局面。

(三)农村人居环境治理共同体以利益共享为目的

治理共同体应既充满活力又拥有良好秩序，既心情舒畅又关系和谐，呈现出个人与集体的互利共生。以共建共治共享构建农村人居环境治理共同体，本质上包含了对全体村民共同意愿的遵从，对村民合法权利和根本利益的维护。农村人居环境治理的成效不仅关乎人民群众的身体健康、社会生活的安定有序、绿色经济的稳健发展，也与村民的安全感、获得感、幸福感紧密相连，目的是让全体村民收获共享的成果，成为治理的最广参与者、最大受益者、最终评判者。农村人居环境治理共同体着眼于提升基础设施的规划建设和管理服务水平，统筹安排供水、电力、电视和互联网等管线建设，合理调控主干道两侧土地的开发，增加绿地与公共服务场所面积，加大对路网、园林绿化和公共服务基础设施的改造升级力度，大力增强村落综合承载能力，更好地带动优质资源、优质要素的集聚，全面提高宜业宜居水平；按照“在创新转型中创造新优势”的要求，通过规划建设现代农业示范园区，积极发展具有特色竞争优势的种子种苗、精品农业、设施农业、立体农业、绿色农业、休闲观光农业等高效生态农业，打牢农民持续增收和农村持续繁荣发展的支撑；积极引导民营企业生产方式由粗放型向集约型转变，淘汰一批工艺落后、浪费资源、污染严重、改造无望的企业，改造一批产品有效益、工艺设备落后但通过改造可以达到环保要求的企业；着力推动服务业理念创新、技术手段创新和服务模式创新，突出物联网、电子商务、现代物流等产业，发展新型业态，打造实力强、环境优、配套完善、特色鲜明的现代乡村。

三、农村人居环境治理共同体的系统构建

(一)主体构架：“生产-行政集合体”向“社会-生活共同体”的更迭

“生产-行政集合体”，顾名思义是以生产为目的，以行政权力和手段组织起来的统一整体；“社会-生活共同体”则是以生活为目的，由若干社会个人、群体和组织在协商互动的基础上，依照一定的范式结合而成的社会自治体。随着我国经济社会不断发展，国家的政治生活中心发生了历史性变化，社会由同质性的行政集体发展成为异质性社会共同体，单一的生产也被丰富多彩的社会生活所取代。如前所述，传统村落的封闭边界使主体结构具有单一和内聚特征，当政权控制力强化时，基层社会处于“被组织”状态，活力丧失殆尽；当国家政权控制力有所放松时，基层社会又时常陷入一种无序状态，“一统就死、一放就乱”就是这种状况的真实写照。相较而言，现代乡村治理共同体的主体边界呈现开放性，究其原因主要在于传统村落的单一主体无法负担日益复杂的公共事务和丰富的社会生活，农村人居环境卫生、征拆安置、危房改造、厕所革命等都不属于传统村域公共事务的治理范围，而社会生活是包含了物质生活和精神生活丰富内容的有机整体。很多村域公共事务还牵扯到多个部门，属于多方共治事务，也有不少村域公共事务交织于县域、镇域的公共事务之中，多元主体的合作共治成为必然选择。在这种背景下，农村人居环境治理的主体主要由基层党委和政府部门、村组和村民、企业、社会组织、乡贤等构成，并通过不同纽带相互连接。需要指出的是，在村庄之外，不是我们所处的时代才有政府、企业、乡贤等力量的存在，但毋庸置疑的是，不同时代的村庄与其他主体之间关系的疏密程度，实则大相径庭。那么，“社会-生活共同体”中的各主体应该构建一种怎样的关系秩序呢？

党的十九届六中全会提出，“完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”(9)《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，北京：人民出版社，2021年，第50页。，明确了不同主体在社会治理共同体中的地位和要求。中国共产党是我国的执政党，是治理共同体的领导者，党的有效领导是治理共同体建设的根本保证。不过，时代不同，领域不同，党的领导作用的发挥也不尽相同。在农村人居环境建设的初始阶段，党的领导作用集中表现在促成和引导多元主体在社会治理中的有效参与等方面发挥催化作用；而现阶段，党的领导主要表现在形成治理共同体的运行机制和良好环境方面，并且在引领、规范与协调等方面发挥统筹作用。在农村人居环境治理中，党组织要充分发挥总揽全局、协调各方的作用，将党和国家关于农村人居环境治理的政策方针及时传达给各治理主体，通过政策制定、分配激励等方式引导共同体成员向着目标前进。

政府适度“在场”是治理共同体得以稳定和持久发展的必要条件，政府需要完全摆脱原有的“全能、全权政府”的思想窠臼，切实贯彻好“人人有责、人人尽责、人人享有”的治理理念，做好农村人居环境治理的顶层设计和一盘棋规划；授权赋能于村，通过政策、财政等资源的合理配置，制定激励政策，鼓励市场组织、社会组织、自治组织等主体参与到农村人居环境治理的公共服务中；运用互联网、大数据、人工智能等信息技术精准把握村民的整体需求，组织村民培训，提升农村人居环境治理的质量和效果。

村委会作为农村基层群众性自治组织，是广大村民群众实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的组织力量，带领广大农民群众投入美丽乡村建设，是治理共同体建设的关键落实者。村民是农村人居环境治理的直接相关者，也是最终的受益者，村民参与的广泛性、积极性、主动性最终决定治理的有效性，理性负责的精神以及通过集体协商共同处理公共事务的能力是村民有效参与不可或缺的因素。

市场组织作为通过生产活动和市场交换等形式为社会提供产品和服务来获取利润的组织，其主要特征是讲究效率。除经济效益之外，市场组织也有政治、道德等多维社会属性，可以通过技术、管理与公益等方式参与农村人居环境治理，实现其服务社会民众和改善民生的价值追求。社会组织凭借其自愿、公益等属性，可以在志愿行动、协调邻里、整合民意、保障权益等方面发挥重要作用。乡贤凭借其开阔的视野、多样的信息和知识、丰富的经验和技能、广博的社会资源，在方案规划、村社融合、慈善捐赠、决策咨询、牵线搭桥等方面回馈家乡，自身也获得自我价值实现的成就感和满足感。

(二)运行逻辑：进退场自由与参与新动能

治理共同体的开放性特征不仅表现在主体结构的多元性，还表现在治理共同体运行中多元主体参与过程的自由度上，即治理主体的进退场自由和参与方式的自由选择。如企业根据市场供求关系选择进退场、社会组织根据自身需求选择进退场、政府部门根据任务要求选择进退场等，这使得治理共同体边界呈现极强的“弹性”，但并不能因此就否认治理共同体的存在。从运行机制来看，参与主体为实现美好的农村人居环境这一共同的目标而联结在一起，并采取一体化行动，这与该过程中多元主体为满足各自的需求而不断努力并行不悖。

农村人居环境治理共同体的凝聚机制并非只是党委和政府单纯的福利递送，而是呈现出精神、使命、利益、合作、乡情、文化等联结因素的多样性，是引导与自觉、财力与活力、分利与合作的有效融合，如果联结因素不复存在，治理共同体就有解体的风险。保持这些联结因素就保障了治理共同体的平稳运行，其关键在于形成不同主体之间紧密的利益和价值纽带，增强多元主体共同体意识的情感基础，以较好地实现相互妥协、相互进益。

党委和政府受其使命感和责任感驱使参与其中，以维护自身的合法性、透明度、有效性、法治化、回应性等善政要求，增强广大村民群众对党委和政府的信任和拥戴；党委和政府要用好权、履好职，在水土流失治理、造林绿化、节能减排、重点流域整治、环境污染防治等方面加大工作力度，扎实开展生态修复，从源头上保护青山绿水，促进社会和谐和精神文明进步，创建让村民更有安全感、尊严感、幸福感和归属感的人居环境；同时凭借自身的权威、人才、信息、资金等优势，为帮助多元主体之间建立互信和平衡利益关系做出努力。

村民为了实现福利最大化或基于对家乡的深厚情感而参与其中。广大农民群众蕴藏着巨大能量和活力，但往往受制于外部因素的影响，其能力和活力无法获得充分有效的释放。真正赋予村民自治权，“激活”“唤醒”村民自治，不能仅停留在政策层面，而是应该通过新机制、新动能凝聚全体村民的力量，彻底改变以往“上头热、干部忙、民众凉”的现象，引导和帮助群众自我组织起来，制定村庄规划和村规民约、协助政府控违拆违、发展绿色生产、解决环境污染等。对农村人居环境治理的重要事项，如村庄规划、建设项目、征拆安置、扶贫救济、危房改造、改水改厕、财务收支等事项，设立“议事厅”、召开“说明会”，充分考量、广泛吸取并吸纳村民的意见。

企业、社会组织、乡贤等主体受市场驱动或善心驱使、乡情感召而参与其中，独立的自我与共同体一员的双重属性，决定了多元主体需要在自身利益与集体利益之间平衡，在短期利益与长期利益之间平衡。应当健全和完善协商治理机制，如建立由党员、小组长、村民代表、各类人才组成的党群“同心圆”协商组织，拟定《农村人居环境治理共同体协商共治章程》，加强统筹协调，建立起县、镇(乡)、村一体化的联动机制，以及政府部门间的平行互动机制，通过党建引领、明确权责、协商对话、民主恳谈、辐射落实、监督纠正等方式，提高农村人居环境治理的系统性、科学性。

(三)可持续发展：长效管护与乡村文化再生产

农村人居环境治理是一项长期性工程，多元主体的治理介入如果缺少监督，往往会出现“公地悲剧”(10)冯旭：《乡村振兴中的农村生态环境治理共同体建设》，《甘肃社会科学》2021年第3期，第167-173页。，要坚持建管并重，形成长效管护机制，让治理成效持续惠及广大村民。首先，加强管理制度建设，设立专人管理、设定岗位职责和定期管护制度，并探索适合不同主体参与人居环境治理的绩效考评体系，及时评估治理任务的组织落实、治理目标的达成情况；其次，长效管护机制的形成不能缺少村民的支持，因此需要以政策激励、利益感召等鼓励村民参与到农村人居环境治理的长效管护中，形成人人参与、户户联动、全村齐抓共管环境治理的良好机制；再次，明确奖惩机制，通过村规民约以及村民自我监督，充分利用好村庄社会舆论压力激励先进、鞭策后进。(11)高卫星、张慧远：《乡村治理共同体构建的理论逻辑、现实困境及策略》，《中州学刊》2021年第2期，第7-12页。考评不是一场验收，不是项目的终结，而是不断的开启，是乡村文明的再生产。

共同缔造公共精神才能激发农村人居环境治理的持久生命力。要加强宣传教育提升村民对农村人居环境治理的认同，通过村内广播、公告栏向广大村民宣传党和国家关于人居环境治理的相关部署，利用乡村新时代文明实践中心等公共场域开展专题讲座；以村规民约、特色文艺等方式传播农村人居环境治理的价值，制定文明守信、移风易俗、环境卫生门前“三包”等村规民约规范行为，大力发展包含健康生活、家风教育在内的乡风文化，打造村民时尚新生活；发挥村民代表小组、红白理事会、老年协会等民间组织的作用，大力推进志愿服务活动，增强村民遵守和保护环境的自觉性，全面发动村民参与农村人居环境治理，创造文明有序、和谐稳定的社会环境；提高村民的环保意识，积极倡导和践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，培育和引导绿色低碳生活方式，努力建设安全、公平、有序的生态文化，提升村民的生态文明意识与环境文化观念；增强村民作为治理主体身份的认同，夯实治理主体的责任感，大力培育新型农民、发展新兴特色产业，支持农村创新创业，为提升农村人居环境治理水平增强助力。

发挥文化浸润作用，将农村人居环境治理与村庄的历史或特色文化相结合。习近平指出：“乡村文明是中华民族文明史的主体，村庄是这种文明的载体，耕读文明是我们的软实力。”(12)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2014年，第605页。具有成百上千年历史的传统村落是传承中华优秀传统文化的有形载体，中国特色的农事节气、天人合一的生态伦理、各具特色的宅院民居、自然朴实的农业景观、耕读传家的祖传家训、邻里守望的乡风民俗……这些中华文化的鲜明标识汇聚在传统村落里，成为农村人居环境的根与魂。2013年12月23日，习近平在中央农村工作会议上强调：“农村是我国传统文明的发源地，乡土文化的根不能断，农村不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。”(44) 中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2014年，第682页。要注重保留农村发展过程中的文明史迹和文化光泽，弘扬打造地方文化品牌，建设富有时代特征和地域特点的乡土文化；坚持“合理、适度”的人居环境规划，发挥资源、区位等比较优势，着力优化科学的村落布局；全力提升文化品位、生态品质、民生保障，打造文化交流特色品牌，创作优秀精神文化产品，创建一批特色文化村镇，着力改善村民群众的文化生活条件，推动乡村风貌与个性塑造相结合、历史文化与现代文明相融合、人与自然相和谐，构筑山环水绕、环境友好、宜居宜业的社会主义现代化新农村。