档案事业发展“十四五”规划中期评估

管先海 李兴利

关键词：档案事业；“十四五”规划；中期评估；评估标准；评估办法；高质量发展

李兴利（焦作市档案馆）：2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，也是实施“十四五”规划承上启下的关键一年。2022年8月，国家档案局办公室印发《〈“十四五”全国档案事业发展规划〉实施情况评估办法》（以下分别简称为《规划》《评估办法》），明确了开展评估工作的时间安排，中期评估于“十四五”中期时段，即2023年组织开展，总结评估于“十四五”时期末，即2025年组织开展。本期沙龙，请各位同行联系实际，从发现问题、解决问题、推进规划实施后半程的角度，谈谈中期评估怎样兼顾结果和过程，帮助基层总结经验、查找短板、分析原因、提出对策，更好更快推动市、县档案事业高质量发展。

王建祥（河南省档案馆）：国家档案局办公室印发《评估办法》，我个人认为意义重大。长期从事档案工作的人会有这种感受，五年规划离我们的日常工作相对较远，甚至有的人在工作过程中从不考虑其中的因素。更多的人只停留在开局之年、关键之年、收官之年等词汇上，具体围绕规划完成都做了哪些工作，则了解不深、知道不透。对于规划的具体内容以及自己所做工作与规划的关系也考虑甚少。即便是在到了规划完成，进行总结时，更大概率就是对照着规划进行总结，把平时工作套进去交差了事。所以说，国家档案局印发《评估办法》并把《评估标准》作为附件一并印发的确意义重大。一是有力地推动了“十四五”规划的顺利实施，使那些把“规划”停留在纸上的做法无处遁形，使《规划》由空洞的条文变成了实际的行动。二是改变了可操作性不强的通病，有规划、有实施、有评估、有标准，一环套一环，环环相扣，使“十四五”规划变成了实实在在的行动，变成了促进档案事业顺利发展的一个个有力举措。

程媛媛（焦作市档案馆）：根据以往实施规划的经验来看，中期评估一般都设定在《规划》中段，各项任务攻坚克难、蓄力突破的关键期，以确保规划任务圆满有序落地。因此，中期评估大体应分三个步骤来进行：第一步是前期工作阶段。这个阶段主要是进行顶层设计，拟定中期评估工作方案，对中期评估工作进行部署；第二步是评估的组织实施。需要注意的是评估在实施过程中一般会进行两次，一次是被评单位或部门的自评，通过自评为正式评估收集、提供相关依据。第二次是正式评估，通常采用“查阅依据材料+实地检测”的方式进行。因此，在评估实施前必须统一评估的内容、方法、标准等；第三步是完成评估报告。这个报告一方面要全面总结前期规划落实情况，另一方面要根据中期进展情况，对后续的主要目标、重点任务、重点项目等实施情况进行预测分析和展望，提出相应实施建议。对于被评单位来讲，中期评估报告就是确保《规划》能够全面落地实施的指南针，可以通过中期评估报告来制定部署下半程工作，从而确保各项目标任务项目化、项目清单化、清单节点化、节点责任化。

李宗富（郑州大学信息管理学院）：做好档案“十四五”规划中期评估，我个人认为，首先，要明确中期评估的多重属性和重要目的。即中期评估不是最终的结果性评估，而是阶段性的过程性评估；既是现场督导性评估，也仍然是目标导向性评估。同时，中期评估也不仅仅是督促考核工作的重要内容，更是推动“十四五”规划扎实落实的重要手段。其次，在此基础上要明确中期评估的主要目标和核心任务。虽然国家档案局办公室已经印发了《评估办法》，明确了评估工作时间安排等内容，但毕竟我国各地档案事业发展水平参差不齐，并且客观地说，“十四五”前几年各地贯彻落实规划情况差异也比较大，仍需要各地对评估办法等进一步具体化、详细化，使之具有较强的可操作性，真正达到中期评估的目的。最后，应加大中期评估结果的创新应用，从而促进“十四五”规划更好地落实实施。中期评估不仅要全面准确地梳理好“十四五”规划的实施现状，及时客观地总结出各地的好做法、好经验和典型模范等，更要注意评估中发现的不足和问题。对于区域性乃至全国性的问题和难点等，如何从国家层面解决；对于各个地方的个性化、个别性问题，又该如何更好地解决，等等，都需要统筹考虑和创造性地解决好。真正通过中期评估达到精准把脉、对症下药、解决问题、促进规划落实，实现我国档案事业全面且更高质量发展的目的。

孙大东（郑州大学信息管理学院）：2023年是《规划》实施的重要节点，相关中期评估工作将被重点推进，基层档案部门应当在《评估办法》的指导下推动本单位相关评估工作的开展，主要应把握三点：第一，加强重点建设，全面统筹推进。重点包括两个方面，一个是《评估办法》中重点强调的指标及占分较高的指标，另一个是指标量化分數对照自身明显不足的方面。基层档案部门在把握工作重点的基础上，还要对《评估办法》中所有27个指标对应工作进行整体推进，根据相关指标筛查自身不足并进行调整。第二，合理评估方式，开展精准评估。《评估办法》中有避免评估工作开展“一刀切”的相关表述，基层档案部门应当在此原则下，通过运用自身评估与实地评估、综合评估与专项评估等多种评估方式，对已开展的工作进行合理、精准的评估，参照《评估办法》中的细化计分方式，对已有过程下的自身工作进行精准量化反馈，以为后续的实施调整提供有效的参考。第三，处理暴露问题，调整后续实施。针对量化指标不达标或得分低的相关工作，组建内部工作组督促调整，同时归纳所有量化指标所反映的总体工作开展情况与进程，以为后续阶段的工作部署进行宏观引导。

黄琥（中原油田分公司档案管理中心）：做好中期评估，有三点事项需注意：一是优秀经验和做法需要梳理。今年是“十四五”规划承上启下的关键一年，这个时候开展实施情况评估，可对后半程工作起到很好的纠偏斧正作用，时机可谓正当其时，恰逢其势。二是瓶颈问题需要集中攻坚。新时期档案工作面临翻天覆地的变化，仔细研读“十四五”规划，大数据、电子档案、信息共享利用体系、数字档案馆建设，随便哪一项工作拿出来都是一个全新且艰巨的命题，怎么做、如何设计流程、做到何种程度，需要逐步摸索和解构，否则就无法适应新时期档案工作的需求。但也有部分档案部门工作开展到一定程度时，出现问题卡了壳，在某一个关键环节掉了链子，难以再往下走。面对这些卡脖子难题，档案部门可以立项攻关、揭榜挂帅，将档案专家和骨干人才队伍组织起来集中攻坚，在理论和实践上进行创新突破，找到破解问题的对策，让各项工作得以顺利推进，确保“十四五”规划在收官之年无缺项。三是下步工作需要落实到位。评估的目的不是出具一份报告就万事大吉，而是从评估中发现问题、解决问题，从而在下步工作中更好地坚持问题导向和目标导向，扎实完成各项任务。

王旭（湖北民族大学档案馆）：我认为中期评估，应注意以下三点：一是宏观政策与微观实务相互关照。宏观层面，评估情况实施办法已出台，起管总作用，省、县两级还要在实施办法基础上制定出符合自己所辖区域的实施细则，以便有效实施，抓好辖区域内的档案工作，直至档案室层面的档案工作，支撑本县、本省乃至全国档案事业“十四五”规划目标的最终实现。二是线上线下互补。中期评估的实施，能够通过线上获取进展数据指标或有关信息的，要通过搭平台、用技术等方式实现，减少检查、报告频次。对于难以在线上获得的信息，要到档案管理实践中进行走访、查阅、交流获得。三是评估动态及有关信息的披露。中期评估方式是由上及下的，不用于排位，目的在于控制“十四五”规划目标的达成。因此，评估经验、教训要总结和反思，评估中发现的档案工作好模式、好做法要推广，存在的问题要及时指出，同类问题、代表性问题、全域性问题要找出问题症结，及时化解，各层级应出台对应的措施避免再次出现。

刘东斌（濮阳市档案馆）：对档案事业发展规划实施情况进行评估，其意义很明确，当然，要做好评估工作，并起到评估的真正作用，还需要下一番功夫。一是要正确认识评估的意义和作用，避免走样。对于规划中期评估，国家档案局明确指出“对此不作排名，不计等次，主要是为档案主管部门提供档案工作决策参考”。但是，由于这次规划中期评估，采取的是“逐级评估”的原则，那么基层在操作时，就有可能将评估变成评比，从而失去评估意义和作用。因此，上级档案主管部门要做好对下级档案主管部门的监督工作，要坚决贯彻国家档案局“不排名次”的政策。二是评估标准需将国家规划与当地规划相结合。对于规划评估，国家档案局制定了《〈“十四五”全国档案事业发展规划〉实施情况评估标准》（以下简称《评估标准》），并有详细的分值。虽然，在制定《评估标准》时也考虑到各地的差异，但是，其对于庞大又差异很大的各地基层档案部门，《评估标准》即使考虑到各地的差异，还是显得比较粗。而且，各地基层档案部门都编制有符合当地档案事业发展的规划，因此，基层档案主管部门在对当地下级档案部门进行评估时，应当将《评估标准》与当地的档案事业发展规划相结合，根据基层不同地区的经济状况，实事求是地制定不同的评估标准。最好是将当地的“五年规划”作为评估依据，制定评估标准，一地一标准。因为，以往不少地方在制定完五年规划后就“束之高阁”，使得五年规划很难得到完全的落实。而将国家与当地的档案事业发展规划相结合进行评估，不仅可以促进地方规划的落实，也利于当地档案事业健康发展。

王凤珍（台前县档案馆）：我认为在对《规划》进行中期评估时应注意三点：一是加强对自评结果的监督检查。就基层档案馆来说，采取档案馆自评和上级档案行政主管部门实地评估相结合的方式進行最为恰当。从以往的经验来看，如果上级档案行政主管部门不对档案馆自评结果及时进行检查督导，没有对未完成的目标任务及时跟进，即便是各基层档案馆自评再细致入微，自评发现的问题事后往往也会不了了之，这样就失去了进行中期评估的意义。二是在了解摸底的基础上突出重点抓落实。大部分基层档案馆档案资源种类单一，信息化水平普遍较低，落实《规划》过程中应该在“档案资源体系建设”“档案信息化建设”上下功夫，对发现的问题，分析原因，研究解决问题的办法。这样既保证了对档案工作情况的全面掌握，又补齐了短板，从而推动了档案事业持续健康发展。三是要以中期评估为契机，积极争取当地党委的大力支持。基层档案馆大都受工作经费和人员因素的制约，数字档案馆建设进展缓慢。档案馆应及时把自查发现的问题向当地党委汇报，争取加大对档案信息化工作的经费投入，加强信息化工作人员培养力度，确保各项任务顺利完成、发展目标如期实现，避免使中期评估工作流于形式。

郭东升（临清市档案馆）：规划重在落实，规划进程重在检查监督。国家档案局办公室印发《评估办法》就是为了指导各级地方对规划的贯彻实施，统一各级地方贯彻落实规划的标准，借以推进规划的贯彻实施。以往规划的收场经验教训，就是有的地方对规划贯彻实施多于应付，疏于实际工作。结果是被评估者工作不行也能应付过去，实施评估者不好真瞪眼，尽量体谅下情，睁一只眼闭一只眼让其过去。这情况在县市级表现尤为严重。这表面上对下对上都有好处，实际是对下对上都没好处。因此，我认为抓中期评估必须注重以下两点。其一是加强对党委管规划制定贯彻落实实施领导的评估。预先告知，党委分管领导必须当面向评估组讲述本党委管规划制定贯彻落实实施具体干了哪些工作，并亲自拿出依据来，评估组全程录像备考不含糊。其二是对档案局馆的检查评估，重点查其2021年以来档案资源体系、利用体系、安全体系建设，档案信息化建设，科技创新等五项。这些是局馆业务建设内容的核心。其考核分值占100分制的63分。特别是档案资源体系、利用体系、档案信息化建设这42分，最能看局馆工作的成色，尤其必须像评估党委领导项一样一项一项地评查，并一一录像，把分值与业务成果一一对应地在录像中非常明晰地表现出来。总之，评估的意义在动真格、在公开，这样才能达到评估目的。通过评估必然会发现贯彻落实《规划》的先进典型和后进典型，对其先进应大张旗鼓地表扬表彰奖励，对其落后应毫不留情地批评惩戒，如此实干方能实现档案文化强国。

刘艳茹（濮阳市档案馆）：“十四五”规划中期评估，我认为主要应做好三个方面的工作：一是思想高度重视。把评估工作作为年度工作重点安排布置，成立评估工作领导小组，组织全体人员积极参与并重视与支持。二是认真组织实施。根据评估内容与标准，制定详细的评估方案，细化工作项目，明确人员分工，对9个部分27个评估指标项逐条逐项对照前期工作取得的成绩和效果如实总结，对存在的失误与不足加以修正与弥补，加大软硬件设施设备的投入力度，做好评估专家实地查看的准备工作。三是撰写自查报告。应本着实事求是的原则自查自纠，达到发现问题、改正问题、补齐短板、推进工作的目的。

吴雁平（开封市档案馆）：通常情况，大家会将评估视为一次总结，对已经完成的工作进行回顾，总结经验，扬长避短，进而推动后续工作不断进展。这种方法简单有效，使用广泛。但这种方法，却容易导致“幸存者偏差”（又称“生存者偏差”或“存活者偏差”）。“幸存者偏差”是由优胜劣汰之后自然选择出的一个道理：“未幸存（成功或完成）者已无法发声”。因为“人们只看到经过某种筛选而产生的结果，而没有意识到筛选的过程，因此忽略了被筛选掉的关键信息”。只从成功中总结经验，就会忽略那些“失败”中包含的信息，从而使成功经验中得来的信息产生一定程度的偏差。为贯彻落实《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》等文件精神，解决各类型电子文件归档和电子档案长期保存难题，完善相关技术标准和规章制度，国家档案局、国家发展改革委自2016年起，先后分两批选定了60家单位进行试点。历时6年，到2021年10月，共有47家试点单位通过验收。“试点工作圆满收官”。在试点成果的基础上，国家档案局组织出版了《企业电子文件归档和电子档案管理试点案例集》管理系统卷、技术系统卷、电子会计档案卷等书籍，用于项目成果应用与推广。但是，如果细细梳理比较试点工作整个过程先后产生的数据信息，却可以发现值得仔细品味的地方。比如：项目确定的试点单位数量与最后通过验收单位数量不一致，通过验收单位名称与起初确定的试点单位名称不同，部分通过验收单位项目与确定试点时的项目名称有所不同。这些信息意味着什么、对日后成果推广应用会不会产生影响、可能产生什么影响、影响的程度……这些等等。这些问题，试点组织方没有提及，从验收单位的成功经验中找不到直接答案，产生这些情况的项目承担单位又没有机会说明。这便具有了较为典型的“幸存者偏差”特征。比如60家试点单位有13家没有通过验收，占比21.67%。而试点经验中却没有这部分，占比超过五分之一试点单位的相关信息，显然存在偏差，进而会对后来者产生影响，造成“选择偏差”。因此，评估时仔细梳理现有规划实施中已经产生的数据信息，对那些明显存在变化与差异的信息，从“幸存者偏差”的视角，仔细进行对比分析，从中发现问题，将有助于消减规划后续实施中，解决问题时可能出现的“选择偏差”。