“一网通办”背景下政务信息归档协同优化路径研究

杨智勇 桑梦瑶

关键词：一网通办；政务信息；归档；电子档案；协同治理；信息技术

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：深化“互联网＋政务服务”，提升全流程一体化在线服务平台功能是推动政府治理现代化、提高数字化政务服务效能的重要内容。政务服务“一网通办”是“互联网＋政务服务”迭代升级的必然趋势，是政府治理变革和职能转变过程中建设服务型政府的重要体现，也是推进政府治理体系和治理能力现代化的必由之路。“一网通办”的关键在于“网络通、数据通、业务通”，其中“数据通”对政务服务信息归档提出了更高的要求。[1]随着政府“一网通办”在全国范围的全面展开，大量产生的电子政务信息资源不仅是数字政府政务活动的重要记录，也是档案信息资源的重要组成部分，并将在政治、经济和社会活动中发挥重要作用。加快推进“一网通办”政务信息归档和电子档案管理是全面实现“一网通办”、加快智慧政府建设的重要基础保障，也是政府部门和档案部门面临的重要问题。

目前，围绕政务信息归档无论在理论层面还是实践领域都已有诸多研究。其中，针对政务信息归档基本内容，学者们主要从归档概念、归档范围、归档体制、归档方式、归档对象、归档主体权责关系、归档质量标准和操作规范[2，3]等方面展开研究；针对政务信息归档路径，有学者从前置条件和实务操作两个方面提出“一网通办”背景下政府部门电子文件“单套制”归档的思路及做法，[4]也有学者从概念、归档主体治理水平、归档文件的治理效能三方面提出政务电子文件归档的优化路径[5]；针对归档政务信息长期保存，有学者提出目前面临着组织体系设计不健全、管理体系设计不完备、法律法规和政策标准设计不成熟、安全体系设计不完善的问题并给出相应保存策略。[6]总体而言，已有研究关注了信息化发展和数字化转型给政务信息归档带来的问题和挑战，但是忽视了政务信息归档不是档案部门能够单独完成的，需要政府和社會等各个方面的协同。因此，本文针对“一网通办”背景下政务信息归档的新变化及存在的问题，基于协同理论从主体、资源、平台、政策四个方面探讨其优化路径。

1 “一网通办”背景下政务信息归档的新变化

“政务服务‘一网通办是依托一体化在线政务服务平台，通过规范网上办事标准、优化网上办事流程、整合政府服务数据资源、完善配套制度等措施搭建统一的互联网政务服务总门户，旨在推行政务服务事项网上办理，推动企业群众线上办事且只登录一次即可‘全网通办。”[7]“一网通办”平台中涉及大量文件材料的流转，这些文件材料具有专业性强、动态性强、种类多样、格式复杂等特点，对这些材料进行归档相较于传统政务信息归档呈现出明显的新变化。

1.1 归档主体权责关系复杂化。以往政务信息归档是政府部门事项办理完毕后移交到档案部门，主要是政府部门和档案部门两者之间的关系。在“一网通办”背景下，政务信息归档涉及业务部门、信息化部门、大数据管理机构、档案机构、系统开发平台、云服务机构等，其中任何一个部门出现问题都有可能导致归档政务信息的真实性、完整性、可用性、安全性等受到影响。因此，需要各个机构在承担各自相应职责的同时加强协同合作，建立部门联动共治机制，按照“谁形成、谁负责”“谁办理，谁负责”的原则落实归档责任，并做好政务信息移交归档等相关工作，确保归档工作科学、合理、安全地实施。[8]

1.2 归档信息全流程电子化。传统情况基于电子文件管理不成熟、法律保障相对缺失等问题，在对政务信息归档时通常会选择将电子文件和纸质文件同时归档；但在“一网通办”业务办理过程中，公众需要在线申请，受理、审查等环节也需要在线审批，决定和发证等环节需要利用电子签章、电子证照等技术，另外还需要依托在线平台反馈。[9]也就是说，在“一网通办”业务办理过程中电子文件的形成、传输、保存等环节都是以电子形式进行的，如果任何一个环节没有实现电子化都会影响政务信息的全流程办理和归档。“一网通办”背景下，政务信息如果依然打印成纸质归档反而违背了归档的真实性、原始性要求，[10]这种全流程电子化的单套制归档需求，对政务信息的归档格式、质量、安全等方面提出了更高的要求。

1.3 归档理念和流程前置化。在“一网通办”背景下，业务部门对政务信息资源的跨地区、跨层级、跨部门共享利用提出了更高要求，而传统意义上政务事项办理完毕后再由档案人员进行材料收集、审核、归档保存的模式也难以满足相应的业务需求。这就需要将档案管理的理念和要求嵌入业务管理流程，只要按照归档要求对文件进行固化保存与关联整理，即可以实现档案化管理，业务系统中的文件在事实上已经成为档案。[11 ]业务部门在办理有关联性的业务时可以直接调取相关的档案材料，不必再次要求公众提交相关材料，真正地变“群众跑腿”为“数据跑路”，不断推动“一网通办”从“能办”向“好办”转变。

2 “一网通办”背景下政务信息归档存在的问题

“一网通办”背景下的政务信息作为国家信息资源的重要组成部分，承载着构建完整社会记忆、反映真实政务活动、服务社会公众利用的重要职责，[12]对其科学归档具有重要的现实价值和社会意义。但在归档过程中，主体权责不清、信息质量难以保障、效用价值发挥受限以及政策标准缺乏统一性等问题，影响着归档工作的顺利开展。

2.1 归档主体之间缺乏有效协调。随着政府信息资源内容、用途的不断丰富，政务信息资源管理主体呈现多元化的发展趋势，档案部门不再是政务信息专业化管理的单一部门，出现了如大数据管理机构、电子政务主管部门、第三方数据平台、云服务商等机构。[13]目前，各地“一网通办”政务服务平台均由政府办公厅（室）负责牵头推进，很多省份还成立了数据管理机构，负责政务数据的收集，以期打破“数据孤岛”，实现政务信息资源跨部门、跨行业、跨层级的形成、共享和开放利用新格局。但在实际工作开展过程中，档案部门和数据管理部门存在职责交叉的问题，“加之管理权限不清和缺乏相应的沟通协调机制，大部分档案部门长期以来未能实质性介入前端业务环节，致使自身管理职能不断遭到蚕食”。[14]同时，由于归档职责划分不清等问题，“一网通办”政务活动开展过程中产生的许多政务信息资源在利用完毕后，依然滞留在政府部门的业务系统中，不仅影响现行行政效率，还会影响档案信息的完整性以及后续环节的利用。[15]

2.2 归档信息质量和有效性难以保障。“一网通办”政务服务平台中形成的电子文件，由于其文件来源、类型格式和管管理流程的复杂性，保障政务信息的质量和有效性具有一定困难。一方面，在“一网通办”政务服务过程中，不同服务事项的办理流程不同，办理环节产生的电子文件就不同，即使是同一类型的事项在办理环节也会产生不同的电子文件。同时，一个事项的办结可能会涉及多个部门，文件形成主体、形成过程、类型和来源复杂多样。上述情况就造成政务信息在不同机构和部门流转过程中，数据格式的统一性、数据内容的完整性、数据描述的完善性等难以保障。“在新技术环境下，非结构化的业务数据在形成、保存和利用等方面的规范性难以保障，且对技术智能化、管理精细化的要求更高，如何实现这类业务数据高效、有序归档，是当前需要重点关注的现实问题。”[16]

另一方面，“一网通办”系统中的电子文件先要经历形成、流转、审批、办结等环节，这个阶段主要由业务部门负责；然后要经历归档、保存、开发利用等环节，这个阶段主要由档案部门负责。然而，业务部门在将电子文件移交到档案部门的过程中，可能存在归档范围不清、部门职责界限模糊、数据流转格式不规范、档案密级划定不准等问题，从而导致电子文件质量参差不齐，无法满足后期电子档案长期保管和利用的要求。[17]

2.3 归档信息效用和价值的发挥受限。“传统意义上，文件归档一般开始于业务活动结束之后，即将文件集中存储于档案管理系统或档案室，而后档案部门开展长期保存与提供利用服务”[18]。但是，在“一网通办”背景下政务信息具有极强的动态性、时效性和重复性，如电子证照等文件在业务活动中可能需要反复利用，如果按照传统意义上对其进行归档，业务部门利用电子档案时需要经过申请、审批等环节，这将严重影响办事效率，难以有效支撑和赋能政务服务的业务开展和数字政府的治理需求。如果一直保存在业务部门既可能面临政务信息被修改或丢失的风险，又会影响业务部门的工作效率。“檔案应当作为一种信息要素融入数字政府的信息资源池，与基础数据、电子证照等资源一起作为资源整体支撑政务活动的开展。”[19]

2.4 归档政策的统一性和系统性欠缺。目前，政务信息归档政策标准的制定还不够完善，尽管浙江、上海等地方层面已制定出相关的标准规范，如浙江省的《政务办事“最多跑一次”工作规范第3部分：政务服务网电子文件归档数据规范》（DB33/T 2036.3-2017）、《浙江政务服务网电子文件存档信息包数据规范（试行）》（浙政办发〔2017〕4号）、上海市的《政务服务“一网通办”电子文件归档管理技术规范》（DB31/T 11 52-2019）等，对本地区的电子文件归档原则、归档流程等做出了具体规定和要求，但在国家层面还缺乏统一、完善的政策和标准规定。虽然国家档案局在2019年出台的《政务服务事项电子文件归档规范》（DA/T85-2019）对相关术语、基本要求、归档流程、元数据要求、存储格式要求等做出了具体规定，但是仍然存在现有归档范围不完善、缺少公共服务事项电子文件的归档范围、归档流程忽视了业务需求和在线政务服务平台建设的相关要求以及缺少关系型元数据项的描述[20]等问题。

3 “一网通办”背景下政务信息归档的路径优化

通过协调不同系统或者组织间的资源和功能，使之能够相互配合、行动一致地完成归档任务。[21]

3.1 主体协同：厘清相关主体权责关系

“一网通办”政务服务平台逻辑上主要由互联网政务服务门户、政务服务管理平台、业务办理系统、政务服务数据共享平台四部分构成，实现用户申请、平台受理、业务办理、信息反馈的完整过程。在政务服务的过程中，每一事项的办理、每一过程的推进都会产生相关的政务信息，因此在对政务信息进行归档的过程中会涉及政务服务平台、业务系统、政务云平台以及档案管理系统等，这就需要档案部门、业务部门、数据管理部门、信息部门等多部门联动、多方协同一起完成这项工作，尤其是需要加强档案部门与行政审批业务部门以及提供相关数据支撑和共享交换的数据管理部门之间协同。

3.1.1 档案部门和业务部门协同。政务信息首先是在业务系统中生成、流转和办理，业务结束后再将有保存价值的政务信息移交到档案管理系统进行集中统一保管。政务信息在业务部门保管的状况和质量会直接影响到归档工作的顺利程度和归档后档案的质量。因此，档案部门应与业务部门协同合作，提前融入业务系统的设计阶段以及政务信息的生成和流转阶段，政务信息在业务部门保存时就给予档案化管理。首先，档案部门要提前与业务部门进行沟通，提出政务信息的归档要求，避免形成不符合条件的政务电子文件，造成重复性工作和资源浪费；其次，档案部门应与业务部门共同制定政务信息资源的收集和归档范围、归档方式等，同时档案部门要对政务信息从产生到办结归档的整个流程进行指导和监督。面对业务部门归档意识不足和能力欠缺的问题，档案部门可以派遣相关人员，对业务部门的归档工作进行指导，“介入其数据形成、组织与处理环节，确定数据归档范围、归档时机、数据结构化程度、数据粒度、价值鉴定程序等要求，严格电子政务信息归档标准，确保数据移交安全”。[22]3.1.2 档案部门和数据管理部门协同。随着大数据战略的推进，许多地方都成立了大数据管理局、大数据中心等数据管理部门并在本地区的“一网通办”政务服务中发挥重要作用。目前，作为政务信息资源管理部门的传统档案部门与新兴的数据管理部门之间存在权责不清的问题，[23]需要建立二者的协商和协调机制。

数据管理部门虽然掌握了大量的政务信息资源，但其主要目标是服务于当下的社会和政府治理，注重政务信息的流通、共享和现行使用价值；而档案部门则关注政府信息资源的归档和长期保存。在对政务信息进行归档的过程中，档案部门和数据管理部门要明确各自管理范围和职责分工，同时积极开展业务协同合作，通过数据管理部门，档案部门可以获得所需要的其他部门的信息资源，提高归档信息的完整性。如杭州市档案部门明确两者的管理和工作范围，即杭州市数据资源管理局保存政务信息，重点推动信息的整合与共享，详细信息还是归于档案馆，5年后数据资源管理局的政务信息需要移交给档案部门，档案部门重点发挥信息的查考和证据价值。[24]同时，数据管理部门还应该负责一体化政务服务平台的建设、应用和管理以及“一网通办”平台文件、档案统一技术标准的衔接、信息归档的交换接口，为政务信息归档提供真实性、可靠性保障。[25]

3.2 资源协同：保障归档信息质量

“一网通办”是一个多元的业务平台，面对的用户群体众多、业务范围广、系统复杂度高，所形成的政务信息呈现出数据规模大、来源广泛、结构多样、质量不齐的特点。

“一网通办”的关键在于“通”，要打通政务信息归档前后环节之间“信息壁垒”需要加强资源协同，统一归档格式、优化归档流程，从而保障归档信息质量。

3.2.1 统一归档格式。政务信息的类型十分丰富，如文本文件、视频、音频、图形文件等等，格式各种各样，仅文本文件就有txt、doc、docx、wps、pdf等，归档格式不统一会给归档转化工作带来很大的麻烦，还会影响档案信息后续的使用和长期保存。因此，业务部门应提前按照《政务服务事项电子文件归档规范》（DA/T85-2019）、《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T18894-2016）等规范中的归档格式要求生成和保存政务信息。如，以附件形式获取的文档、视频、音频等电子文件，按照GB/T18894-2016执行；以关系数据库形式存放，显示时以临时抽取组合方式形成的电子文件，应转换成符合规范的OFD、PDF/A、XML、HTML等易于读取和显示的格式保存；通过数据共享形式在线调阅及办结形成的电子证照应按GB/T36905-2018的规定以版式电子文件形态归档。

3.2.2 优化归档流程。在归档过程中，首先要坚持前端控制原则，保障收集阶段的政务信息来源可靠。其次要融入全过程管理理念，保证政务信息程序规范、要素合规。在业务层面，要关注收集、捕获的政务信息及其元数据是否真实、完整，注重检测数据在交换前后是否被篡改，并对完成整理的归档信息包进行清点和生成验证消息；在档案管理层面，档案部门要对归档政务信息进行长期保存；在技术层面，要利用技术手段，全流程保障政务信息的安全，通过可信时间戳和数字摘要等技术手段生成验证信息确保归档信息包的可追溯性、利用专业检测工具或系统集成的检测模块，对归档信息包进行四性检测，最后在整个归档过程以及后续的管理过程中对所有操作及操作人员进行跟踪记录。

3.3 平台协同：加强平台系统的有效衔接。信息资源的生成、流转、保存和利用都要在各个系统和平台中完成，不同系统之间的衔接、协同的程度也对信息资源归档具有重要影响。

3.3.1 “一网通办”业务系统与档案管理系统协同。政务信息归档是政务服务事项办理数字化的最后一公里，[26]想要真正地变“群众跑腿”为“数据跑路”，就要实现档案管理系统与“一网通办”业务系统之间的协同。业务系统可以开设预归档模块，对政务信息的归档格式、范围和内容等要素进行预设，将相关归档要求、分类方案、归档范围和保管期限等提前嵌入业务系统中，政务服务事项办结后按照预先设置好的归档要求进行“自动收集电子文件，自动进行格式转换，并按照固定的排列顺序对电子文件进行自动排列，自动赋值保管期限，自动收集各类元数据”，[27]实现高效的在线归档和智能归档。在档案管理系统中对预归档政务信息按照要求通过Web Service接口进行接收，并对归档政务信息进行“四性检测”，完成正式归档。在归档后档案部门要采用电子签章、可信时间戳、区块链等技术来保障归档政务信息的真实、完整、可用、安全。同时，业务系统和档案管理系统要充分考虑系统对接问题，尽量使用兼容性强的系统，避免因不兼容造成归档困难和产生重复性工作。

3.3.2 档案管理系统与政务云平台数据中心协同。国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》中提出，依托全国一体化政务大数据体系，统筹整合现有政务云资源，构建全国一体化政务云平台体系，实现政务云资源统筹建设、互联互通、集约共享。目前政府机构现行、未归档的政府信息资源，主要保存在政务云数据中心，[28]政务云可以将政府资源以共享资源池的方式统一管理，并利用虚拟化技术将资源分配给用户。“一网通办”政务服务过程中，档案部门要加强与政务云平台的协同，通过数字档案馆将政府需要且有助于政务服务开展的档案信息资源备份到数据云中心提供利用服务，并将利用后形成的电子文件及其元数据归档保存到档案管理系统中。

3.4 政策协同：打通归档政策之间壁垒

法律法规和政策标准是政务信息归档的重要保障，现有政策标准存在政务平台建设要求与档案管理要求不相符以及不同行业之间规定不统一的问题，需要进一步修订和完善。

3.4.1 政务服务管理要求和档案管理政策的协同。2016年国务院办公厅印发的《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》（国办函〔2016〕108号）（下文简称《建设指南》），在平台总体架构层面缺少政务信息归档功能的相关设置，不利于档案部门提前介入政务服务平台并对其提出归档功能需求。此外，《建设指南》中归档管理相关要求与档案领域的归档要求存在归档接口不同、格式不一、归档要求不相符等问题。[29]2018年《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发〔2018〕27号），并未提到关于政务服务平台电子文件归档的相关内容；而与其配套的《全国一体化在线政务服务平台建设组织推进和任务分工方案》，也仅在完善法规制度方面提到了国家档案局，档案机构的存在感和参与感较弱。今后，在政务服务平台的建设规范和指南中应注重加强归档系统和流程的设计，同时要注重与档案管理制度的衔接问题，保障业务系统中生成、流转的政务信息资源能够顺利归档到档案管理系统中。而档案标准政策的修订也要参考“一网通办”政务服务的发展以及政务服务平台的建设特点，解决好政策之间的衔接问题。

3.4.2 国家层面的归档规定与行业规定协同。《国务院关于在线政务服务的若干规定》第十二条规定：“政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照档案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交。除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交”，但是《城市房地产权属档案管理办法》《环境保护档案管理办法》《安全监管检查部门许可证档案管理办法》等文件中仍然要求纸质文件原件归档，阻碍了电子文件全流程在线办理和单轨制归档的推进。[30]要使这一问题得到解决必须加强国家层面政务信息归档管理顶层设计的落实，各行业主管部门应结合自身业务特点和行业特色，积极开展政务信息归档相关行业标准的更新与制订，以国家标准为核心，行业标准为有效补充，形成规范统一、高效协同的全国一体化政务信息归档标准。

4 結语

“一网通办”政务服务作为政务管理的新模式，对政府治理和社会服务都起到了十分重要的作用，在这一背景下对政务信息资源进行归档关系到国家、社会和个人的切身利益。因此，在今后要不断加强各方协同，促进政务信息归档的理论和实践发展，为政务服务和政府发展提供有力支撑。