档案资政服务样态及路径优化

归吉官 田晓青

关键词：档案；资政服务；知识服务；知识库；主体交互；多元主体；社会参与

1 引言及文献回顾

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》同样也强调，提升档案资政服务能力是档案事业发展的重要目标。[1]通过文献调研发现，关于档案资政研究主题大致可以分为以下三方面内容。一是关于档案资政服务基本理论研究，主要针对档案资政服务的概念、形式、功能及价值进行阐释。牛力、王钰涵[2]认为：档案资政即在充分开发档案信息的前提下，利用所开发的档案信息成果服务政府部门、辅助政府部门决策的过程；姚景灿、吕梅[3]认为向党委和政府提交档案资政报告是档案资政最重要且最直接的途径和方式，并着重诠释了档案资政报告的作用；金波[4]认为档案部门能切实提升大数据时代政府治理能力，为政府治理提供信息资源，提高政府治理精准度和治理效能。二是关于档案资政服务实践经验研究，主要以个案质性研究为主，聚焦于档案机构开展档案资政服务实例。方丽珍[5]、留晞[6]认为于档案资政服务的实践探索总结到：编写档案参考文献、档案资政服务文摘以及撰写档案资政报告是档案部门提供档案资政服务最重要的方式；石路、冯贤杰[7]以《辽宁档案资政》建设成就为切入点，对档案资政服务形式进行总结。三是面向政府决策的档案知识库建设研究，主要涉及理念、原则、方法与技术等内容。张斌[8]认为档案资政和知识管理方向上是一致的，并提出了档案知识库构建的创新构想；魏扣[9]阐释了面向决策的档案知识库的具体构建与实现问题；毛天宇[10]基于知识组织，从档案知识点、档案知识单元、档案知识簇、再生的档案知识以及档案知识服务平台等要素对档案知识库提出具体构建思路；张斌[11 ]、牛力[12]对档案知识工程的理论价值与实践价值等基础问题和知识工程视角下的档案知识服务模式与机理进行了探索。

综上所述，档案资政服务研究已有一定规模和基础，理论研究与实践进展均得到不同程度的发展，但是鲜少有学者基于多案例实证分析来研究档案资政服务样态及其发展路径问题。鉴于此，笔者通过梳理相关文献、网络访问、实地调查、深度访谈等方式收集数据，试图以多案例定量及定性相结合的研究方法，分析和探索档案资政服务样态及其路径的优化，以期为档案资政服务理论与实践提供参考和借鉴。

2 理论基础及理论框架构建

2.1 理论基础

2.1.1 管理协同理论、供需适配性理论提供了档案资政服务行为范式。管理协同的中心目标是实现协同效应，其本质是各协同要素按照一定的方式相互作用、协调配合、同步产生主宰系统发展的序参量，支配系统向有序、稳定的方向发展，进而使系统整体功能发生倍增或放大的协同效应。[13]这一理论适用于档案资政服务对资源的优化配置，可为档案资政服务提供强有力的工作范式。一是内外协同、内部纵向协同与外部横向协同；二是打破学科、地域、行业等界限进行多要素跨界整合与融合。

供需适配性理论是经济学领域的重要理论，供需适配，一般在经济学中，多称之为供需平衡。供需适配性理论中“相关性、可及性、质量性、相适性”[14]四项指标为档案资政服务提供了参照标准，能够促进档案资政服务资源的高效配置。档案资政服务供需适配是指档案资政服务供给和公共决策需求的高度一致性，即档案资政服务供给恰好满足公共决策需求。其中“相关性”关注的是档案资政服务供给主体所提供的服务是否顾及公共决策部门的实际需要，是否针对亟待解决的相关问题提出切实可行的解决方案。“可及性”是公共决策部门获取档案资政服务的一种能力，即档案资政服务是否具有可获得性。“质量性”是强调档案资政服务质量要达到一定的标准，而不能使公共决策部门获得劣质服务。“相适性”则是指档案资政服务需要考虑公共决策部门在决策过程中遇到的各种制约因素，并加以化解。

2.1.2 知识管理理论明确了档案资政服务优化目标。知识管理理论中，知识管理分为显性知识管理和隐性知识管理。在知识管理实践中，通过组织社团实践，建立交流工具和机制，构建信息化知识管理网络系统，完成显性知识、隐性知识的交流。[15]这与档案知识管理的知識服务高度契合，同时为档案资政服务指明了优化目标。首先，档案资政服务应形成理想化的显性机构模式和隐性机制模式。显性机构模式需要档案机构设置专门从事档案资政服务的部门或系统（档案知识库），隐性机制模式无需在档案机构内部设置专门部门，而是将工作分散在不同部门的不同岗位之中。其次，知识管理理论中关于知识服务的内涵释义及其实践要求与档案资政服务向知识化转型和向精准化转向的导向不谋而合。最后，通过知识管理理论引导，促使档案机构尽快由封闭型、被动型、资源型向开放型、主动型、知识型转变。

2.2 理论框架。管理协同理论、供需适配性理论、知识管理理论三个理论构成了档案资政服务的理论内核，明确了目标与过程，可以指导建立档案资政服务的理论框架。基于理论基础分析，档案资政服务样态的形成及其路径的优化可以通过服务主体的协同程度（Service principalcollaboration）、服务方式的多样化程度（Diversifiedservice forms）、服务供需的适配度（Service supply anddemand adaptation）及服务内容的知识化程度（Servicecontent knowledge）四个维度来综合考量，并构建基本的理论框架。该框架将档案资政服务划分为资源建设型、要素整合型、需求探索型、理想初始型四种样态，并形成了“资源建设型—要素整合型”横向路径、“资源建设型—需求探索型”纵向路径以及“资源建设型—理想初始型”纵向+横向路径的三条路径选择。如图1所示。

基于四维度增量视角，档案资政服务的四种样态侧重点各异，其中△Spc（Service principle collaboration）、△Dsm（Diversified service modes）、△Ssda（Servicesupply and demand adaptation）、△Sck（Servicecontent knowledge）分别表示服务协同增量程度、服务方式多样化增量程度、服务供需适配性增量程度及服务内容知识化增量程度。资源建设型是档案资政服务最原始的形式，也是最低层次的样态，处于四个维度坐标的低点和起点，其重心和优势集中于档案馆藏资源建设。要素整合型在档案资政服务主体协同化上得到进一步增强，相应的服务方式也变得更多样，更具创新性，然而在服务供需适配度和服务内容知识化程度上还处于较低水平。需求探索型注重档案资政服务供需的平衡，其以需求为导向的思维和精准供给理念也助推着服务内容向知识化转向，但在主体协同和服务方式创新方面还有很大提升空间。理想初始型是当前档案资政服务的高级形态，集其他三种样态的优势于一身，但从长远来看，四个维度是无限赋能的，该样态离理想状态还有一定差距。档案资政服务理论框架在刻画四种档案资政服务样态的同时，也在阐释档案资政服务路径，即为路径优化选择提供分析框架。

“资源建设型—要素整合型”横向路径，一方面强调档案资政服务主体的整体协同，要求档案机构实现系统内部的跨层级联动和跨地域协同，同时也要实现档案机构与其他资政服务主体的跨部门、跨行业的内外协同。另一方面多元主体的协同势必会催生更多创新性的档案资政服务方式，加大技术、资源和业务间的融合度，提高档案资政服务主体与公共决策部门的交互程度。当然，该路径主要是从横向面拓展多元主体及多样化方式，而在服务供需的适配度及知识化程度上关注度不够。增量视角下该路径的△Spc、△Dsm有所提升，但在服务内容知识化程度和精准供给上还处于低水平，因此△Ssda、△Sck处于较低水平。

“资源建设型—需求探索型”纵向路径，这一路径注重档案资政服务供需的平衡和精准对接，即以公共决策部门的需求为导向实施档案资政服务精准供给。与此同时，档案资政服务内容也开始向知识服务转型，更加专注于知识服务向辅助公共决策的直接转化。此路径下，档案资政服务侧重追求专业化发展，其服务内容知识化程度（△Sck）较高，相应的服务供需适配度（△Ssda）也会大幅度提升。不过，此路径在主体协同与服务方式创新方面没有给予足够的重视，增量视角下△Spc和△Dsm处于较低水平。

“资源建设型—理想初始型”纵向+横向路径，该路径下档案资政服务在服务主体协同、服务方式多样化、服务供需适配性和服务内容知识化上都得到了协调同步提升。即在资政服务开展的过程中不是仅仅局限于对原始档案实体资源的单向输出，而是能够依托数字技术实现人机交互式下主动服务、主动获取资源的双向互动服务方式。这一路径要求档案机构一方面要充分发挥自身资源优势，加强与其他机构的协调联动，使得各主体能够实现优势互补；另一方面，要求精准对接公共决策部门的需求，推进档案知识管理与服务融入公共决策过程，加强数字技术的应用，创新服务方式，积极融入数字政府建设，提升政府数字化履职能力。[16]

3 研究设计

3.1 研究方法。鉴于学界对于档案资政服务样态及其发展路径等问题的研究尚无定论，本文立足于实践采取多案例研究方法。具体而言，多案例研究具有以下优势。一方面基于系统案例材料结合基本理论框架综合分析的结果更具科学性，可以有效弥补个案研究的不足。另一方面各样本的互相对照，可提供更为客观的判断标准。此外，考虑到不同案例间的异质性，本文辅以比较分析探析研究对象的特殊性。据此本文选取多个典型案例作为深入研究的对象，并综合应用网络调查法、文献分析法、半结构化访谈法找出规律性认识。

3.2 案例选取。以“最相似案例”为选择标准，选取北京市、天津市、山东省、湖北省、湖南省等地区档案资政服务实例进行分析。同时还考虑两方面原因：其一，遵循案例信息可最大获取原则，确保信息的真实性与可靠性；其二，依照多案例分析“可复制”原则，筛选最为典型的案例，以供参考。近年来，北京市、天津市、山东省、湖北省、湖南省等地区的各级档案馆在档案资政服务方面的工作颇有成效，其在服务过程中所呈现的优势及不足非常值得研究。

3.3 数据来源。案例数据的主要来源是通过文本数据及半结构化访谈进行收集。首先，通过登录选取的各档案馆官网来获取相关数据；其次，在了解各档案馆开展档案资政服务基本状况之后，采取半结构化的访谈方式对档案馆工作人员进行半小时至一小时不等的咨询访谈。一方面检验前期收集到的文本数据的效度，另一方面以邮件、电话访谈的形式与领导层进行沟通与交流，更加全面、深入地掌握各档案馆开展档案资政服务的具体情况。数据来源如表1所示。

4 样态实例及路徑优化分析

4.1 四种样态下的实例

4.1.1 资源建设型档案资政服务实例。湖北省丹江口市档案馆拓宽进馆渠道，接收大批脱贫攻坚、疫情防控等记录，以丰富馆藏资源来提升资政服务质效。无独有偶，天津市档案馆资政服务工作主要落实到了史志、市区志及地情资料的开发上，以馆藏档案为核心资源编研各类《史志》《市志》作为资政参考。可见，此样态下档案资政服务处于初始化阶段。从内容上看，档案资政服务主要关切点落在档案收集及浅层次加工的史料编研上，馆藏资源知识化程度并不高，服务内容较为泛化和浅显，针对性和有效性不强。从形式上看，仅依靠档案馆单一主体力量，数字技术的应用薄弱，服务方式和手段依然停留在“你来我查”“报送”的单向输出阶段。

4.1.2 要素整合型档案资政服务实例。天津市档案馆与河北省地方志编撰委员会办公室合作编辑《京津冀概况》一书，为党政机关贯彻落实国家京津冀协同发展战略提供相关决策参考和资料查询服务。济南市档案局积极通过协助、参与市水利局水利普查数据查询系统建设，为济南市水利规划和发展提供有力的资政参考作用。不难发现，该样态下档案资政服务主体具有了一定协同度性，突破了单一主体局限性，其资政服务方式也在突破传统。无论从资源建设还是资源利用服务上，都体现了跨机构、跨行业等多要素整合的主体协同优势和方式创新优势。不过，服务供需的平衡并未得到有效关注，服务内容知识化进展缓慢，对档案资政服务整体发展起到制约作用。

4.1.3 需求探索型档案资政服务实例。湖南省岳阳市档案馆以疫情防控需求为导向，开发利用抗击“非典”档案资源，形成《17年前岳阳抗击非典回顾与启示——对我市当前疫情防控的一点思考》调研报告报送市委市政府领导，为全市疫情防控提供参谋服务。在突发事件处置上，面向决策需求的档案应急服务已经成为业界和学界共同关注的重要课题，[17]是档案资政服务的有效切入点。需求探索型样态下档案资政服务对供需平衡问题的认识已经达到了新高度，且对服务内容有了更高要求，注重从公共决策需求出发提供精准度高和知识化程度高的服务产品。但从整体上看，服务供给方式多以知识性编研成果报送为主，诸如简报、资政参考等，较为单一。再加上主体协同性不足，进一步突显了与公共决策需求对接的滞后性。需要强调的是，需求探索型档案资政服务样态仍然存在数量或质量的结构性失衡，即存在针对某一公共决策领域的服务供给缺陷。需求探索就意味着“摸着石头过河”，并未达到最优的供需平衡状态。

4.1.4 理想初始型档案资政服务实例。北京市档案馆主动服务中共中央在北京香山主题展，与中央档案馆、中国人民抗日战争纪念馆沟通协作，共同推进资政服务。湖北省档案馆与湖北师范大学、湖北大学等多家高校机构形成长效合作机制，整合高校智力，以开发汉冶萍档案资源为切入点，积极推进档案资政服务。该样态下档案资政服务主体协同性进一步增强，而且能够充分借助高校“智囊团”和“思想库”的智力优势。“智囊团”和“思想库”的引入使档案资政在服务方式上有了很大创新，使服务内容知识化向纵深发展具有了支撑条件，使档案资政服务供给与公共决策需求的对接更为顺畅和有效。但需要强调的是，此样态下档案资政服务还未达到真正理想的状态，只是在主体协同、方式创新、内容知识化和供需平衡上得到了协调同步发展。

4.2 路径优化分析

4.2.1 资源建设型。处于路径起点的资源建设型档案资政服务需要从主体协同、服务方式创新、服务供需适配和服务内容知识化等方面全面优化，推进多维度协调发展。在服务主体上，需要进一步发挥档案机构的主导作用，鼓励其他机构、组织和社会力量参与档案资政服务，形成多元主体共同参与的格局。在服务方式上，需要尽快走出传统的思维束缚，转向主动服务，融入数字技术。在服务供需上，需要不断提升档案资政服务供给层次和水平，深入挖掘公共决策需求，实现服务供需平衡和互动。在服务内容上，需要细化服务内容颗粒度，加大档案资源的知识转化力度，缩短档案资源向公共决策的转化时间。

4.2.2 从资源建设型到要素整合型的横向路径。从资源建设型到要素整合型的档案资政服务横向路径，在服务主体的协同性及服务方式多样性上均得到同步提升和发展，但在服务精准度和服务内容知识化程度上仍然处于一个较低水平。因此，优化档案资政服务的横向路径，需要保持横向路径向前推进的同时，加以关注其向上拓展和辐射的纵深发展。既要切实从公共决策需求出发，升级服务供需层次；又要深化服务内容，提升其知识含量，提高其决策转化率。

4.2.3 从资源建设型到需求探索型的纵向路径。从四维度理论框架来分析，资源建设型到需求探索型的档案资政服务纵向路径与横向路径是互补的，各自关注的重心恰恰相反。由资源建设型发起的档案资政服务纵向路径聚焦于公共决策需求，并以此不断提高服务供需的适配度和精准度以及服务内容的精细化和知识化。然而，纵向路径在演进过程中也存在这样的问题，档案资政服务主体间的协作和服务方式的创新并未得到足够的重视。档案资政服务整体纵向深入探索的同时，缺乏横向广度上的兼顾。由于公共决策的复杂性和系统性，档案资政服务往往不能仅依靠档案馆单一主体的力量，也不能停留在编研、提供参考文献和资政报告等传统单向传输方式上，而是应该多维度协同发展。实际上，档案资政服务实现多元主体协同和服务方式创新，更能促进服务供需的持续平衡和服务内容知识化生态的形成。档案资政服务纵向路径的优势在于精准和精细，其劣势则是服务环境处于一个较为封闭的系统，束缚了思维、观念、方法和技术创新。

4.2.4 从资源建设型到理想初始型的纵向+横向路径。这一路径发展的目标指向是理想初始型，该目标样态是当前档案资政服务相对理想的形态，也是理想化档案资政服务的初始形态。纵向+横向路径在一定程度上意识到四维度协同发展的重要性，并在实践中进行了初步探索和尝试。该路径不仅关注服务主体间的协作及服务形式的创新，还要兼顾服务内容上的细化、精准及知识化。经调研发现，湖北省档案馆在该路径的探索上有了基本雏形。湖北省档案馆能够以公共决策需求对接，与多所高校合作建立“智囊团”，定期报送高质量资政报告，辅助公共决策。可见，从服务主体上看，联合专业化的人才机构，并形成长效合作机制。从服务方式上看，积极开展主动服务，创新服务形式构建高校“思想库”。从服务内容上看，实现了由原始资源提供向知识性成果开发利用的转变。从服务供需上看，能够主动对接公共决策需求，以需求为导向开展资政服务。理想初始型样态并非档案资政服务路径优化的终极目标，而是一个阶段性目标，还有很大的优化和提升空间。档案资政服务路径优化需要继续从多维度推进，构建多元主体参与的档案资政服务格局，依托数字技术构建信息联动的“知识库”或人才联动的“智囊库”，实现档案资政服务与公共决策的衔接与融合，建立以公共决策需求为导向的档案资政服务模式。

5 主要结论及对策建议

通过上述分析不难发现，档案资政服务样态及其路径发展都存在着不尽相同的固有缺陷。无论是服务主体的协同性、服务方式的多样化，还是服务供需的适配度、服务内容的知识化，在每一種样态中都不完全协调发展，这也为档案资政服务路径优化提供了参考要素和方向目标。

5.1 整合优势资源，加大资政服务协同力度。档案资政服务实践中，服务的协同力度直接关系到档案资政服务水平。从根本上讲，资政服务的协同实际是基于服务供需视角对资源进行有效整合，实现资源的高效配置，而协同视域下的档案资政服务则主要是实现组织协同和技术协同。

5.1.1 组织协同：形成多元主体参与格局。组织协同要求多个利益相关主体在解决共同面临的问题中职责分配合理，各主体既分事行权，又协同共权。[18]在档案资政服务组织协同层面，主要集中于同质、异质的内部及外部主体协同上，同质外部主体协同是档案馆联合同性质的档案机构主体，实现由传统的各自为政的垂直化管理或联系向相互协同的水平化合作转变，从而实现业务与信息的交流与联动。同质内部协同是指馆内人际协同，即馆员之间的协同，使其相互监督，推动工作有序开展，从不同的视角解决档案资政服务中遇到的困境。异质外部协同强调的是跨界、跨领域、跨学科协同，满足公共决策部门对可转化为决策的知识资源的获取以及知识可视化、关联性、立体化、全方位的需求。异质外部主体在知识资源之间都存在着直接或间接联系，只有各异质主体协同才能使资源建设与管理更契合公共决策部门对知识的整体性和关联性需求。鉴于此，需要通过与政府、高校、科研机构等多领域部门协作，突破信息壁垒及知识界限，才能有效互联和感知公共决策需求，高效配置资政服务资源。

5.1.2 技术协同：提高资政服务效率。由于各级档案机构之间的系统差异以及数字档案资源的分布式存在，档案资政服务需要借助技术协同来解决资源与服务的集成问题。当前，档案资政服务系统嵌入数字政府面临着软件体系结构、底层实现语言、对外提供的服务接口及交互通信协议等多方面的困难，亟须从以下两方面推进技术协同实现二者无缝衔接。其一，建立统一的技术架构。档案机构现有档案服务系统开发技术均有差异，档案资政服务系统需在资源数据库设计层面、资源组织层面及服务业务层面优化技术架构，在保持各自底层技术实现方法不变的前提下进行技术架构的统一，通过采用统一的网络及软、硬件架构等确保信息在异构系统间的互联互通。其二，注重技术规范和标准的开放性。档案资政服务系统应遵循档案服务系统基本的技术规范和标准，并形成与数字政府相融合的特色技术标准。这样一来，一方面既能充分利用原有技术基础，形成内部统一的技术标准体系；另一方面又解决了不同系统之间的技术差异问题，实现了技术标准创新。因此，档案资政服务在跨系统技术协同架构筹划阶段，需要本着前瞻性原则来选择采用国内外公认、普适性强、应用面广、可扩展的信息技术标准规范。

5.2 挖掘档案知识，实现服务供需精准对接。知识经济时代，传统档案信息服务已经难以满足科学化决策的需求，然而科学决策则需要强大的知识服务作为支撑。为顺应这一趋势，档案机构要将传统的信息服务上升为知识服务，立足馆藏资源推进其知识化发展，实现档案资政服务向纵深发展。

5.2.1 人才储备：组建知识服务团队。档案资政服务需要强有力的人才储备来保障，以档案馆为核心的档案机构应组建高素质的知识管理团队，设置档案知识服务岗位。[19]一是档案内容组织与管理岗，主要负责提炼各类档案资源内容形成有效的档案知識单元，并加以组织。二是档案数据管理与分析岗，主要任务是克服传统档案收集工作无法科学有效收集和管理多源数据的弊端，发挥技术优势对数据资源进行深度挖掘和服务。三是档案知识咨询服务岗，主要负责对接公共决策部门的需求调研与反馈，将决策需求与档案资政服务供给连接起来，促进精准供给和供需平衡。总之，档案机构完成知识服务团队组建后，应积极推动团队的培训和交流，切实促进知识的转化与提升，保证知识服务团队的知识体系不断充实与完善，以更好满足公共决策需求。

5.2.2 平台赋能：构建档案知识库。知识库是以描述型方法存贮和管理知识的机构，由知识和知识处理机构共同组成。[20]档案机构凭借先天优势，构建集知识组织、知识检索、可视化展现等多种优势于一体的档案知识库，成为深层次开发利用档案资源，实现档案知识资源价值的理想化服务平台。该平台构建遵循“决策需求中心”原则，以公共决策需求为设计导向，为公共决策部门提供及时、科学的决策方案。档案知识库不仅可以借助知识管理技术将档案资源中离散分布的知识加以聚集与整合，而且还能够通过推送、检索模块实时提供决策方案支持，同时能够依托个性化服务定制来解决公共决策的多样化需求。可见，该平台的构建不仅为决策者提供了更为专业化、深层次、高质量的知识服务，也凭借强大的知识组织功能使档案资政服务内容更加有序化，提升了知识利用价值。档案机构构建档案知识库，一方面可以在已有档案数据库基础上，运用较为成熟完整的档案元数据，结合大数据、人工智能技术，建立完善的档案知识库系统；另一方面亦可建立一个基于需求挖掘，可进行知识表示的知识库模型，并选择相应的推理机制，构建更具开放性、功能更强大的档案知识库系统。

5.3 创新服务方式，提高供需主体交互程度。传统的档案资政服务方式单一，大多以档案机构单向输送被动式服务为主，数字技术应用滞后、服务产品或成果量少质次，导致服务供需严重失衡，很大程度上制约了档案资政服务质效的进一步提升。档案机构亟须转变思想观念，由经验或习惯主导的思维转向面向公共决策的需求导向型服务理念；改变传统“档案机构—公共决策部门”的单向信息流形式，提高档案资政服务过程信息的双向互通能力和服务供需主体间的交互程度。充分利用数字技术赋能档案资政服务，融合大数据、云计算等先进技术搭建一站式、数据异构、交互性强的服务平台。在“互联网+政务服务”环境下搭建档案资源管理系统与政务服务协作的一体化平台，[21]合作共建电子政务信息资源与档案信息资源，在资源共建的基础上建立档案资政服务系统并嵌入电子政务平台或数字政府平台。同时，还可以连接电子政务系统与数字档案馆，建立综合性信息资源联合开发管理体系，最大程度共建共享政府信息资源，拓宽档案资政服务渠道和范围，发挥其“上通下达”的作用。