政府投资建设工程业主管理若干问题的思考

方小云 （巢湖市建设装饰工程管理办公室，安徽 合肥 238000）

0 引言

某河流流域治理工程（以下简称"本工程"）由16 个子项工程组成，涉及排水、建筑、结构、电气、仪控、暖通和景观等多个专业，概算投资20 亿元。本工程属于政府投资建设工程（以下简称政府工程）中的生态环境保护工程，因特殊情况急于开工，工程实施阶段按照“招标图纸设计→施工和运营招标→初步设计→施工图纸设计→施工运营”的程序进行，过程比较曲折，存在不少问题，值得认真思考和总结。

1 工程管理中存在的问题

1.1 业主方面

1.1.1 建设程序

本工程施工和运营招标前，只有1个子项工程的初步设计经过审批，15 个子项工程的初步设计未经过审批。招标依据的设计文件是招标图纸而非初步设计或施工图纸，施工招标采用工程量清单和总价合同。《施工合同》专用合同条款约定：“如因与经审查通过的施工图纸相比招标图纸有修改（不包括承包人投标时提出的设计优化导致的修改）而导致的工程量变化可参照政府有关规定和专用合同条款关于变更估价原则的约定调整合同价格。”由于施工图纸相比招标图纸修改较多，工程子项、专业和清单子目也较多，合同价格调整工作十分繁杂、工作量大。为了做好此项工作，从工程施工开始，业主、设计、施工和监理单位共同用了近两年半的时间，经过三轮工作才完成任务。

1.1.2 发包模式

本工程比较适宜采用设计-建造-运营（Design-Build-Operate, DBO）的发包模式，即由一个承包商承担工程设计、建造和运营的全部任务。在DBO 模式下，承包商是唯一的责任主体，拥有很大的创新空间，设计、施工时会关注长期的运营，最大限度地优化工程全寿命周期费用，减少设计、建造和运营因不同主体所产生的争议，减少业主的协调工作量。本工程实际采用优化设计-施工-运营的发包模式，设计单独发包，施工和运营合并发包，施工和运营的承包商可以对设计提出优化意见，本质上还是施工-运营的发包模式，DBO 模式的优点难以发挥。

1.1.3 交叉建设

河道底泥治理工程是本工程的子项目之一，包含河道清淤、箱涵清淤和底泥原位修复三个部分。施工合同签订后、工程初步设计审查前，发现底泥原位修复范围的河道，另一个政府工程已进行了部分底泥处理，导致施工图纸中的底泥修复量相比招标图纸减少近80%，而根据招标文件和施工合同，清单的综合单价无法调整，承包商不能接受。这对于承包商不合理，业主也难以解决，由此产生合同争议。

1.1.4 管理方式

一是业主缺少工程管理软件或平台，业主内部或业主与设计、施工、监理单位之间的信息交流方式比较传统、效率低；二是由于设计、施工、监理单位的技术、管理能力比较薄弱，业主承担了大量的检查、验收和协调工作；三是业主的技术、管理人员专业不全、数量不足，缺少电气、仪控、暖通等专业人员，影响管理工作。

1.2 设计方面

1.2.1 总院与分院

本工程的勘察设计单位是国内一流的某综合资质设计院，但具体工作由其分院承担，勘察设计质量存在不少问题。在勘察设计行业，总院签完合同之后交给分院实施的现象比较普遍，是否可行比较模糊，加之本工程的勘察设计合同对于勘察设计人员的资格条件无具体要求，业主管理有一定难度。

1.2.2 分包与转包

在合同没有约定且没有经过业主书面同意的情况下，勘察设计单位分包了部分勘察工作，转包了全部外电设计工作，导致勘察设计质量下降并引发事故。

1.2.3 问题与责任

本工程施工过程中，发生多起与勘察和设计质量有关的问题和事故，仅经济损失就有几百万元，大部分由承包商承担，少部分由业主承担。勘察设计合同约定，勘察设计原因导致的经济损失，只是少收或免收相应部分的勘察设计费用，这对于勘察设计单位的经济影响和警示作用甚微。

1.3 监理方面

本工程的两家监理单位，都是省内一流的综合资质监理公司，但也存在人员素质和总监履职等普遍问题。

1.3.1 人员素质

两家监理单位配备的监理人员与投标承诺都有一定差距，如一家监理单位在投标中承诺配备8 名注册监理工程师，但实际到岗的注册监理工程师只有2 名。此外，监理人员普遍存在业务素质不高、责任心不强的问题，还缺少电气、仪控、暖通等专业人员。

1.3.2 总监履职

根据有关规定，注册监理工程师可同时担任三个工程的总监。两家监理单位的总监除本工程外，都同时分别担任另外两个工程的总监，无法集中时间和精力履行本工程总监的监理职责，影响施工现场质量和安全。

1.3.3 考勤考核

监理人员的考勤考核，监理合同只对总监有具体要求，对于其他监理人员没有要求。由于业主对此重视不够、执行不力，监理人员的考勤考核形同虚设，削弱了监理人员特别是总监监理职责的发挥，不利于监理工作的开展和工程管理水平的提高。

1.4 施工方面

1.4.1 联合体与总承包

本工程的施工、运营承包商，是由甲施工公司（壹级）、乙施工公司（特级和壹级）、丙设计公司（甲级和壹级）和丁环保公司（壹级）组成的联合体，联合体成员均为央企，牵头单位是甲施工公司。联合体协议和施工合同对于施工任务的分配没有具体规定，甲施工公司利用其牵头单位的地位和影响，把联合体施工几乎变成施工总承包。

1.4.2 分包与转包

本工程的施工任务主要由甲、乙两家施工公司承担。甲施工公司是一家“平台”公司，没有自己的施工力量。除乙施工公司承担的部分子项工程，其余子项工程名义上是由甲施工公司承担，但可能进行了分包或转包。这增加了工程的质量、安全和工期隐患，加大了业主和监理的管理难度。

1.4.3 从业人员

本工程的施工、运营招标文件和施工合同，对于承包商在工程中应配备的各级、各类主要从业人员的资格条件和数量，有十分详细的要求和考核、违约规定，但实际落实的情况很差。据不完全统计，符合合同条件的承包商主要从业人员的到岗人数不到60%，不仅子项目工程质检员、安全员无证上岗，联合体总部的运营技术负责人和造价工程师也未出现。这严重降低了承包商的施工管理能力，增加了施工风险，延长了施工工期，降低了投资效益。如果按照施工合同得约定条款处理，承包商每月的违约金在百万元左右。

2 加强业主管理的措施

2.1 综合管理方面

2.1.1 建设程序

在政府工程的管理中，从项目建议书到竣工决算直至运营结束，业主自始至终都必须严格遵守基本建设程序，排除行政干预、按规定办事、科学决策、加强管理、保证工程质量和投资效益。

2.1.2 统筹协调

政府工程交叉建设的现象虽不常见，但也暴露出管理中的问题。由于政府工程数量多、规模大、范围广，因此需要重视工程的统筹协调，采取必要的措施防止交叉建设和重复建设，减少浪费。

2.1.3 发包模式

为了提高政府工程的质量和效益，业主应当根据工程的规模、特点和条件，合理选择发包模式。本着“质量可靠、效率优先”的原则，业主应积极采用设计、采购、施工和试运行的工程总承包（EPC）及全过程工程咨询服务。建设内容明确、技术方案成熟的工程，适宜采用工程总承包；技术复杂、业主管理力量薄弱的工程，适合采用全过程工程咨询。

2.1.4 合同执行

合同是业主进行政府工程管理的主要依据。业主在合同执行中，一要明确合同是平等民事主体之间的关系，平等对待咨询单位和承包商，平等对待国企和民企，平等承担风险；二要完善合同内容，明确勘察设计、监理咨询等单位的质量和经济责任，明确联合体成员的各自分工，将BIM 技术的应用列入合同；三要全面执行合同，不仅要重视质量、进度和造价，对于违法分包或转包、主要从业人员不到岗等违法、违规和违约失信行为也要按合同予以处理。

2.2 人员管理方面

2.2.1 业主人员

对于业主各级各类主要从业人员，一是政府相关部门应制定任职资格条件，经政策法规和标准规范培训合格后方能上岗；二是根据政府工程的规模和特点，结合工程总承包和全过程工程咨询等情况，合理安排人员，做到精兵简政、专业配套，人尽其才、提高效率；三是完善规章制度，明确岗位职责，实行领导负责制和岗位责任制，上级主管单位、行业主管部门、审计部门和纪检监察机关要加强检查、监督和考核。

2.2.2 咨询单位人员

对于工程中勘察设计、监理咨询等咨询单位各岗位的主要从业人员，一是招标文件和咨询合同要明确主要从业人员的专业、学历、职称、执业资格、经历和业绩要求。已经实行执业资格注册的，必须具有执业资格注册证书；已经实行执业资格考试但尚未实行执业资格注册的，必须具有执业资格证书。二是招标文件和咨询合同要严格控制主要从业人员的实际工作量，明确违约条款，加强检查监督，确保主要从业人员到岗履职、发挥作用。如实行勘察设计阶段的咨询或监理，控制主要从业人员的工程数量；对于总监不能仅有工程数量的限制，也要有投资总额的限制，且不得跨市任职。三是采用人工成本加一定比例酬金的方式计取勘察设计费和咨询监理费，根据咨询服务节约的投资额对咨询单位予以奖励。如果咨询单位主要从业人员不能按合同规定到岗履职，则扣除相应的人工成本和酬金。

2.2.3 承包商人员

对于工程中承包商各岗位的主要从业人员，一是严格执行国家或行业对于承包商主要从业人员的执业资格要求，根据工程的具体情况，在招标文件和承包合同中明确各个岗位主要从业人员专业、学历、职称、执业资格、经历和业绩的要求；二是招标文件和承包合同要明确规定各岗位主要从业人员到岗履职的时间要求和违约处罚标准，采取指纹、扫脸等方式进行考勤、考核，对于违约者严格按合同处理；三是国家和行业对于建造师和项目负责人的管理较严，对于其他岗位从业人员的管理相对较松，业主应注意加强对这些岗位从业人员的管理，督促承包商充分发挥其作用。

2.3 BIM技术应用方面

2.3.1 BIM技术

BIM 技术是建筑信息模型（Building Information Modeling）的简称，是工程建设中的新型信息技术和数字化工具，具有可视化、协调性、模拟性、优化性、可出图性的特点。在投资决策、设计施工、运行维护、项目后评价直至工程终结的全寿命周期中的应用极其广泛，极大地提升了管理的集成度、质量和效率，有效节省资源、降低成本、缩短工期，实现可持续发展，是工程建设技术应用的前沿和发展方向。

2.3.2 全生命周期的应用

应用BIM 技术，投资决策阶段可以进行现状建模、模型维护、场地分析、总体规划、阶段规划、投资分析、环境评估等，设计阶段可以进行方案论证、性能分析、结构分析、协同设计、绿色建筑评估、规范验证、工程量统计等，施工阶段可以进行场地使用规划、深化设计、碰撞综合协调、施工系统设计、施工组织模拟、施工方案分析、施工进度模拟、数字化建造、施工质量与进度监控、物料跟踪等，运营维护阶段可以进行竣工模型交付、维护计划、系统分析、资产管理、空间管理与分析、防灾计划与灾害应急模拟等。BIM 技术的应用水平，是衡量咨询单位和承包商技术能力的重要因素，业主应将BIM 技术的应用列入招标和合同的内容中。

2.3.3 业主的应用

业主应用BIM 技术，一是可以建立信息化、智慧化的全生命周期业主管理协同工作平台，业主、咨询单位和承包商之间加快信息流通，实现信息的互联互通、交互共享和深度融合，对各种信息及时做出正确理解和高效应对，为业主管理提供有效支撑和有力保障。二是可以实现政府工程全过程、全领域、全生命周期的数据采集、整理、分析和应用，且在应用过程中不断更新、丰富和充实，积累和保存大量的真实数据，完善相关数据库，提高数据统计、分析水平和信息化管控能力。三是可以实现业主管理与政府相关主管部门的管理全面联网，实现从项目建议书到竣工决算直至项目后评价全流程中审批、核准、报建、备案等工作的网上办理，提高业主管理的合法性、合规性和有效性；结合大数据技术，有助于加强对于咨询单位、承包商及其主要从业人员的监督、检查和违法违规行为的查处，提高其信用档案和不良行为信息的真实性，维护市场秩序。

3 结语

政府工程是政府投资的重要组成部分，项目法人或建设单位（简称业主）是政府工程的组织者、管理者和第一责任人，业主管理是政府管理的延伸，在工程管理中处于核心地位，起着重要作用。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“发展是党执政兴国的第一要务，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节，要推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，必须坚持守正创新、问题导向、系统观念，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国。”政府工程业全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和新发展理念，与时俱进、改进观念、加强管理，努力推动政府工程的高质量发展。