广西壮族自治区国有林场场外造林存在问题及对策

廖仁雅 覃素云 苏晓琳

广西国控林业投资股份有限公司，广西 南宁 530025

0 引言

广西壮族自治区（以下简称广西）是我国重要的林业产业集中区，是我国森林资源富集区，但广西森林资源保护形势依然严峻，非法侵占林地、乱砍滥伐、毁林开垦等违法行为不仅对森林资源造成破坏，还进一步加剧了广西林地资源紧张等问题［1］。场外造林作为国有林场发展的重要组成部分，是扩宽林场经营渠道的重要措施。笔者深入研究广西国有林场场外造林存在问题，提出优化场外造林的对策，以期实现广西国有林场可持续经营。

1 广西场外造林背景

2004年4月，广西壮族自治区党委、自治区人民政府发布《关于实现林业跨越式发展的决定》［2］，提出创新林业管理体制和经营机制，逐步推行公益林所有权与经营分离的经营管护承包责任制。2021年，广西壮族自治区林业局发布《关于印发广西国家储备林建设指南（试行）的通知》［3］，明确了广西国家储备林规划范围内租地造林、林地入股、托管分红等合作性质的林地，应依法签订林地使用权的流转合同；对于国家储备林收购收储，优先以租地造林、林地入股、托管分红等合作模式收购收储国有林场林地林木；鼓励以村集体（合作社）为单位整合林地，实现林地集约化、规模化经营。以上文件的发布为广西国有林场开展场外造林奠定了基础。

2 广西国有林场场外造林现状

2018 年，广西国有林场森林面积为120.62 万hm2，森林蓄积量为9 692.2万m3，其中区直国有林场场外造林面积为26.66 万hm2［4］。而广西林业局《关于印发广西国有林场发展“十四五”规划的通知》［5］中的数据显示，截至2020 年底，广西共有国有林场145 家，国有林场经营总面积为165.91 万hm2，与2018 年相比增长52.47%，其中场内经营面积119.20 万hm2，场外经营面积为46.71 万hm2；区直国有林场场外造林面积为40.14 万hm2，与2018 年相比增长50.56%，占全区国有林场经营面积的28.15%。根据国家林业和草原局公布的最新数据，截至2022 年12 月，广西林地面积共计1 600 万hm2，其中集体林地占比超过90%［6］。由此可见，集体林地是广西森林资源的重要组成部分。与集体林地相比，国有林场的林地资源明显不足，而进行场外造林是国有林场扩宽经营渠道的关键举措。因此，深入研究国有林场场外造林相关问题，对实现国有林场可持续经营具有重要意义。

3 广西国有林场场外造林存在问题

3.1 林权纠纷影响场外造林进度

随着广西林业产业的快速发展，加之林地资源相对缺乏，国有林场林地资源被侵占的情况屡见不鲜。为逐步实现国有林场的可持续发展，2018 年广西林业局颁布了《广西国有林场被侵占林地综合整治工作方案的通知》。自2018 年以来，广西国有林场回收被侵占林地面积共计2.1 万hm2，但截至2019 年7 月底，当地国有林场仍有12.5 万hm2的林地被侵占［7］。在林地资源有限的情况下，实行场外造林是推进国有林场良性经营的重要措施之一。但由于场外租地存在诸多纠纷，最终影响了国有林场场外造林的进度。

根据广西壮族自治区人民政府网站公布的相关数据，截至2021年11月，广西共发生土地、山林、水利“三大纠纷”案件8 383 起，其中山林纠纷3 465 起，占比41.33%［8］。由于国有林场场外造林模式发展时间较短，往往缺乏对林地权属科学、客观、充分的调查，在土地所有者与国有林场签订关于场外造林合同后，依然存在林地权属纠纷问题。此外，一般情况下林地所有者与国有林场签订的合同期限较长，但随着经济的发展和土地所有者市场意识的不断提高，林地租金可能会不断抬高，合作各方容易产生经济利益上的纠纷，进而影响国有林场场外造林生产和经营的正常进度。

3.2 国有林场管理不到位

3.2.1 经营管理问题。场外造林相对分散，增加了经营和管理成本。例如，维都林场以场外造林经营为主，布局分散等问题增加了该林场的管理难度。截至2022年9月，广西国有维都林场内设11个机关科室，下设6 个营林分场、7 个场外造林部；林场经营面积为4.51万hm2，其中场内造林面积为1.37万hm2，场外造林面积为3.14 万hm2（占林场经营总面积的近70%）。此外，部分场外造林地位置偏远，且路况较差。路程较远不仅增加了管理成本，而且容易存在监管漏洞。

3.2.2 资金管理问题。自国有林场进行改革后，广西超过90%的国有林场被定性为公益性事业单位。但由于国有林场历史债务负担重，生产经营困难，加之经营管理不善，因而其偿还金融机构贷款的压力较大，其债务累积日趋加重。尽管广西林业局组织56 家区直国有林场、市县国有林场制订债务化解方案，采取对国有林场欠缴的1.1亿元育林资金实行挂账处理、对不良资产打包政府回购等措施，化解了国有林场部分不良债务，但随着当地林业的发展，林地资源紧缺，尤其是各类非法使用林地问题仍没有得到有效解决，导致国有林场资金管理问题仍然比较严峻，不利于国有林场场外租地经营的良性可持续发展。

3.3 场外租地监管体系不完善，现代化设施建设水平不高

2022年2月，广西林业局发布了《关于印发广西加快推进国家储备林高质量发展“双千”目标实施方案（2021—2025 年）的通知》（桂林财发〔2022〕11 号），并大力推广“整村推进”林权流转模式，加大场外造林力度。但由于场外租地市场监管体系不完善，国有林场在进行场外造林时，存在部分林场无序竞争的情况，并导致造林成本提高，不利于场外租地造林的有序进行。此外，林场作为事业单位，按机关事业单位的制度规范进行管理，但其生产效益则按企业发展的要求。实行差额拨款的国有林场，其财政差额拨款占10%，但其管理完全按事业单位来管理，增加了国有林场运行的难度，不利于场外造林的顺利经营。

广西部分国有林场针对场外林地造林，采取分片区专人管理的方式，如广西国有东门林场防城港的场外林地造林专人管理最大面积近700 hm2，最小管理面积也有400 hm2。分片区专人管理的最大问题是专人管理林地面积过大，存在监督不全面、不到位等问题。尤其在每年造林抚育相对集中的2—7 月，在缺乏现代化设备和技术应用的情况下，外场造林的工作量增大，造林效率和质量降低，且人工成本进一步增大，不利于场外造林经营效益的提高。

4 广西国有林场场外造林对策

4.1 完善场外造林合作机制

广西应从以下两个方面完善场外造林合作机制：一是应加大对场外造林的重视程度，通过不断推进林权制度改革来减少租赁双方由于林权问题而产生的冲突。二是应完善国有林场租地造林的合作机制，根据林场内部和场外业务性质不同，实行“一场两制”，适当放宽场外造林生产经营的自主权，采取“一场两策”管理方案。国有林场在进行林地租赁前，应对合作细节进行严格细致的审查，对于存疑处应在与林地所有者充分沟通的情况下进行有效解决，避免后期发生冲突。当地林业部门也应完善场外造林相关业务办理审查程序，加强对国有林场和林地所有者合作的监管，简化手续办理流程，从而提高场外造林的效率和积极性，最终保障广西林业可持续发展。

4.2 健全林场管理制度

针对场外造林过于分散等问题，国有林场在场外造林前，应对林地进行充分调查和规划，避免租赁面积过小、距离过远、交通不便利的造林地块，从源头避免监管成本和难度过大等问题。对于目前的场外造林分散等问题，国有林场应完善场外造林的合作模式，如通过优化场外造林经营分配模式等，提高外场租地造林的积极性。在场外造林时，国有林场可采用联营经营分配方式，如将全额收入按3∶7、2∶8 分配；或采用国有民营承包造林分配模式，如将利润按5∶5分配。国有林场也可根据实际，通过分割经营权等方式整合林木资产、优化场外造林布局，通过场外租地的资源整合，达到节约经营和管理成本、提高营林效率的目的。

国有林场应整治场外造林乱象，可通过集约化的经营方式，减少管理费用。此外，林场内部可进行分类管理。国有林场虽为公益类事业单位，但在场外造林的过程中，既不能完全按照公益类事业单位进行资产资金管理，也不能简单照搬国有企业的资产资金管理制度，而应根据森林资源资产培育保护利用的规律和特点，探索建立兼顾公益事业性质和生产经营任务的国有林场经营机制。国有林场应根据实际需要编制年度财务预算，对林场经营收入采取备案式管理，即林场根据每年的经营收入做好预算后上报财政部门进行备案，经营收入不上缴国库，经费收支原则上由林场根据需要自主安排；已转制为企业性质的林场，原则上保持企业性质不变，可根据公益林资源管理任务，通过政府购买服务实现公益林管护，所需经费纳入同级财政预算。

4.3 建立健全场外租地管理制度并加大机械化发展投入力度

随着广西“双千”计划的实施，各地方及林场之间的无序竞争导致林地租金上涨，而这增加了场外造林的成本，不利于国有林场场外造林的良性发展。为有效避免国有林场之间的无序竞争，促进场外造林的可持续发展，林业管理部门应以建设国储林项目和广西高质量商品林“双千”基地为契机，建立一套完善的场外造林土地流转管理制度。当地应通过对场外土地流转的合理、合法、有效监管，避免由于恶性竞争而导致租地成本的增加，从而促进国有林场场外造林的正常经营，使其迈向更规范、更有序的管理轨道。此外，为提高场外造林工程建设效率和质量，国有林场应加强现代化设备及设施建设，加大对机械化设备的资金投入力度，积极引入现代化的设备和技术，从而降低人工投入成本。国有林场应利用先进的林业技术和设备，减少造林工程建设对生态环境的破坏，实现生态、社会和经济的可持续发展。

5 结语

场外造林作为国有林场发展的重要组成部分，是扩宽林场经营渠道的重要措施。针对目前广西国有林场经营中场外造林存在的各项问题，政府相关部门应积极完善林权监督和管理制度，而国有林场也应优化自身场外造林管理制度，实现场外造林可持续发展。