公共管理视角下的城市规划职能探析

孙明俊

（西北农林科技大学，陕西咸阳 712199）

随着社会经济发展，城市也不断发展，城市规划也作为重要的经济活动开始受到重视。城市规划作为一种重要的基础设施，对于推动新时期的经济发展和促进社会进步起着重要的作用。随着我国经济体制改革的不断深入、工业化和城镇化进程的加快，作为一种重要的基础设施领域，如何对其进行合理、科学、高效的配置，将会是现阶段亟待解决的问题。党对城市工作的重视使得我国城市工作从传统中心城市向外围拓展，逐步形成了以大中小城市为主体，城镇化进程进一步加快的基本格局。作为现代化建设发展进程中至关重要的一个阶段，以及我国社会经济建设发展中重中之重的工作，各地纷纷出台了自己的有关国家、省、自治区、直辖市等层面的城市工作发展“十四五”规划，并出台了诸多政策。如何科学合理地进行规划将成为规划工作者需要重点解决的问题之一。为了更好地为这一工作服务，本文将就当前我们所面临的一个重要问题：在城市规划工作中如何正确地运用公共管理职能来推进规划工作进行相关分析。

1. 公共管理视角下城市规划概述

1.1 城市规划的公共属性

目前，在城市规划领域，社会上存在着大量的专家学者对于城市规划的定义，主要包括两种主流观点。一种观点认为，城市规划就是政府部门对于规划进行控制的产物，其本质属于社会公共管理范畴；另一种观点认为，城市规划在一定程度上还是由政府进行组织实施的工作，它主要依靠的是政府机构。当前，大部分人都认为城市规划属于行政层面上的规划，但这一观点并不能完全正确。国家城乡规划体系由国家城乡基本农田保护条例、城市总体规划、城市综合交通规划、城市用地分类规划、城镇体系规划、生态红线保护利用规划等多个部分组成。城市总体规划是基于城市发展方向、结构体系与形态要求等方面形成的综合科学、协调统一、层次分明、功能齐全、各具特色的管理框架；其组织实施遵循政府主导、社会参与、科学合理、统一规划、依法实施原则而展开；其形成和实施是多部门、多层次共同参与实施的结果；其目的是加强城市各领域间统一协调领导和管理；其结果是保证国家建设过程中各方面整体协调；其结果是保障城市规划有效实施、提高各领域工作效率，这些因素都直接关系到城市规划本身具有的公共属性。所以说，在我们进行城市规划中运用公共管理职能是非常必要且正确的[1]。

1.2 城市规划的公共管理职能

城市规划公共管理职能主要指其应包含着与城市公共利益相关的内容。城市规划管理职能中，首先应将“公共”作为重要的一项内容确定下来，在具体设计过程中要注意公共利益与个人利益、地方利益之间的平衡，为地方政府做出相应的决策提供依据。其次，还要将“公共”界定为一种公共服务性质，对于公共利益相关方来说，需要保证其在具体设计过程中对于公共利益有所体现。最后，要让“公共”真正发挥作用，使其具有一定的影响力和权威性。在撰写这篇文章之前，我们应该明确“公共”是一种相对于私人而言的，拥有一定强制性权力并对社会利益有所诉求的一种表现形式。在制定规划过程中，需要考虑到这一问题，以保证整个区域社会经济得以充分地进步与发展[2]。

1.3 城市规划对公共管理职能发展影响

在城市规划过程中，公共管理职能在我国主要是指政府对其进行的管理，这一过程中也包括对建设中的问题进行的管理。事实上，城市发展、规划设计对城市管理等多方面都有着广泛而深刻的影响。当前，我国很多城市都提出了统筹城乡建设、城乡协调发展、加快农业现代化、促进和谐社会进步等方面的建议，这对于政府在城市建设中发挥积极作用，毋庸置疑是值得肯定的。但同时也要看到，在这一时期在一些重大问题上，政府仍然存在着一些不规范现象，例如，在城市建设过程中，没有科学合理地进行规划，而对于规划中涉及的各类问题，还没有建立有效制度来约束政府行为，以及政府官员存在着严重的责任意识弱化现象等。这使得城市管理问题愈演愈烈，一些已经形成了很多矛盾的难题仍然没有得到解决。

1.4 城市规划职能发挥的作用

城市规划是根据国家法律、法规以及相关规定进行编制形成的以解决特定问题为目的的专项总体规划。随着社会发展和国家体制的变化，我国在城乡规划编制过程中开始强调发挥公共管理职能，通过构建统一的政府间管理框架，实现职能互补。从这个角度来看，通过构建一种统一规范、统一管理的新型规划体系，在城市规划中使用公共管理职能对其进行优化配置是非常必要的，这是国家层面以及其他相关部门对城市规划进行决策、管理、执行等各个环节所进行的重要工作。我国在推进新型城镇化发展过程中，各地都积极地对城市规划进行修改完善。针对实际情况而言，各地政府在制订城市规划时往往会根据实际情况进行修改修订。所以，新时期下如何正确运用公共管理职能，实现良好的城市规划势必会成为一个十分重要的问题。

2. 公共管理视角下城市规划面临的主要问题

2.1 城市的公共空间有待改善

公共空间主要指城市用地范围内的绿地、广场、公园等公共用地。城市设施中的公共设施是对城市社会秩序进行调整、调节和完善的一种手段。当前一些地区以房地产开发为中心进行城市化过程，客观上出现了一些盲目调整公共用地的现象。城市中心大量商业建筑被过度拔高，很多城市以牺牲交通便利、减少城市用地面积等方式抬高机动车行驶高度。有些地方过度开发商业建筑，造成了城市功能失衡和结构矛盾。很多建筑物和街道都以高楼大厦形象出现在人们面前，城市缺少“城市客厅”“社区公园”等功能，从而使人们对城市中公共空间大小感到不足，甚至缺乏对城市最基本的认同感。同时这些缺乏公共空间的建筑物也影响着居民之间的相互交往，以及居民对城市文化与精神建设等内容的理解与认同[3]。

2.2 城市环境问题突出

随着经济的快速发展，我国城乡环境问题突出。（1）工业污染日益严重，重污染工业不断增加。（2）生活垃圾和餐厨垃圾处理难度加大，很多垃圾未能得到有效处理。（3）生活污水和垃圾处理设施滞后。（4）大气污染问题严重，机动车污染严重，扬尘污染严重。这些诸多问题造成了居民生活环境质量不断降低，急需相关规划加以改善。

2.3 基础设施配套不完善

基础设施配套不完善：第一，基础设施发展滞后。目前，不少小城市还没有规划修建地铁、轻轨等交通设施，交通十分不便，对群众出行造成了一定的影响。第二，公共服务设施不完善。城镇的商业设施、教育医疗等公共服务设施比较薄弱，缺乏必要的市政交通设施，在人口集聚程度高、基础设施密度大、人口密集度高的地区没有很好地配套公共服务设施。第三，污染严重。现在很多城镇环境未配备全面的设施，城市生活污水处理率不高，客观上需要尽快调整。

2.4 信息系统建设有待加强

近年来，我国城市信息系统建设在不断发展，一些地方已经建立了具有自己特色的规划管理信息系统。但是与发达国家相比，很多城市的数字信息系统还比较落后，还不能完全满足对城市规划资源的管理需要。由于城市化进程发展迅速，各个地区发展不平衡，不同地区建设水平不同，在某种程度上导致了信息交流不畅。各个城市的经济实力和管理水平也参差不齐。这种状况必然影响到规划的实施效率。因此，加快城市综合信息系统建设势在必行。

3. 公共管理视角下的城市规划实施路径

3.1 发挥城市规划的宏观指导职能

城市规划虽然是一个庞大的系统，但是其所依据的对象却是千变万化的。尤其在政府与企业等多元主体间的关系中，更多地只能从宏观方面来看问题。因此，在公共管理视角下，作为一个整体的城市规划应具有宏观指导职能，充分发挥其对城市公共管理系统中各个子系统之间的关系具有直接指导作用。因此，在现代公共管理视角下要充分发挥城市规划宏观指导职能，首先要制定具有前瞻性、全局性和权威性的城市规划。其次要建立健全规划协调机制[4]。通过加强不同主体间联系、交流以及沟通等方式建立起相互理解、相互支持和相互促进的合作关系。最后应该强化规划实施监督管理，以保证规划得到顺利进行。

3.2 明确规划内容的合理性

任何规划都要考虑城市发展的客观规律，要有经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、交通和生态规划和环境保护规划等诸多规划。其中，经济和社会发展规划是基础；土地利用总体规划是前提；交通和生态规划则是保障；而涉及各种不同类型规划的内容，则需综合考虑各个城市发展阶段。通过将这些规划内容进行整合以及合理归类，一方面有助于城市规划者准确把握城市发展阶段和历史文化传统、城区分布现状、自然条件、地理环境等方面情况；另一方面有助于决策者正确处理经济和社会发展关系方面的相关问题，进而在具体设计中充分考虑公众需求。另外，应通过城市规划内容的设置进一步加强公众参与程度和政府综合决策能力。只有在公众参与规划编制内容，才能进一步提高城市规划内容的科学性和民主性。在具体工作上，可以借鉴国外先进经验为指导原则，制定实施细则和决策程序等；根据公众提出了许多新观念、新建议以及技术，还需要进一步完善相关内容，综合制定实施细则和决策程序。

3.3 优化城市总体规划与建设用地布局

作为一个城市公共管理系统，城乡规划是城市发展的重要基础。因此，提高地方政府在编制和执行城市规划时的组织能力与水平，是公共管理能力体系建设与优化发展的重要内容之一。从全国来看，目前我国城镇化水平仍有较大的提升空间。未来随着我国经济社会的进一步发展，城镇化水平将进一步提高，而高质量、高速度、可持续的发展需要大量土地资源作为基础支撑。在规划管理过程中需要结合各地资源禀赋情况选择合理布局方案与规模大小，建立起一套适合各城市特点的建设用地布局模式。根据不同地区城市化程度和发展水平、自然条件和社会经济环境等因素选择适当面积的土地作为建设用地。此外，还要注重城市总体规划与建设用地布局过程中各项关系和谐程度，并进行协调性的分析，使之能更好地适应于城市经济发展、社会进步等各种情况。

3.4 协调城市与周边地区关系

在我国，城乡区域发展不平衡，其中最突出的问题就是城乡区域内的经济、文化、人口发展不平衡。随着城镇化的快速发展，城市群逐渐形成，尤其是大城市周边地区人口聚集并成为当地经济发展新的增长点。有学者认为，在大城市周边地区往往有大量人口聚集，形成以大城市为中心，一系列以工业为主体、农业为基础、服务业为配套、人居为特色的现代化区域。但不可否认的是，城市周边地区自身也存在着各种问题和矛盾，如房地产开发、土地供应及使用等方面的矛盾和纠纷，这也正是城乡融合互动在城镇化进程中不可回避的问题。而对于城市规划来说，它可以通过城市与区域内其他功能区，或通过城市群之间协调来解决共生发展问题；还可以通过区域内不同功能区之间整合与协调来解决问题；此外，通过区域内产业结构调整来协调解决问题，从而来缓解城市与周边地区之间存在的矛盾和缺陷，也是一种十分有效的做法。

4. 结语

根据公共管理中的社会功能理论及公共管理在行政各个子系统职能之间所起作用、所需发挥作用以及各主体间相互关系特点来看，城乡规划属行政行为，但是在公共管理视角下，它也同时具有行政权力、立法权等共性特征。因此，只有充分发挥出城市规划在公共管理视角下的独特性，才能更好地实现公共管理对城市规划的科学指导、协调发展，为人类城市发展献出力量。