财政预算一体化系统基层建设浅析

宋 航

（日照市妇幼保健院，山东日照 276800）

1.财政预算一体化系统基层建设的基本情况

“预算管理一体化”是财政部根据我国财政改革和管理工作的实际需要作出的重要工作安排。它是“贯彻落实党中央、国务院重大决策部署的重要保障，是适应国家治理体系和治理能力现代化要求而建设的支撑财政运行和财政改革的一项重要基础工程，在我国财政史上具有里程碑意义”[1]。

落实中央“预算管理一体化”的上述指示需要借助财政数据信息平台的建设来进行。2022 年上半年，中央预算管理一体化系统的基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算执行等功能模块相继上线。随后，全国各基层试点部门和单位运用该系统，成功开展了本年度的预算编制和预算执行等相关业务，初步验证了该系统各功能模块的有效性。

习近平总书记指出“惟以改过为能，不以无过为贵”[2]。从基层实践的角度反思中央预算管理一体化系统，有利于该系统在全国范围内的改进和推广，落实好《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》的相关要求，实现“推进财税金融体制改革”[3]的既定目标。

2.财政预算一体化系统基层建设的完善空间

2.1 系统的稳定性和安全性存在进一步提升的空间

从测试情况上看，财政预算一体化系统无明显的漏洞，业务模块操作顺畅，尚能满足各单位、部门预算编制的工作需求。但是从使用情况上看，在指定的浏览器上登录或操作存在卡顿现象，特别是在业务操作高峰期时，即出现操作失灵、信息错乱等情况，严重影响工作的质效性。随着系统功能的扩展与完善，是否存在加重卡顿的问题，是否存在数据安全风险，这无疑为财政预算一体化系统稳定性及安全性提供了提升的空间。

2.2 系统账号与工作岗位之间存在进一步匹配的空间

基层财政管理人员在财政预算一体化系统的使用过程中发现各业务模块账号均不相同。目前，财政支出科室有虚拟科室账号、个人审核账号、政府采购录入账号、政府采购执行账号、非部门预算单位账号、非部门预算单位主管账号等各种账号；预算部门、预算单位还有支付账号、部门系统账号（预算转移支付资金）等不同账号。部分对口的部门、单位由于工作人员数量限制，其本身并未完全实现相关岗位的分离，日常执行一项工作要在不同账号之间不停切换，这为财政预算一体化系统的基层建设留下了进一步匹配的空间。

2.3 资金拨付流程存在进一步精简的空间

财政预算一体化系统的设计要求：一项未列入预算部门、单位年初预算的资金拨付通常要经过立项、项目调剂、用款计划申请、资金支付4 个流程，而每一个流程需要经历单位、部门、支出科室、绩效科室、预算科（国库科）这几个节点，不同流程在不同节点有着不同操作。基层财政管理人员在财政预算一体化系统的使用过程中发现当财政支出科室在面对多个部门同时有不同项目拨款的情形时，需要人工记录哪一笔资金在哪一个流程、到了哪一个节点。这些操作不仅复杂，而且容易遗漏。在面对较为紧急的资金拨付任务时，操作人员为尽快走完这些流程，需要与预算单位、主管部门、财政部门等频繁沟通，某一节点操作人员是否熟练与是否在岗就可能影响到紧急任务的完成时效。因而，财政预算一体化系统在资金拨付流程上存在着进一步精简的空间。

2.4 资金管理权责划分存在进一步明晰的空间

基层工作人员在实际的系统操作过程中可能会遇到某项资金的资金主管科室与业务主管科室不是同一科室的情况，此时，要想在同一支出科室实现整个资金拨付流程，就需要开通被拨付资金单位的管理权限。而开通该单位的权限并不能局限于某一项目，这就导致同时有两个或者多个不同的财政支出科室有权对同一预算单位的项目资金实施调剂，指定资金填报方式、审核用款申请的权限。例如，某卫生学校业务主管科室为科教文科，某卫生健康培训项目资金的主管科室为社保科，该项目资金拨付至卫生学校需要为社保科科室账号及个人账号开通卫生学校立项、调剂、用款审核等流程权限。此时，社保科和科教文同时具有对该笔项目资金的审核权限，社保科同时具有审核该卫生学校与该卫生健康培训项目之外的其他资金用款计划的审核权限，这种情形存在着某种程度的管理风险。所以，财政预算一体化系统需要进一步明晰资金管理的权责划分。

2.5 部分业务模块存在进一步系统优化的空间

财政预算一体化系统是一项因地制宜、与时俱进的系统工程，需要开发者与使用者及时联系，以不断开发新的功能模块、实现模块间的有机配合。根据基层人员的使用反馈发现，该系统部分模块的功能尚未完全实现，各业务模块之间也缺乏紧密的联系。例如某市的年度预算通过单独开发的预算公开程序，并未整合至一体化系统中，预算部门、单位将一体化系统中的预算批复导出，重新录入单独开发的程序中形成预算公开资料。目前，该单位自有资金账户暂不能纳入一体化系统管理，零余额账户收入、支出资金能通过会计核算模块自动生成基本的记账凭证，自有资金账户尚需手工录入系统。而该市公立医院因单位自有资金账户资金量远超零余额账户，财务记账尚未使用一体化系统会计核算模块，所以截至年中，该市尚未明确当年决算的实施方案，不能确定是否由一体化系统决算模块生成。如果按以上方案自动生成决算，那么该市公立医院未通过会计核算模块记账是否会对决算带来影响尚无法确定。单位自有资金账户未实现在一体化系统付款功能，导致政府采购预算的单位资金部分不能在系统完成闭环，单位在完成政府采购模块操作挂接单位自有资金指标后，无法在一体化系统实现付款，需线下自行支付。所以，面对上述实务中遇到的问题，财政预算一体化系统尚存进一步系统整合与优化的空间。

2.6 操作培训存在进一步提升质量的空间

受新冠疫情影响，此次财政预算一体化系统的操作培训大多是在线上进行。针对新流程、新业务的操作培训较为依赖网络信息平台。基层培训一般采取各预算部门自行下载操作手册进行学习、遇到问题时单独进行沟通的实践路径。这就可能造成有些部门、单位对操作手册的理解与其实际意义存在一定偏差，最终影响培训效果。有些基层财政单位曾尝试组织系统工程师与预算单位面对面沟通，但发现沟通时涉及的部分使用问题需要不同层级的部门协同解决。另外，有些部门存在的问题具有行业特殊性，系统工程师对该行业的了解又不会深入，所以也会造成沟通效果不甚理想。因此，财政预算一体化系统可能需要加大力度提升操作培训的质量。

3 财政预算一体化系统基层建设的完善策略

预算管理一体化是深化预算管理制度改革的必然要求，为了满足新政策环境下进一步提高财政管理水平的要求，必须完善财政预算一体化系统基层建设，包括提升系统的稳定性和安全性，完善系统功能，优化系统操作，以及提高工作人员的技术水平，探索新问题的解决路径与加强预算系统管理，具体策略实施如下。

3.1 提升系统稳定性和安全性

预算一体化系统的稳定性和安全性关系重大，必须着眼于实际需求，解决系统漏洞、反应迟钝、数据安全风险等问题。首先要整合优化现有的信息系统，根据业务操作需求扩大服务器容量，提高信息传输速度，提高系统自动化水平，以及完善数据安全防护体系，确保预算一体化系统的稳定性及其操作的流畅性。只有保证系统稳定性和安全性，才能为提高财政预算工作质量奠定良好的基础。

3.2 完善系统功能

完善预算一体化系统的基础功能，实现报表自动生成、账表数据审核校验，功能模块有效衔接等，并在此基础上将预、决算公开整合入预算管理一体化系统，进一步优化系统操作流程，减少不必要的工作任务。尽快实现与国有资产管理系统对接，将国有资产管理与采购、会计核算进行融合。在系统主界面展示各业务板块，实现操作层面顺畅的自由切换。在操作主界面加入代办事项提示，将各流程未完成事项以流程图显示，使流程节点清晰明了。同时优化查询和导出功能，如支出标准和绩效指标可以根据关键词查询，支持查询结果的全部导出。如表格中自动计算的相关列与其他列有颜色区分，便于工作人员分辨出数据之间的关系。再如强化单表审核功能，若出现漏审项或是错误，提示遗漏的地方和错误的原因，便于工作人员修改。由此达到降低工作难度，减少工作量的目的，确保系统工作效率和质量的提升。

3.3 优化系统操作

基于当前系统账号使用带来的不便，技术人员应当整合账号功能权限，根据预算部门、单位具体需要，按照其提出的申请，将账号功能进行整合。可考虑在录入账号密码后选择目的功能模块，主管账号控制账号可登录的模块权限即可，避免过多切换账号影响工作效率。

3.4 提升工作人员的技术水平

财政部门和各预算部门单位应当将预算一体化系统上线作为一次契机，将单位内部相关业务流程重新梳理规范，使内部业务流程与预算一体化管理系统深度融合。要对相关工作岗位展开培训，其目的不仅仅是工作人员的系统操作能力的提升，更重要的是预算一体化思维的建立和业务基础知识的积累。培训可以采用理论和实践相结合的模式，一方面，将业务流程和系统操作以视频的方式发给财务人员，要求财务人员根据业务内容进行上机试练，夯实业务基础和提升实操能力；另一方面，将业务和实操中的重难点以提炼问题和解答汇总的形式分享给财务人员，要求财务人员在边操作、边答疑中更新知识技能。通过完善培训管理制度加强培训考核评价，确保财务人员按照要求完成各项培训学习任务。

3.5 探索新问题的解决路径

建议由各部门分别成立专家成员小组，由专家组定期汇总本部门在使用预算管理一体化系统中发现的问题，并积极与财政部门及工程师展开沟通交流，使个性化问题在部门内部形成统一解决方法。明确问题责任科室，在财政部门内部形成答疑责任制度，使预算部门、单位提出的系统问题能够精确找到解决问题的责任人。首先由对口支出科室将问题分类，区分预算部门、单位遇到的是政策法规问题、系统操作问题、还是专业技术问题。其次由相关责任科室进行解答，能实现遇到问题问该问的人，科室回答该回答的问题的目的。最后要对相同、相似问题及时归纳整理，将处理方式方法在业务流程各个节点之间进行商讨，拿出统一意见。财政部门内部定期研讨与交流，并主动与各部门专家组分项经验，避免工作人员时间、精力的浪费。总之，通过坚持探索问题，解决问题的思路，完善预算一体化系统应用，确保预算工作精准落实到位，为后面的工作夯实基础。

3.6 将各单位自有资金账户纳入预算系统中集中管理

目前年初预算批复的资金仅包含财政资金及列入当年政府采购预算的自有资金。应提前部署单位自有资金纳入一体化系统相关事宜。实现自有资金收支统一在一体化系统进行会计核算，以便于衔接年末决算编制。同时财政可以对单位自有资金情况进行有效的监控，盘活单位存量资金，避免一方面单位结存大量资金，一方面还每年申请财政资金的情况，借此提升财政性资金的使用效率，减轻疫情影响带来的财政压力。

4.结语

财政预算一体化系统的基层建设不是一蹴而就的，它需要在实践中不断发现问题、积累经验，这就要求系统的设计者和使用者以实事求是的态度看待系统的更新与发展，以扬弃的方法实现系统的守正和创新。相信在基层实践与顶层设计的相互融通中，财政预算一体化系统必将倾听到更多来自基层的呼声，必将在深化财税金融体制改革的大潮中贡献自己的一份力量！