乡村振兴战略下的实用性乡村规划研究

吴斌 董文成 项磊 索晓晶 高贺

摘要：乡村振兴战略是党的十九大报告提出的一项重要战略，是新时代我国“三农”工作的总抓手和实现农业农村现代化的重大决策部署。实用性乡村规划是实现乡村振兴的重要手段。文章在论述实用性乡村规划特点的基础上，分析了近年来我国实用性乡村规划中存在的共性问题，并从乡村规划调研、乡村分类管控、乡村规划定位和建立反馈机制等方面提出实用性乡村规划编制思路，旨在为提升乡村规划实用性提供参考，为乡村建设提供科学依据。

关键词：乡村振兴；乡村规划；实用性

文章编号：1674-7437（2023）05-0113-04       中国图书分类号：TU982.29      文章标识码：A

村庄是农村人口生产生活的聚居地，是农业、农村、农民发展的依托和根基[1]。长期以来，城乡二元结构不仅影响了乡村的可持续发展，导致了城乡发展的不平衡、不协调，使得乡村价值定位不足、人口老龄化、土地撂荒和产业衰退等问题逐步加剧。党的十九大立足于人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，提出了乡村振兴战略，并将该战略作为新时代七大发展战略之一写入党章。作为国家发展战略的重要组成部分，乡村振兴战略为城乡关系不对等、城乡发展不协调等问题给出了解决之道，在促进乡村经济发展、改善农民生活等方面都具有重要的意义[2]。实用性乡村规划能够为实现乡村振兴提供实施路径和基础保障，也是促进乡村振兴的重要手段之一，它包括各类建设和利用规划，如乡村土地利用规划、乡村建设规划和乡村旅游规划等，可根据乡村实际情况制定具有可操作性和可实施性的规划方案，以实现改善农民生活、促进乡村经济发展和提高环境质量等发展目标[3-4]。在宏观政策的推动下，全国各地积极响应，纷纷探索如何编制“多规合一”的村庄规划，以及如何提高规划的实用性，这些问题已经成为各地理论研究和实践探索的热点，也成为推进乡村振兴和城乡融合发展的重要环节[5-6] 。例如，周口市的“千人下乡，千村规划”，深圳市的“万村计划”，海口市的“百镇千村建设规划”等，这些规划一方面取得了一定的成效，形成了几个具有示范意义的村庄案例，但另一方面城乡发展不平衡、不充分的痛点问题依然存在，乡村发展仍面临诸多困境。文章在论述实用性乡村规划的“三用”特征的基础上，通过分析探讨实用性乡村规划编制存在的问题，针对实用性乡村规划提出具体的编制思路，以提高规划实用性。

1 实用性乡村规划的“三用”特征

以往的乡村规划往往采取政府主导、强调统一性和标准化的“自上而下”方式，注重耕地质量的提高、耕地面积的扩大、村庄布局的优化， 一些地区的乡村规划甚至是城市建设的生搬硬套，忽视了乡村地域文化、自然环境的差异，容易出现利益不平衡的问题。据相关报告指出，在全国范围内共有超过56万个行政村，但只有不到60%的村庄完成了规划编制，而符合农村实际情况且能够指导建设和实施的村庄规划却只占总数的10%左右，有些地区的这一比例甚至更低[7]。在新时代背景下，乡村规划不仅需要从物质层面提升居住环境和公共服务，还需要充分考虑城乡地域系统的差异和乡村地域多功能价值，将产业发展、文化传承、治理体系建设等方面都纳入规划中。因此，乡村规划应以实用中的“用”为主导，编制“政府管用、村委好用、村民实用”的规划方案。

所谓“政府管用”，就是要满足各级政府的管理要求，从省级制定规则、探索模式，到市级执行政策、划定控制线， 再到县级明确管控、乡村建设许可证审批发放，最后到镇级便于执行，把“一户一宅”“永久基本农田”等上位管控要求落实到位， 每个层级都要迅速找准定位、掌握基本方法；“村委好用”，是在乡村规划编制中融入风俗民约，完善村内、周边基础设施，同时，通过发展产业、壮大集体经济、预留建设用地空间、申报高标准农田建设项目，激活人口、土地、产业等发展关键要素使村委会能发挥更大作用；“村民实用”，是响应村民诉求，实现户有所居、老有所依、生产便捷、环境优美的愿望，制定易于村民理解和支持的规划，可以促进村庄向更加良好的方向发展，得到村民的支持和拥护。

2 实用性乡村规划共性问题

2.1 规划综合性不强

村庄规划管理呈现出“众口难调”的局面，即存在多个主导部门、条块分割的规划管理体系， 农业、林业、水利、环保等部门的各类规划编制标准、技术方法各不相同，加之，乡村自身具有空间多元性、类别丰富性、城市依附性等特点， 因此，不同类型的上位规划在内容上存在差异，在编制标准和技术方法上存在甚至有的规划目标与思路是相互矛盾的，这就需要统筹协调，统筹解决，这样才能形成一个整体的、综合性强的规划。如果没有有效的协调机制，规划综合程度低，会不可避免的出现效率低下、管理混乱的情况，最终难以形成有序的乡村规划体系。另外，在规划编制过程中，部分地区缺乏对区域村庄体系的整体谋划，往往只关注某些特定领域的规划，而忽略了其它领域的规划，导致规划范围存在局限性，无法全面地考虑到乡村发展的各个方面。例如，近年兴起的全域旅游规划则往往过分侧重产业发展、景点营造和路径连接[8-9]，忽视了周边环境和生态建设规划。

2.2 民主参与程度不高

《中华人民共和国城乡规划法》中明确规定，乡规划和村庄规划应该以农村实际情况为出发点，尊重村民意愿，体现地方和农村特色[10]。乡村规划工作应从自下而上的角度出发，对乡村土地上的多元主体建设行为进行管理和引导，但在实践中，普遍存在着民主参与程度不高的问题。政府和专家往往被视为规划的主体，规划时过于强调技术和專业性，而忽视了民众的参与和反馈。同时，在一些乡村地区，村民对于民主参与的重要性和必要性缺乏充分的了解和认识，导致村民对于实用性乡村规划的参与意愿不强，甚至出现了被动回应的情况。另外，受到交通、通讯、信息等方面的限制，村民参与实用性乡村规划的机会和条件相对较少，村民的参与意愿和能力不足，从而影响规划的民主性和科学性。因此，如果不能对村民的真实需求进行充分理解，则可能导致规划政策和内容与实际相脱离，从而背离了“实用至上”的原则，进而陷入“自我欣赏”的误区。这种情况下，规划体系可能会变得越来越复杂，内容也日益繁琐，然而真正需要落实的部分却可能因无法满足实际需求而显得苍白无力。

2.3 缺乏人文理念

乡村是地域功能与空间结构的复合载体，空间结构的优化与价值功能的演化离不开乡村中“人”的发展，“地”的优化，“业”的振兴[11]。尽管大部分村庄规划注重于集约用地、保护生态和保护耕地，并且在农田建设、场地设计、基础设施和服务设施设计等方面表现出了极高的规划水平和美学价值[12]，但这些规划“醉心”于“物”的层面的发展，忽视了村民社会互动和交流需求、村庄社区文化和历史传承需求以及村民幸福指数提高的需求，体现不出对乡村“人”层面的关怀。在规划设计中，若不能平衡“人”与“物”的联系，往往会导致村庄空心化问题缺乏有效的应对措施，妨碍城乡要素平等交换，双向流动的制度壁垒难以被打破，空巢老人生活问题及村民发展需求难以得到关注，“以人为本”的社会内涵要素在规划成果中相对缺乏。

3 实用性乡村规划编制思路

3.1 梳理要素，提高乡村规划调研全面性

实用性乡村规划的本质在于调整土地权属，组织土地利用，解决村庄内部各种要素流失与衰退等问题。这就要求要切实根据村庄现状做规划，展开全面、充分的调研，向上要透彻解读上位级相关政策，突出特征问题，向下要入户访谈，详细了解各方诉求，同时还要掌握乡村基本情况，摸清底数底图。调研的角度可从社会经济发展、土地资源、土地权属、农村居民点、公共服务与基础设施、产业用地、工程基础等切入。社会经济发展调研应包括产业发展现状、农民和村集体收入和人口情况；土地资源调研应包括土地資源数量、质量、分布情况和生态用地现状和耕地后备资源潜力；土地权属调研应包括土地权属情况、土地承包经营流转情况；农村居民点调研应包括建筑成新、建房需求、拆迁意愿和闲置土地情况；公共服务和基础设施调研应包括文体、教育、医疗、社会福利、宗教、村民活动公共空间、小广场、绿地、道路、停车场、公交站、水、电、卫生、消防情况；产业用地调研应包括林地资源、农村集体经营性建设用地、历史文化、风景名胜情况；工程基础调研应包括水文地质、工程地质、地质灾害和水土保持及压覆矿情况。调研的形式有资料收集、实地踏勘、入户调查、问卷调查、访谈等形式。

3.2 分类管控，提升乡村规划编制实用性

中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》中划分出集聚提升类、特色保护类、城郊融合类、搬迁撤并类 4 种类型村庄。对于具有丰富的历史文化传统和建筑资源的村庄，划定为特色保护型，保护村庄传统选址、格局、风貌以及自然和田园景观等整体空间形态与环境，通过对历史、文化、民俗等资源的挖掘，打造具有独特魅力和价值的文化品牌和产品，提高村庄的知名度和影响力，同时，还需要注意不能过分商业化导致破坏当地村庄的原有特色；对于规模较大的中心村和其它仍将续存的一般村庄，划定为集聚提升型，编制规划时，除了思考产业集聚、基础设施建设、人才引进等方面的规划，还需要考虑村庄的资源利用和土地利用情况，制定出符合当地实际情况和发展需求的产业规划和土地利用规划，确保产业发展和土地利用协调性和可持续性；对于城郊融合类村庄，应注重交通、环保、市政设施等方面的规划，利用好城镇化后备区的条件，发挥城市后花园的优势，制定出详细的城郊融合规划，提高村庄的交通便利性和城乡融合水平，实现基础设施互通互联、公共服务共建共享，推动城市与乡村的协调发展；对于人口流失特别严重、生态环境脆弱、自然资源贫乏、自然灾害多发的地区的搬迁撤并类村庄，采取“远近结合，逐步搬迁的原则，施行搬迁撤并策略，考虑搬迁或撤并后的土地再利用和资源优化配置，探索新的经济增长点和发展模式。

3.3 科学定位，提高乡村规划执行精准性

乡村规划不仅需要实现上位规划的具体目标，还需要解决当地村庄所存在的现实问题，它不仅仅是对上级规划的简单执行，而是应该紧密结合乡村振兴战略目标，根据村庄自身的资源禀赋和经济社会发展需要，提出村庄整体规划策略。例如，一些村庄存在产业发展缓慢、经济基础薄弱、生活基础设施落后、生活环境脏乱差以及“空心村”现象严重等问题，这是由于缺乏科学全面精准的村庄体系规划的引导所导致的。因此，乡村规划需要吸取以往的经验教训，避免出现乡村无规划、乡村规划千篇一律、乡村规划盲目照搬城市规划理念和方法致使规划脱离乡村实际情况的现象，抑或出现实用性低、执行难度大、最终沦为纸上谈兵的问题。只有注重调研和了解当地实际情况，充分考虑乡村发展的特点和需求，才能制定出符合乡村实际的、可行的规划方案，推动乡村振兴。例如，重庆市古佛山社区在“三生空间”的基础上细化管控要求，明确生态空间范围和面积，将溪沟及郁闭度大于0.7的林地也并入生态空间，依据不同空间生态村若行和功能价值制定出相应的保护要求，在农业空间上，根据相应的耕地质量与实际种植情况，对土地利用强度、化肥农药施用量做出规定，在促进耕地质量保护的同时，也能保障农产品的安全；在建设空间上，详细规定了二、三类产业面积，建筑密度、建设项目属性等。此外，乡村规划的编制需要以乡村建设问题为核心，充分考虑部门协调，明确规划条件，统筹规划类别，注重规划的落地实施，压实规划的责任主体，采用创新收集等新的规划方式，使村民的主人翁意识更好地得到发挥，以更好地适应乡村建设的实际需要，在编制规划时，以多规合一为重点，真正做到“谋事有人管， 干事有人管”。

3.4 建立反馈，提高乡村规划主体多元性

建立反馈机制，让村民参与乡村规划的全过程，是促进乡村发展的关键。这种参与可以将村民的实际需求和意见纳入规划中，使规划更贴近实际。村民通过参与其中，也能够了解到规划的意义和重要性，增加对自己村庄的认同感和责任感，发挥村民自主建设和创造能力，挖掘出村民的主体优势和内在潜力，加强村民之间的沟通协作，提高后期规划实施效果，为村民自身发展和乡村振兴增添活力和潜力[13]。因此，建立反馈机制尤为重要。具体而言，可以在规划前期让农民、企业家和其他相关利益者参与规划的全过程，包括参与规划设计、规划方案听证、规划决策投票和规划实施监督等；在规划实施过程中，引入评估系统，通过调查乡村居民的满意度和获得感以及第三方机构的评价监测规划实施的效果。

4 结束语

乡村是一个自然、生态、经济和社会的综合体，由多个要素构成，为了重新焕发乡村的活力，需要多方面的要素相互融合，实现整体性的提升。针对乡村地域空间异质性和多元的发展特点，需要制定实用性强、操作性强的乡村规划，确保各发展要素之间相互协调、良性互动，使乡村成为一个具有生机和活力的综合性社区，实现经济繁荣、社会和谐、环境优美、文化多元的可持续发展目标。

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