我国民族地区飞地经济模式分析

高 幸 任冬林

（1.贵州开放大学教务处 贵州·贵阳 550023；2.西南科技大学院士工作站 四川·成都 621010）

虽然飞地经济模式在我国民族地区引入时间晚、实践时间短，但却依然为我国民族地区的经济发展起到了积极而重要的推动作用。 何一民（2020）[1]、葛玉红（2013）[2]、王宗美（2018、2019）[3]、王景敏（2011）[4]、马海霞、朱文挥（2019）[5]、李桂娥（2011）[6]、满昌学（2009）[7]等学者专门针对我国民族八省区飞地经济模式现有案例进行分析，提出当地开展飞地经济模式的优势及存在问题，为飞地经济在我国民族地区更好实践提供了良好的对策建议。

由于我国民族地区的特殊性，使得现有文献对于我国民族地区飞地经济的研究内容不够深入，如：研究主要聚焦在当地选择飞地经济模式的有利条件、实现途径、存在问题及对策建议，对运行模式的选择等梳理不够到位； 缺乏横向之间的对比等。本研究认为，不同的民族地区在飞地经济模式的选择、主导产业、空间跨度等，都具有不同的特点，分析梳理这些不同点有利于当地更好地结合自身实际情况开展飞地经济建设。 为此，本研究以我国民族八省区为分析对象，通过横向对比得到各个民族地区飞地经济的实践特点及运行模式，为我国民族地区飞地经济模式的进一步推广运用提供参考。

一、我国民族八省区飞地经济模式实践分析

（一）西藏自治区

西藏自治区的飞地经济起步较晚，研究文献也相对较少，由于地理位置等因素的影响，经济发展相对缓慢，而飞地经济可以作为实现跨越式发展的一个有效手段，通过学习发达地区的经验及管理技术，最终实现技术进步、产业调整升级。

从西藏飞地经济的实践来看，西藏拥有两个实践案例：一是藏青工业园。 2014 年藏青工业园开工建设，地址选在青海格尔木市，以矿产深加工为主，是青海与西藏协调合作共建的成果，旨在充分利用两地的优势，最终实现资源互补、共同发展。 藏青工业园建设开创了省区合作的新模式，在全国都是一个先例，发挥外联内运的跳板作用，在丝绸之路经济带基础设施建设和对外贸易中找到新的市场。 建设开发藏青工业园，是破解西藏经济发展受自然条件制约、实现资源优势向经济优势转化、推进经济跨越式发展的有效载体，是实现藏青两省区优势互补、互惠共赢、共同发展的重要举措（运行模式如图1）。 另一个是位于日喀则的飞地经济在农业领域的实践。 日喀则为了有效解决部分县区资源禀赋差、经营主体少、产业扶贫难等问题，探索飞地经济模式与农业的融合，将定日县与昂仁县两地的扶贫资金进行整合， 启动发展了青稞和牦牛产业扶贫，是典型的飞地农业的合作模式，目前产业产量及产值都取得较好成果。

图1 藏青工业园运行模式

充分利用飞地经济是西藏自治区经济实现发展的有力模式，但是有些问题还有待改善，如西藏自治区拥有三个经济开发区（日喀则经济技术开发区、林芝经济技术开发、拉萨经济技术开发区），主要以国家对口帮扶的形式建立，在实践中主要以产业转移的形式开展帮扶，但是这一模式的推广效果不理想，因此需要进一步探索和改变。

（二）新疆维吾尔自治区

新疆维吾尔自治区飞地经济典型案例是北京市与新疆兵团合作的飞地经济产业园，选址在新疆兵团石河子市（运行模式如图2）。 通过利用石河子市的制度优势、北京市的资源技术优势和石河子开发区的区位优势，实现飞地经济的合作机制，鼓励相关产业落户到开发区。 另一个案例则是新疆领科物联网产业园。 园区主要以对口援建模式为主，通过承接上海等发达地区的产业，将一些企业引入到新疆，实现当地的经济发展。 类似的还有伽师县兴业中小企业孵化基地，同样将佛山的相关产业引入到当地，实现企业化管理和运行，最终实现当地经济的发展。

图2 新疆飞地园区运行模式

（三）宁夏回族自治区

飞地经济模式在民族八省区中研究最少的应该是宁夏回族自治区，通过查阅文献分析，关于宁夏回族自治区飞地经济学术研究，只有部分报纸或者新闻报道提到了这一发展模式。 其中宁夏回族自治区固原市原州区姚磨村的农业产业集约化是具有飞地经济特征的农业飞地模式。 姚磨村离固原市24 公里，有种菜的历史传统，向来是固原城的“菜篮子”。 从2007 年开始，姚磨村大力发展冷链蔬菜产业。 为了扩大种植范围及数量，2014 年姚磨村瑞丰蔬菜产销专业合作社在河东、别庄两个村流转土地万亩，新建一个冷链蔬菜基地，实现了农业的飞地经济模式。 另一案例则是石嘴山市陆港经济区惠农区打造的飞地经济园区。 惠农区不断深化与天津方面的合作， 通过将天津港口经济的管理、 品牌、声誉、人才、市场等优势资源整体输入惠农，使惠农在很短时间内迅速提升发展能力，实现发展水平的整体跃升。 当前，惠农正处于赶超和崛起的关键时期，经济发展既需内力推动，也要外力相助，而飞地经济就是惠农经济发展强有力的“助推器”，经济开发取得了实效，为两地发展飞地经济奠定了坚实的基础。 （运行模式如图3）

图3 石嘴山市陆港经济区运行模式

宁夏回族自治区的飞地经济研究很少，这与当地的经济发展、地理位置、历史背景等因素有关，但是不能否认飞地经济在实践的过程中给我国民族地区的重要促进作用，如果发达地区加大与宁夏回族自治区的合作与帮扶，那么当地的经济发展将会迎来转机与突破。

（四）内蒙古自治区

从具体实践来分析，内蒙古临港产业园区是典型的飞地经济合作示范案例，该园区合作主体为内蒙古自治区与河北省。 根据2011 年3 月由内蒙古自治区政府和河北省政府签署的《建设临港产业园和港口项目合作协议书》， 由河北省曹妃甸新区向内蒙古划转40 平方公里土地建设内蒙古临港产业园区，并在曹妃甸港区规划5 个功能性码头及相应的用地，为打造内蒙古自治区转型发展的示范窗口和创新示范型项目起到了重要作用。 园区的发展要求较高，承担着探索内蒙古转型发展路径的重要使命和建设生态产业园区的任务，通过与区域连接成自然生态区、集约化的用地模式，可持续化的工业体系也将体现出来。 （运行模式如图4）

图4 内蒙古临港产业园区运行模式

内蒙古是我国的重要边疆地区，也是我国重要的民族地区， 飞地经济的实践在这里有一定的基础，除了可以承接东部的产业转移之外，与西部也可以形成良好的合作条件，甚至开展国际飞地经济合作也是可行的。 虽然针对飞地经济相关机制及其他方面内容研究较少，自治区开展的飞地经济合作也不多，但未来可提升的潜力是巨大的。

（五）广西壮族自治区

广西壮族自治区作为我国临海的民族自治地区，具有良好的区位优势，飞地经济实践与数量较多。 其中，2013 年与云南签署了《关于建设云南（广西北部湾经济区）临海产业园战略合作实施协议》，在北部湾经济区选址合作建设云南临海产业园；2012 年9 月，四川、广西两省区政府签订《关于加快推进建设西南出海大通道暨合作共建北部湾川桂临海产业园的协议》；2014 年4 月27 日， 广西党政代表团到贵州考察期间，贵阳市与北海市签订合作框架协议，双方合作共建“北海贵阳港”。

虽然广西与多地区开展了关于飞地经济的合作项目， 但是实际效果并不明显， 多数是合作意愿强烈，但是落地项目不多。 2019 年开始，广西壮族自治区开始寻求发展飞地经济新的出路，印发《全面对接粤港澳大湾区实施方案》通知，指出要进一步推进飞地经济园区建设， 支持大湾区城市在广西建设发展飞地经济，支持粤桂合作特别试验区、北海—澳门葡语系国家产业园等。 贺州则积极融入粤港澳大湾区，打造双飞地经济产业新高地（运行模式如图5）。从这些案例中我们可以看到， 飞地经济的实践开始有了新的变化，从过去城市到城市的对接，到现在的城市到区域带的合作，以及经济带之间的合作，这也将成为飞地经济的新特征和发展新动向。

图5 广西飞地园区运行模式

（六）贵州省

贵州省是我国多民族省份地区，在西南地区发展较为落后，飞地经济的实践起步较晚，研究对象具有一定局限性，比较典型的实践研究案例是大龙石阡产业园。 作为贵州具有代表性的飞地经济案例，具有一定研究价值。 2012 年石阡县政府与大龙经济开发区本着“互利互惠、优势互补、联合发展、共同繁荣”的目的，签订了工业发展战略合作框架协议，在大龙经济开发区规划10 平方公里的土地，建设大龙经济开发区石阡产业园。 大龙开发区石阡产业园开启了贵州先行、 先示范园区的探索与发展。 经过5 年的发展实践，大龙石阡产业园根据自身的特殊性，探索出一条基本符合贵州工业飞地园区的路径。 基础建设方面，园区外的“七通一平”由大龙开发区修建，园区内其他基础设施由石阡产业园负责，大龙开发区配合协调。 园区以外的建设交由大龙开发区负责，一定程度上减轻了石阡产业园的经济压力；管理体制方面，石阡产业园主要负责人与大龙开发区党工委班子交叉任职，大龙开发区组建“石阡产业园建设指挥部”，实现双重管理；招商引资方面， 大龙开发区和石阡产业园共同招商，根据产业类别和双方规划决定项目的落户区域；工业园区用地方面，飞地园区用地由大龙开发区国土分局直报直供，报批费用由石阡负责，征拆工作由大龙镇负责， 搬迁户统一在大龙开发区集中安置；项目管理方面，石阡产业园所有项目的立项、备案、审批、监管工作由大龙开发区负责，石阡产业园申报新建、技改和扶持项目，已经列入全省100 工业园区成长工程名录的，要添加注明，按相关要求程序报送；利益分配方面，入园企业除了耕地占用税由大龙收取外，其余税、费由石阡负责征管，石阡国税收入县级所得部分的10%作为管理费支付给大龙开发区（运行模式如图6）。

图6 大龙石阡产业园运作模式图

（七）青海省

青海省位于我国西北地区，受到区位因素的影响，经济发展相对缓慢，而飞地经济的研究也相对较少，研究内容也相对匮乏，从相关文献来看，诸多观点也比较类似。 当前青海省飞地经济的研究探索处在初级阶段，较为成功的案例较少，其中藏青工业园具有代表性，具体内容可以参见西藏飞地经济的实践。 另一个具有典型飞地经济特征的案例应属中国（德令哈）—尼泊尔产业园，通过与尼泊尔进行合作共建园区，实现宗教文化相关产业的发展。 产业园1500 平方米佛像生产车间、400 平方米藏毯生产车间、400 平方米唐卡生产车间、500 平方米金银铜器生产车间，是跨国合作的飞地经济实践。 同时，园中有一处浙江工业园创业孵化基地，属于园中园模式，通过承接浙江的相关产业，实现德令哈市的经济发展（其运行模式如图7）。

图7 青海飞地园区运行模式

（八）云南省

云南省的飞地经济发展相对较特殊，由于其丰富的旅游资源，该省份的实践较多以飞地经济模式与旅游的结合形式呈现。 在研究及查找文献中，对于云南省飞地经济的学术研究较少，成文的学术成果也不多，但是并不代表云南省飞地经济实践的缺失。2018 年丽江市人民政府就出台了关于推动园区飞地经济发展的实施意见，分别对园区规划、重点项目、土地审批、收益分配等事项进行了规定，指导当地有序发展飞地经济。

典型案例之一是云南省祥云县的飞地经济，它属于典型的“借鸡生蛋”模式，通过将不具备发展工业且无用地的地区项目， 引入到祥云财富工业园区，实现工业产业布局集群，对有关利益分配及招商项目的事项也都进行了规定，较好地利用了飞地经济这一模式。 案例之二是龙泉工业园区，由玉溪高新区与江川区合作完成，选址在江川区，所有园区开发由高新区完成， 两地通过签订合作框架协议，对利益分配、征地工作、管理体制等系列问题进行规定， 同时成立高新区龙源开发建设有限公司，负责园区运行（运行模式如图8）。

图8 龙泉山工业园运行模式

二、我国民族八省区飞地经济模式对比分析

我国民族八省区飞地经济实践情况汇总如表1。从飞地经济的实践时间来看，我国民族八省区起步时间都比较晚， 多数地区从2010 年以后才开始引入这一模式，这与我国发达地区晚了至少10 年，因此从实践的效果、机制的完善、管理体制的运用都相对滞后。

表1 我国主要民族地区飞地经济实践对比分析

从合作的范围来看，除了少数地区实现了跨国的飞地合作，多数地区还是以跨市县为主，部分有跨省之间的合作，说明民族地区的合作双方多以省域之间的为主。

从园区合作的运行机制来看， 民族地区飞地经济园区的运作多以政府主导， 市场化运营相对较少，说明民族地区飞地经济的实现还没有充分发挥市场的作用，行政帮扶和行政命令式的合作占多数，这种方式不利于各个区域之间资源要素的有效流动，由此看出民族地区飞地经济的实践处在初级阶段。

从“飞行”方向来看，既有正向飞地经济（即发达地区向落后地区飞），也有反向飞地经济（即相对落后地区飞到较发达地区）， 但是多为正向飞地经济， 说明民族地区经济发展大多依靠外来输入，通过获得更多的先进技术与管理，自身则提供廉价的劳动力和资源， 这样的方式更多是被动地接受，缺少有效的主动合作与协调。

从政府的重视程度来看，部分民族地区出台了适合自身发展的有关飞地经济的规定， 例如云南《丽江市人民政府关于推动园区飞地经济发展的实施意见》、内蒙古赤峰市发布《赤峰市人民政府办公厅关于进一步深化 “飞地经济” 政策的实施意见》等，部分民族地区从顶层设计上重视飞地经济的运用性，而部分地区政府重视程度有待进一步加强。

从飞地经济实现载体来看，多以飞地工业园的形式实现，部分地区则利用飞地农业的集约化生产方式，飞地与科研、孵化模式结合较少，且飞地工业园区的企业多以劳动密集型产业和低技术型产业，高科技项目较少， 处在加工生产的低端化区域，研发飞地、总部经济等新模式很少运用。

从各省区内部来看， 实践的效果各不一样，差距也较大。 广西壮族自治区与内蒙古自治区的飞地经济实践较好，在经济发展的总量上也大大超过新疆、西藏地区，虽然云南在这一模式的实践不多，但是凭借其独特的旅游资源优势，形成了以旅游为中心的产业发展。 贵州、青海，宁夏发展相对滞后，缺乏具有支撑的产业。

结 语

以上实践表明，我国民族地区走飞地经济模式发展道路不仅可行，而且是推动经济发展的重要方式，它可以实现农业的集约化生产、形成工业的集聚效应，带动两地的共同发展和周边地区的城镇化进程，还能较好地解决环境保护与经济发展之间的矛盾，帮助民族地区的经济实现弯道超车、跨越式发展，是我国民族地区打赢脱贫攻坚战、守好攻坚战成果的重要抓手，也是更多民族地区可以借鉴推广和复制的模式[8]。

由于我国民族地区引入飞地经济模式的时间不同，各地区的自身条件如地理位置、资源禀赋、比较优势等因素也都不相同， 如果只是盲目地进行“拉郎配”，将其他地区的模式拿来生搬硬套，就会导致合作的可持续性不够理想。 所以飞地经济实践的初期，就必须充分考证：合作城市之间产业结构是否匹配、资源是否互补、发展阶段是否能够衔接、产业承接能力是否匹配等因素，将这些因素通过科学的方法进行客观的评估与分析，由此减少合作失败的可能性。 同时，飞地经济实践还必须考虑两地的民族交融、文化风俗的相互渗透，如果不能正确处理好两地的文化结构，也可能会导致飞地经济模式实践效果不佳。 这就要求我们在民族地区开展飞地经济实践的时候， 必须以当地的实际条件为基础，因地制宜，结合当地的产业结构、资源禀赋、文化结构等特征，最终实现飞地经济模式可持续性。