数字技术赋能国家治理:逻辑、风险和优化路径

刘 佳 佳

(福建师范大学马克思主义学院,福建 福州 350117)

从国家治理的漫长历史来看,科学技术始终发挥着关键的驱动作用。科学技术正在极大地推动生产力的发展和生产关系格局的重塑,并由此对包括国家治理体系在内的上层建筑提出了新的要求[1]。尤其是随着新一轮科技革命和产业变革的推进,以大数据、人工智能和区块链为核心的数字技术深刻影响着世界各国国家治理的理念、价值、制度和方式等。基于数字技术发展与应用的数字治理正成为全球数字化转型的最强劲引擎。数字治理的核心是探讨数字技术与国家治理的关系。数字技术在经济社会各领域的广泛应用,带动了国家治理过程、治理层级和治理任务的变化,驱动国家治理发生了系统性、全局性和长远性的变革,对国家治理体系和治理能力提出了新要求。在此背景下,我国要建成社会主义现代化强国,实现“两个一百年”的宏伟目标,不仅需要在数字技术层面实现突破,还需要将数字技术运用到国家治理活动中,助推制度优势转化为治理效能。但在数字技术赋能国家治理的实践中,数字技术改变着社会的运行逻辑,与现有的社会秩序和社会规范产生冲突,不可避免地引发了一系列社会矛盾和社会风险。鉴于此,探究数字技术赋能国家治理的内在逻辑、潜在风险和优化路径等,具有一定的实践意义。

一、数字技术赋能国家治理的内在逻辑

数字技术赋能国家治理具有其内在逻辑性,突出体现为马克思主义科技思想为数字技术赋能国家治理提供学理依据,数字技术为国家治理提供方法论可能,以及数字技术助推国家治理的制度优势转化为治理效能。可见,数字技术与国家治理的有效融合会释放出巨大的能量,为国家治理现代化提供强有力的支撑。

(一)马克思主义科技思想为数字技术赋能国家治理提供学理依据

在马克思主义经典著作中,无论是早期的《德意志意识形态》《哲学的贫困》,还是后期的《资本论》《机器。自然力和科学的应用》等,都明确指出科学技术是促使生产力发展的动力。马克思还指出:“随着一旦已经发生的、表现为工艺革命的生产力革命,还实现着生产关系的革命。”[2]这体现了生产力与生产关系之间的内在联系,说明技术革命不仅会解放生产力,还会影响生产关系,能够改变社会的整体结构。虽然马克思肯定了科学技术作为生产力对推动社会变革具有重大作用,但同时也洞察到在资本主义制度下,科学技术的资本主义运用会给人类生活方式和国家治理方式带来负面影响。即科学技术与资本结合会导致科学技术物化成劳动资料,成为资本家压迫劳动者的工具。这是多么令人痛心的异化!科学原本是理想主义、对自然的好奇心和对真理的热爱的结果,可以帮助人从自然的统治下解放,现在却沾满了金钱的铜臭味,帮助资本赚钱谋利和压榨工人,因而“不可避免地要加深社会对比和加强社会对抗”[3]。尤其是当数字技术超越人类掌控和干预时,科学技术异化导致的机器排挤工人、延长工作时间、提高劳动强度、恶化工人生活等一系列社会问题、法律问题、伦理问题会随之而来。可见,国家治理的善治目标与数字技术的目标之间存在一定的冲突,会加大国家治理的难度。因此,在马克思主义科技思想的指导下反思国家治理的逻辑与数字技术的逻辑之间的关系,应对数字技术采用审慎的态度,即采用多元、理性、宽容的态度对待数字技术,合理开发和利用数字技术的优势来推进国家治理现代化进程。

(二)数字技术为国家治理提供方法论可能

数字技术不仅实现了机器和工具的自动化,也在某种程度上重构了人与技术的关系,会影响人类的思维模式和行动方式,从而会影响政治、经济与社会的发展。从现实情况来看,数字技术已经拓展到国家治理的各个领域,为实现国家治理现代化提供了可能性和现实性。具体表现为:(1)数字技术推动国家治理效率的高效化。数字技术的广泛应用和数字治理的超强互动,打造了一个开放、畅通的数字平台,使社会资源可以在更广阔的时空范围内优化配置,颠覆了传统以地理空间分割为基础的边界,简化了社会多元主体参与国家治理的过程和方式。于是,不同的地区、领域、阶层和群体等都可以利用数字平台及时准确地将自身需求和问题反馈到决策层面,各级政府部门和社会组织等都可以依托数字技术推进精准治理和智慧治理。(2)数字技术推动国家治理能力的智慧化。数字技术拥有强大的数据收集和分析能力,能够结合国家治理的需求将复杂的社会运行体系映射在多维、动态的数据体系之中[4],预测社会运行规律和变化趋势,跟踪和掌握危害社会的网络舆情和意识形态问题等,及时为各级政府部门提供预警决策信息和决策参考,从而及时化解各类社会风险,有效地维护社会稳定,推动传统型治理向智慧型治理转化。(3)数字技术推动国家治理能力的现代化。国家治理能力的现代化表现为治理主体能力的现代化以及治理客体的参与感和获得感。对于治理主体来说,数字技术通过分析与国家治理有关的客观数据,为国家治理决策提供参考,提高国家治理决策的准确性和客观性。对于治理客体来说,社会公众利用数字技术来拓宽国家治理的参与渠道,与国家治理主体产生有效互动,充分表达自身合理诉求。可见,数字技术推动传统治理模式向科学技术驱动的数字治理模式转变,为国家治理提供了一种科学的治理工具,不断推进国家治理现代化进程。

(三)数字技术助推国家治理的制度优势转化为治理效能

国家治理的制度优势并不会自动转化为治理效能。但数字技术一旦与国家治理有效融合,必定会促使国家治理主体提高政策制定和政策执行的能力,以及转变领导方式和治理方式,以更好地适应和应对不断变化的国际国内环境,有效化解国家治理过程中出现的各种风险和挑战,进而助推制度优势转化为治理效能[5]。哈贝马斯认为,政府如果在治理中找到技术、环境和调控间的必然规律,那么在之前决策执行过程中出现的不合理状况就会被技术的效用所解决,推动国家进行改革以适应技术的发展需求[6]。尤其是在数字时代背景下,数字技术与国家治理实现了前所未有的紧密融合。政府部门面对繁多的治理任务和碎片化的治理网络时,充分利用数字技术的覆盖面、渗透度和回应性等特点,既从横向上重塑科层部门间的业务流程,也从纵向上促使科层结构扁平化和弹性化[7],进而有效提升了政府部门的资源整合能力、判断决策能力和快速回应能力等。同时,数字技术逐渐成为公众获取政府信息、监督政府行为和参与政府事务的重要手段,尤其是大规模的网民政治表达和网络舆情压力逐渐对公权力的运行产生制约、监督和规范。政府与公众之间的有效互动逐步推进了治理的精细化、精准化和人性化,健全了“以人民为中心”的治理模式。尤其是数字技术嵌入国家治理已远远超越了电子政务的治理形式,不仅表现为外在形式的数字技术工具化,还表现为内在形式的数字技术思维化。可见,数字技术嵌入国家治理带来了整体性、系统性和深层次的国家治理范式重塑,促使数字技术成为优化国家治理的手段和工具,极大地提高了国家治理效能。

二、数字技术赋能国家治理的潜在风险

数字技术赋能国家治理已经成为推动国家治理现代化的重要驱动力量,但不可避免会对既有的社会秩序和社会规范造成影响,在运用中存在技术理性的泛滥、数字鸿沟的加大、数字政绩的追求和伦理问题的突显等潜在风险,会影响数字技术赋能国家治理的效果。

(一)技术理性的泛滥,容易忽视社会需求和公共利益

数字技术赋能国家治理的过程涉及技术和治理两个方面。其中,技术强调技术理性,以效率原则为导向;治理强调价值理性,以公平原则为导向。技术理性的合理运用,有助于国家治理不断提升信息获取、事实判断、行为预测和资源配置的效率;但技术理性的泛滥则会导致国家治理片面追求纯粹的技术和程序,以技术取代个体的思维、观念、价值等主观判断活动,削弱个体的自主性,导致以人性关怀为核心的价值理性逐渐迷失,从而容易忽视社会需求和公共利益。技术理性和价值理性二者之间的失衡会给国家治理带来负面影响,具体表现为2个方面:(1)技术理性为先和价值理性后置。虽然政府部门可以凭借技术优势来发展生产力和提升行政效能,但实践中部分政府部门容易过度依赖和崇拜技术,倾向于通过技术来化解和消除社会问题,导致个体被物化成机器,使得政府部门无法对生态危机和人文危机作出及时有效的回应,从而容易忽视公众的真正诉求和利益表达。(2)技术理性替代价值理性。虽然数字技术是中性的,但是利用数字技术的部门或组织不一定会持绝对中立的政治立场。部分政府部门可能会利用技术优势和数据垄断,将不具备相关技术和知识的公众排除在治理之外,形成“中心—边缘”的治理结构,无形之中会在政府部门和公众之间建立起新的交互“隔离带”,从而会加深政府和公众之间的对立矛盾。

(二)数字鸿沟的加大,容易弱化困难群体的政治参与

数字技术赋能国家治理逐步深化了技术与政府组织体系及治理实践的联结。其中,掌握数字技术的优势群体充分享受到数字技术应用于国家治理所带来的时代便捷性,但数字资源的非均衡化扩散客观上形成了数字鸿沟,而数字鸿沟会导致数字技术困难群体因数字技能缺失而逐步被边缘化。即这一群体无法使用数字技术参与国家治理,无法利用多种渠道保障自己的知情权、参与权和表达权等公民权利;反之,这一群体会随着数字化程度的提高,其权益诉求被数字时代的政府科层体系所忽视或屏蔽,从而会加剧社会系统的歧视和不公平[8],导致系统性的社会排斥现象产生,从而会加大国家治理的难度。具体表现为2个方面:(1)区域数字鸿沟。即不同区域之间由于数字资源禀赋的差异引起的数字鸿沟。其中,经济发达地区受较高的经济发展水平和丰富的数字资源驱动,数字技术和数字平台能够得到有效推广,政府信息化水平较高,使得地区治理效率和服务效能持续提升;而经济欠发达地区囿于较滞后的经济发展水平和贫乏的数字资源限制,政府信息化水平不高,导致无法有效发挥数字技术在地区治理实践中的作用。(2)群体数字鸿沟。即不同人群之间由于数字技能的差异引起的数字鸿沟。其中,掌握数字技能的群体对数字技术的获取、掌握和运用能力较强,在资源获取、风险感知、公共参与等方面具有显著优势,能够积极有效地参与国家治理;而缺少数字技能的群体对数字技术的理解、反应和运用能力较弱,在信息获取、权益维护等方面可能会遇到层层阻碍,从而会产生政治参与的无力感。

(三)数字政绩的追求,容易扩大部门合作治理的裂缝

数字技术赋能国家治理是一个复杂的系统工程,不仅涉及治理理念、治理资源、治理制度、治理方式等要素,还涉及多元治理主体,需要统筹协调、整体推进。数字技术作为国家治理的一种工具,为多元主体参与合作治理提供了契机,但在压力型体制影响下,部分治理主体会片面地追求数字政绩,形成重“数”不重“术”的本末倒置的错误局面,导致各类治理资源零散化,从而无法有效发挥数字技术的效能,进而会影响数字技术与国家治理的有效融合,以及扩大部门合作治理的裂缝。具体表现为2个方面:(1)治理主体片面追求硬件技术。治理主体片面追求硬件技术的建设,盲目照搬先进地区的成功经验加快建设大数据中心平台,会忽略数字技术与政府、政策和能力的配套。虽然数字技术赋予了政府部门云端交互的行为资格,但数据的无序性和多边性特征,以及政府部门的结构壁垒等均会在一定程度上削弱政府部门利用数字平台识别社会治理难题、处理特定社会问题和处置责任主体的效度和力度。(2)治理主体片面追求部门利益。在数字化时代,数据作为一种基础性的战略资源能够给治理主体带来一系列的现实利益。其中,信息公开和数据共享是各部门合作治理的前提,但合作治理主体未必会将相互间的数据信息视为一个统一的整体,会通过技术手段隐藏部分数据信息,以信息不对等的优势来谋求部门利益,这无疑会增加集体行动达成的难度,不利于部门之间的合作。

(四)伦理问题的突显,容易削弱政府的话语权

随着我国《网络安全法》《数据安全法》和《个人信息保护法》等的出台,我国逐步形成系统的数字规则体系,但数字治理中的数权责任制度尚未建立,风险规避手段尚未健全,使得数字技术嵌入国家治理会产生算法歧视、隐私泄露等伦理问题,导致隐藏在数据背后的信任缺失问题成为数字技术治理的盲区,给国家治理带来诸多冲击和挑战。具体表现为:(1)算法歧视问题。数字技术的核心为决策算法,当决策算法嵌入国家治理后,治理主体可以通过决策算法大量收集公民特征形成数据集,借此分析用户偏好以及结合用户偏好进行服务推送,但由于收集的数据存在客观性、全面性和代表性不足等问题,使得这些数据在进行自动化决策的过程中对某些群体造成歧视,导致决策不合理、不公平。如芝加哥法院使用Northpointe公司开发的犯罪风险评估算法COMPAS时,由于数据库拥有更全面的白人资料,导致黑人被错误标记为具有高犯罪风险的概率是白人的两倍[9]。在国家治理决策过程中,公平是重要的价值导向,然而算法歧视却以不易为人察觉的方式损害公平,这会导致国家治理决策的偏差问题更加严重,会影响公民对政府的信任。(2)隐私泄露问题。数字技术赋能国家治理使国家治理对数字技术存在高度依懒。而数字技术的广泛运用离不开对公民隐私数据的获取和发掘,尤其是数字时代广泛采用的移动设备、手机APP、监控设备、定位技术和人脸识别技术等会收集和掌握个人的经济生产、社会交往和行为习惯等数据信息。若数据监管不到位,必然会增加个人隐私信息泄露的风险,而一旦个人隐私信息被不法无德之人操纵,则隐私泄露问题会逐步转变为数字信任问题,从而会削弱政府的话语权。

三、数字技术赋能国家治理的优化路径

推进国家治理体系和治理能力现代化是建设社会主义现代化强国的题中应有之义,要主动把握数字时代的发展机遇,在价值契合、增权赋能、协同共治和制度规约等层面充分发展好、运用好、治理好数字技术,解决数字技术赋能国家治理的风险和挑战,将数字技术优势转化为治理效能,让数字技术更多地造福于人类,以促进人的全面发展和社会的全面进步。

(一)价值契合:强化以民为本的数字技术治理理念

国家治理追求的是效率与公平的统一,其最终价值目标是实现公共利益最大化。国家治理仅仅依靠技术理性无法实现善治,也无法实现国家治理现代化。国家治理现代化不仅要发挥技术理性在降低治理成本和提升治理绩效方面的作用,还要发挥价值理性在促进人的全面发展和社会全面进步方面的作用。即只有将工具理性与价值理性相统一,且工具理性从属于价值理性,在价值理性的指导下发挥作用,才能建立一个健全的社会[10]。因此,数字技术赋能国家治理除了遵循效率原则外,更是要始终坚持“以人民为中心”的立场,契合“以民为本”的治理价值取向。具体来说:数字技术赋能国家治理要重视公众的现实价值诉求,让公众从“不被需要者”转变为“被服务者”。因为随着数字技术的专业化发展,数字技术会在“无意”中将公众排除于治理之外,造成技术治理主体与公众的分隔,所以要尊重公众在国家治理中的话语权,注重提升公众的政治参与感和认同感。同时,政府部门要打破技术理性与价值理性的割裂,走向“人”与“器”的高效协同。即既要运用数字技术在工作速度和稳定运行等方面的优势,又要充分发挥人的发散思维、创新逻辑和情感意识等方面的优势,用技术理性规避价值理性的主观性弊病,以价值理性约束技术理性的突变性风险[11],从而有效提升数字技术赋能国家治理的科学性和有效性。

(二)增权赋能:优化数字共享的数字技术治理环境

数字困难群体在融入数字社会时遭遇的数字排斥问题不仅与数字素养缺失密切相关,而且与数字社会顶层设计息息相关。数字困难群体对社会的认知与数字时代所特有的知识文化、价值观存在显著差异,这种差异所引发的认知与技能冲突会导致他们无法适应快速发展的数字社会,日益被边缘化。因此,数字技术赋能国家治理应通过优化数字共享的数字技术治理环境,调动数字困难群体参与国家治理的积极性,提升数字困难群体的数字技术运用能力,以推进其融入数字社会。具体来说:(1)提高数字技术可及性。通过在数字政府、智慧城市建设中,进一步规划与推进欠发达地区的数字信息基础设施建设,以及在基本公共服务供给中提供免费的数字信息服务,扎实推进电信服务设施普及、互联网提速降费等惠民工程,从而加快欠发达地区的数字化转型发展,以强化数字困难群体的权利保障,切实提高数字困难群体的数字技术可及性。(2)提升数字技术运用能力。通过动员社会和家庭的力量,以欠发达地区和老年群体为重点,以社区为抓手,基于社会福利导向健全终身教育体系,通过“文化反哺”的方式为数字困难群体提供学习数字知识和数字技能的实用性课程,切实提升数字困难群体的数字技术运用能力。

(三)协同共治:构建条块衔接的数字合作治理格局

数字技术赋能国家治理既是政策工具的创新,也是增进多元主体互动的一种制度安排[12]。数字技术在国家治理中的运用,会受到政府部门的结构壁垒影响,使得数字系统内各业务部门条块分割明显,导致“智”“治”分离,难以构建整体、可共享的数据资源体系。因此,破解“智”“治”分离,形成“智”“治”互嵌的跨域治理,应推进组织结构优化和加强多元主体共治,以构建条块衔接的数字合作治理格局。具体来说:(1)推进组织结构优化。以数字化改革为牵引,统筹优化机构设置和职能配置,通过数字技术实现跨层级联动和多部门联动,以及通过数字技术形成扁平化的组织网络,以实现跨域治理信息整合和共享,完善并联审批、联合办理、矛盾联调等业务的同步机制,从而推进组织结构优化,进而让数字化、智能化贯穿国家治理的全过程,有效提升国家治理效能。(2)加强多元主体共治。基于数字平台打造“政府主导、社会参与、公众监督”的治理共同体,充分发挥政府精准掌握社会运行情况和公众诉求,社会组织扩大社会资本参与,以及公众监督反馈的优势,以实现数字技术治理效能的最大化。

(四)制度规约:构建科学合理的数字技术监管体系

数字技术赋能国家治理会产生一定的伦理风险,这一伦理风险有些是数字技术本身造成的,有些是个体的不合理运用造成的,切不可混淆“数字技术本身”和“数字技术运用”,将国家治理中的风险和负面效应片面地归结于数字技术[13]。因此,数字技术赋能国家治理应进一步完善数字立法和健全监管机制,构建科学合理的数字技术监管体系,以实现数字技术与国家治理的深度良性融合。具体来说:(1)完善数字立法。数字技术监管体系涉及数字安全、数字垄断、数字隐私权等诸多数字伦理风险,应进一步完善数字立法,通过出台相关的政策法规来明确和规范数据采集使用的权限,明晰数据泄露和滥用等违规行为应承担的法律责任,有效约束和防止数字资本与公权力相互勾结的行为,促进和实现社会公平正义。(2)健全监管机制。在数字时代,监管主体的多元性、监管对象的多样性,以及他们之间的关系,与传统监管有了实质性的变化,因而政府要改进传统的监管机制,建立政府、媒体、公众等多元主体联合的监管机制[14]。其中,政府应严格把控数字从业准入标准,进一步规范市场竞争和控制数字垄断等,营造公平竞争的市场环境;媒体应发挥舆论引领作用,倡导隐私安全、数字公平的价值导向;公众应提升数字伦理素养,进行自我约束。