习近平生态文明思想法治原则的功能分析

刘 立 明

(安徽师范大学法学院,安徽 芜湖 241000)

习近平生态文明思想的核心要义是“六项原则”,即“人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”“良好生态环境是最普惠的民生福祉”“山水林田湖草是生命共同体”“用最严格制度最严密法治保护生态环境”“共谋全球生态文明建设”[1]。这“六项原则”是处理人与自然、人与社会关系方面的历史经验与教训,是新时代加强生态文明建设的理论基础和行动指南。其中,“用最严格制度最严密法治保护生态环境”这一原则可以归纳为法治原则。党的十八大以来,在习近平生态文明思想和习近平法治思想的科学指引下,我国生态环境法治建设进入立法力度最大、监管执法尺度最严的时期。习近平生态文明思想的法治原则对于协调经济发展与生态环境保护的关系具有十分重要的规范价值、生态价值和经济价值。本文从认识论、方法论、实践论视角,分析其理念整合功能、制度保障功能、技术支撑功能。

一、认识论视角:理念整合功能

经济系统与生态系统的互动构成了人类文明发生、发展的主线,但以生态系统为基石的经济系统却日益侵蚀其赖以为生的物质基础。习近平生态文明思想的法治原则以法律系统规范经济系统,在价值理念上实现法律系统、经济系统和生态系统的统一。

(一)民生观、生态观、发展观的“三重理念”

从可持续发展的角度看,随着经济的不断发展,工业化积累的环境污染接近环境承载力的极限,给人民群众的生命健康造成威胁,环境保护与经济发展之间的矛盾日益突出。生态环境保护是经济社会可持续发展的必要前提,如何实现经济系统的效益理念与生态系统的均衡理念之间的平衡,以满足人民日益增长的美好生活需要和优美生态环境需要,是习近平生态文明思想要着力解决的民生观问题。

从人类文明发展史的角度看,近代以来,人类社会经历了从农耕文明到商工文明的转型[2]。在人与自然的关系方面,文明转型实现了从自然界主宰人类社会到人类社会驾驭自然界的嬗变。这一嬗变是以商工文明发达的理性思维和先进的科学技术为支撑的。其突破了农耕文明经济系统对生态系统资源攫取的生产力边界,拓展了自然资源经济化的深度与广度,但也背离了农耕文明塑造的亲近自然、敬畏自然的生态观,将自然界视为仅具有工具价值的物质客体。这种分离主义、工具主义的生态观,扫清了资本主义工业化的思想障碍,却埋下了生态环境危机的种子。这是习近平生态文明思想要着力解决的生态观问题。

从经济社会发展的角度看,以资本增殖为终极目标的资本主义发展观通过政治上的自由主义、法律上的私权原则,形成了“合理、合法”侵害自然的生态性、公益性的事实。资本主义发展观的隐形危害表现在资本攫取自然资源经济价值过程中产生的3个转嫁:将本应当由资本家负担的生态环境成本转嫁给全社会、将经济系统所产生的成本问题转嫁给生态系统、将发达国家的环境问题转嫁给发展中国家。这是习近平生态文明思想要着力解决的发展观问题。

(二)民生观、生态观、发展观的“有机联系”

生态观上的分离主义、工具主义及发展观上的资本主义是导致现代社会生态环境问题多发、频发且不易解决的重要原因。为此,习近平生态文明思想遵循现代生态学的“物物相关律、相生相克律、能流物复律、负载定额律、协调稳定律、时空有宜律”[3],赓续天人合一的中国智慧,推进马克思主义生态观中国化时代化大众化,提出人与自然是生命共同体的命题,揭示了生态危机与社会危机的联动性和同构性。

以人与自然是生命共同体的生态观为基础,习近平生态文明思想破除了资本主义的发展观,破除了自然资源的生态价值与经济价值的二元对立思想,形成了“绿水青山就是金山银山”和“保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力”的绿色发展观[4],在理论上实现了经济系统与生态系统相统一,发展观与生态观相统一。“两个统一”构成了习近平生态文明思想的深层逻辑,具有坚实的历史唯物主义根基。在历史唯物主义创立之前,启蒙思想家对人与自然的认识框架是二元的:人是认识和改造自然的主体,自然是被主体认识、改造的客体,主体与客体相对立。但在马克思看来,人与自然二元对立的观点是抽象的人同抽象的自然之间的对立,不是事情本身。人与自然的真实关系是现实的人同现实的自然的关系,“自然界,就它自身不是人的身体而言,是人的无机的身体”“所谓人的肉体生活和精神生活同自然界相联系,不外是说自然界与自身相联系,因为人是自然界的一部分”[5]。

在存在论的意义上,人与自然是生命共同体的理念植根于马克思主张的一切历史活动的基本条件即生产物质生活本身[6]。一方面,生产物质生活构成了一切经济系统的基础;另一方面,其预设了作为人的对象性关系而存在的自然界。所谓“预设”,意味着对人的存在而言,“人只是在与其他自然物之间的对象性关系中才存在”[7]。脱离与自然物之间的对象性关系,人是非存在。生态系统是人的存在的构成性要素,而经济系统则是人在生产生活过程中的派生物。在逻辑上,后发的经济系统必然与先在的生态系统相统一。这种统一在实践中表现为经济发展对生态环境的内在需求和依赖,即经济发展的物质资料由生态环境供给,经济发展的物质产品最终回归生态环境。因此,生态环境是经济发展的构成性要素,人类无法脱离生态环境抽象地谈经济发展。

(三)民生观、生态观、发展观的“理念整合”

以生产物质生活本身为历史的第一前提,人类社会、生态环境、经济发展三者之间的真实关系清晰地呈现出来。生态环境既是人类社会的构成性要素,又是经济发展的构成性要素。离开生态环境,既无从谈人类社会,也无从谈经济发展。因此,为了实现人的自由全面发展,应当树立人与自然是生命共同体的理念,并将其制度化、外部化。(1)人与自然是生命共同体理念的制度化。把人与自然的理性认识纳入指导人类行为的规范系统,将人与自然是生命共同体的实然命题变为应然命题。根据人与自然是生命共同体的命题,可以反向推出伤害自然就是伤害生命共同体,即伤害人自身。再经过趋利避害的理性权衡,自然会得出否定形式的应然判断:人不应当伤害自然。而其肯定形式就是人应当保护自然。人因为无法脱离自然而独生,所以人应当与自然和谐共生。(2)人与自然和谐共生原则的外部化。根据习近平生态文明思想,人类行为可以被划分为经济、社会、生态、政治、文化等5个基本领域。当把人与自然和谐共生原则分别置入这5个基本领域,就会形成经济领域中的“绿水青山就是金山银山”,社会领域中的“良好生态环境是最普惠的民生福祉”,生态领域中的“山水林田湖草是生命共同体”,政治领域中的“用最严格制度最严密法治保护生态环境”,以及文化领域中的“共谋全球生态文明建设”。如此,在制度层面上就实现了人与自然是生命共同体这一价值理念的外部化。这表明,在协调经济发展与环境保护的关系上,既要用经济系统、生态系统对其予以“辨证”,又要用规范系统对其进行“施治”。而在充当“施治”角色的规范系统中,法律系统基于国家强制性和最低限度的道德而成为“施治”主角。因此,法律系统与经济系统、生态系统一道,共同揭示了习近平生态文明思想的内在逻辑:经济发展的物质基础在于生态系统,生态系统的保护依靠法律系统。这一内在逻辑清晰展示了发展、环境、法律三者之间的依存关系。而实现这种关系协调有序运转的枢纽就是“用最严格制度最严密法治保护生态环境”这一法治原则,其以法律系统的正义理念为遵循,为经济系统效益理念与生态系统均衡理念的整合提供了规范性指引。

二、方法论视角:制度保障功能

通过习近平生态文明思想的法治原则,习近平生态文明思想与习近平法治思想实现有机衔接。作为总体布局之一的“生态文明建设”获得了作为战略布局之一的“全面依法治国”的保障,科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治环节为法治原则制度保障功能的实现提供了方法论。

(一)贯穿“党规—国法”的立法保障

1.建立生态文明党内法规体系。党的十八大以来,由党章、生态文明专门党内法规、生态文明相关党内法规及支持和保障生态文明建设与改革的其他党内法规组成的生态文明党内法规体系逐步建立[8]。依靠纪在法前、纪严于法、纪法衔接等基本原则,以及“最严格制度最严密法治保护生态环境”的法治原则,生态文明党内法规体系提供了更加严密的制度设计及更为严格的行动指引[9]。如在制度设计上,提出了关于国土空间开发保护制度、生态保护红线制度、生态环境保护督察制度等60多项制度改革措施[8]。再如,在行动指引上,制定了更高标准的蓝天、碧水、净土保卫战行动目标,更加严格的能源、资源消耗和碳排放行为标准,以及更为严厉的党政领导干部生态环境损害责任追究办法等。

2.完善生态环境法律体系。在我国《宪法》层面上,1982年《宪法》延续了1978年《宪法》确立的国家环境保护义务,并在2018年《宪法修正案》中将生态文明协调发展写进《宪法》,纳入“五位一体”总体布局。在法律层面上,遵循《宪法》的生态环境保护义务性原则,对职能机关设定了生态环境监督管理、违法行为处罚追责等方面的义务性规则,对环境保护法进行了较大修改,进一步完善了生态环境保护基本制度。此外,修改完善大气污染、水污染、土壤污染、固体废物污染等污染防治类法律和森林、土地、湿地、草原等资源保护利用类法律,对重要流域、特殊区域的生态环境保护制定新法。据统计,我国已有生态环保类的法律30余件,国务院行政法规100多件,地方性法规1000余件,形成了覆盖全面、务实管用、严格严密的中国特色社会主义生态环保法律体系[10]。

(二)贯穿“中央—地方”的执法保障

1.实行中央和省、自治区、直辖市的两级督察体制。中央环境保护督察采取例行督察、专项督察、派驻督察等方式,对省、自治区、直辖市党委和政府及其有关部门,对国务院有关部门和中央企业以及其他中央要求督察的单位,实行中央生态环境保护督察。对环境保护法律执行和落实方面存在的不作为、慢作为问题,进行有针对性的督导监察。

2.实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。为解决以块为主的地方环保管理体制问题,探索省以下环保机构监测监察执法垂直管理方式,市(地)县监测监察机构的人员安排和工作经费由省级环保部门直接管理,市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制,县级环保局作为市(地)级环保局的派出机构。

3.建立生态环境保护综合执法队伍。整合污染防治和生态保护执法职责及队伍建设,相对集中行政执法权,解决“多头多层执法”导致的监管执法效能不高等问题;完善权责清单制度,明确248个生态环境保护综合行政执法的事项名称、职权类型、实施依据、实施主体,落实清权、减权、制权、晒权等改革要求,消除行政执法中的模糊条款,解决因执法不严格、不规范、不透明导致的监管执法不作为、乱作为问题。

(三)贯穿“检察—审判”的司法保障

1.实施生态环境检察专门化。在生态环境案件上,检察系统坚持以办案为中心,加大对破坏环境资源保护罪案件的查办力度。在协调配合上,有序推动行政执法与刑事司法的衔接。如一些地方明确检察机关与生态环境部门在生态环境领域协作配合的职责分工,建立“河(湖、林)长+检察长”的协作机制,形成法治合力。

2.实施环境资源审判专业化。不断深化法院系统的组织体系改革。最高人民法院和高级人民法院普遍设立环境资源审判庭,中级人民法院和基层人民法院根据需要,采取单独设立环境资源审判机构、指定基层法院管辖、设立环境资源合议庭等形式,推进覆盖全域的环境资源审判专业网络。要求环境资源刑事、民事、行政案件由专门审判机构归口审理、集中管辖,注重立案、刑事、民事、行政、执行等部门的分工负责、相互配合,进而完善案件管辖制度。推行以生态功能区为单位的跨区案件集中管辖,构建长江经济带各省市、黄河流域九省区的环境司法协作机制。

(四)贯穿“公权—私权”的守法保障

1.以党政领导干部为环境守法的“关键主体”。中共中央办公厅联合国务院办公厅出台《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》,强化党政领导干部生态环境和资源保护职责;制定《生态文明建设目标评价考核办法》,明确生态文明建设目标评价考核党政同责,地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责;印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,健全环境治理领导责任体系,明确“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的责任体系架构。

2.以自然资源资产所有权人为环境守法的“重点主体”。《生态文明体制改革总体方案》提出推进确权登记法治化,划清全民所有和集体所有、全民所有和不同层级政府行使所有权、不同集体所有者的边界;建立权责明确的自然资源产权体系,制定权利清单,明确各类自然资源产权主体权利。按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则,组建对全民所有的自然资源统一行使所有权的机构,实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的制度。

3.以企业和公民等私权主体为环境守法的“普遍主体”。我国《环境保护法》明确指出,一切单位和个人都有保护环境的义务。企事业单位和其他生产经营者应当防止环境污染和生态破坏,对造成的损害依法承担责任。环境保护主管部门通过实施按日连续处罚办法,促使违法企业守法。普通公民应当筑牢生态文明观念、增强环境保护意识,鼓励采取绿色、低碳、节俭、适度的生活方式。

三、实践论视角:技术支撑功能

针对改革开放以来个别地方存在的“经济要上、环保要让”和“发展要上、法治要让”的思维定式和路径依赖,习近平生态文明思想给出了“用最严格制度和最严密法治保护生态环境”的法治实践路径,其要旨在于以“义务重心”为价值取向制定生态环境领域的法律规范。

(一)避免生态环境保护与法治在经济发展面前的“双重避让”

以环境法协调经济发展与环境保护关系的做法,是应对商工文明生态破坏和环境污染的有效手段,也是习近平生态文明思想法治原则的必然要求。

1.法治原则中的最严格制度要求。从“六项原则”的内容来看,习近平生态文明思想在生态领域描述了自然要素之间的关系,在经济及社会领域描述了人与自然之间的关系,在政治、文化领域规定了人与人之间的关系。其中,自然要素之间的关系受自然规律支配,人类只能服从、无法改变。但工业化的生产方式致使人类活动超出环境承载力,导致空气、土壤、水等自然要素被污染及生态系统被破坏。要防治环境污染、恢复生态系统,只有将人类的行为控制在环境承载力的范围内。这需要从社会规范入手,通过制定符合自然规律的技术规范,实现人与自然和谐共生。由于“环境破坏型”发展模式所具有的惯性以及“生态赤字”所造成的恢复性难题,势必要求以社会规范和技术规范为主体的生态文明制度建设达到最严格要求。

2.法治原则中的最严密法治要求。实践中,绿色发展理念由于缺乏严密的法治保障,一些地区存在“发展要上、法治要让”的误区[11]。这一误区的深层原因在于对法治原则中最严密法治的理解出现偏差。如以甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题为例,由于当地经济增长过分依赖矿产、水电等资源开发,地方发展在处理眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益上出现认知偏差,在处理生态环境与经济发展的关系问题上出现了生态环境保护向经济发展让路的错误做法,导致法治为发展让路,立法上“放水”,执法上“放弃”[11]。鉴于环境与法治在发展面前出现“双重避让”,这就要求生态文明和法治文明在面对相同问题时,只有突出法治原则中最严密法治的要求,加重法治文明的砝码,才能扭转实践中经济社会发展与生态环境保护之间的失序、失衡格局。

(二)打通生态文明与法治文明之间的“绿色通道”

“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的法治原则是习近平生态文明思想的制度主线。这条主线实现了习近平生态文明思想与习近平法治思想的对接。通过法治原则的制度链接功能,习近平法治思想的“十一个坚持”融贯到生态文明建设之中,共同支撑习近平新时代中国特色社会主义思想的理论体系。

1.法治原则的独特性。相较于一般意义的法治原则,习近平生态文明思想中的法治原则在程度和范围上都有所扩展。首先,在生态环境领域中突出体现制度的刚性。这既是生态环境自身所具有的生态价值与经济价值的必然要求,也是商工文明下环境承载力的现实需要。再加上生态环境的公共性、共益性和对人类生存的不可或缺性,这些加重了公权机关的义务。其次,一般意义上的法治原则主要是以一国现行的法治实践为背景展开的,而习近平生态文明思想中的法治原则是从生态环境的系统性和广延性出发,站在生态环境和经济发展一体化的全球视角来讨论国际生态环境治理的法治化路径。

2.法治原则的规范性。通过构建生态文明制度,生态文明思想的价值理念变成具有指引性、体系性和可操作性的行为规范。在调整、规制个体行为的社会规范中,法律能够对违规行为给予强制纠正,法治能够为人类因觊觎短期经济利益而破坏生态、污染环境、滥用资源的行为竖起“防火墙”。因此,习近平生态文明思想的法治原则为生态文明制度的建设提供规范性保障。

(三)以“义务重心”为价值主导制定生态环境法律规范

针对生态环境领域法律规范制定时的价值取向,学界总体上持2种观点:一是环境权利本位说,主张环境法应当通过设定环境权来提高实效性[12];二是环境义务本位说,认为适合用来解决环境问题的分配方法是义务方法[13]。笔者认为应遵从生态环境保护义务性规范设定的优先性原则和适度性原则。

1.优先性原则。社会成员既需要满足生态利益,又需要满足经济利益。但鉴于环境资源总体上的有限性和环境承载力的极限性,为避免生态利益的底线被突破,社会成员应当理性选择环境资源的生态利益,让经济利益的满足以生态利益的满足为优先原则。在优先满足生态利益且未超出环境承载力的前提下,可将剩余的生态利益转化为经济利益,以满足社会成员的经济利益需求。体现在生态环境法律制度的设计中,即遵守和履行生态环境保护义务性规范是拥有和使用相应权利的前提。

2.适度性原则。在坚持优先性原则的同时,要兼顾适度性原则。生态环境保护义务性规范的内容应当是“不得损害生态环境”,而非“不得影响生态环境”,前者没有排除使用生态环境资源的自由与权利,后者因为限定过于严格和宽泛而难于执行。人类在生产生活中离不开生态环境,“不得影响生态环境”是一个过高的要求。只要法律主体的生态环境行为不会导致生态环境的损害,其对生态环境资源的使用行为就应当是被允许的,是法律主体应当享有的客观利益和主观权利。因此,为了确保生态环境安全和人类的环境利益,应当按照“义务重心”的价值主导,在严格履行生态环境保护义务性规范的基础上,允许人们享用并善意行使生态环境资源的权利。