企业刑事合规处理程序初探

贺江华, 李京玲

(三峡大学 法学与公共管理学院, 湖北 宜昌 443002)

随着最高人民法院刑事合规改革试点的推进,“刑事合规”受到理论界和实务界的普遍关注,企业刑事合规的合法性问题逐渐成为刑法学界和刑事诉讼法学界共同的讨论热点。在刑事实体法领域,相当一部分学者提出应当将“企业合规”义务写入刑法文本从而为企业合规改革提供制度依据[1],而对于企业刑事合规改革的推进来说,如何尽快将刑事合规嵌入到刑事诉讼法当中,使其在真正意义上长久稳定地发挥企业犯罪治理价值才是当下最为迫切的问题。程序的缺失是当前企业刑事合规推进的最大障碍,在刑事诉讼法中构建起独立的企业刑事合规处理程序应当是下一步刑事诉讼法修改完善的方向。本文在实践经验总结以及域外经验吸收的基础上,对于企业犯罪案件的处理程序提出初步的设想,以期抛砖引玉。

一、企业刑事合规的价值

将合规作为一种企业犯罪的治理方式起源于美国。合规最初只是在金融或反垄断等领域监管执法较为严格的行业中针对企业规范经营进行约束和监督的措施,而后在监管政策、法案和判例的大量施行下,美国引入和吸收大量的刑法理念和规则,逐渐形成企业内部违法犯罪行为的内控机制[2]。企业刑事合规制度是企业合规的核心内容,是指为了规范和约束企业的运行,预防企业违法犯罪,以刑事规范的标准对企业行为进行法律风险上的识别、评估并且预防、发现和制止违法犯罪行为,按照刑法规范制定、执行计划的一项广泛性预防措施,也是一项国家刑法制度[3]。

对于企业犯罪,过去我国较为强调惩罚,采取的主要方式是通过严格的刑罚遏制企业犯罪的高发。然而严刑峻法对企业犯罪的治理效果并不理想,即使在从中央到地方的高压态势下,无论是总体的犯罪数量种类还是严重程度,企业犯罪都呈现出愈发严峻的趋势,企业犯罪治理面临刑罚日益严厉周密、犯罪却愈演愈烈的困境。而另一方面,对企业实施的犯罪行为一味追求“重罚”虽然彰显出国家刑罚权的权威性,但刑事裁判往往给企业造成灭顶之灾,基于剥夺资质、丧失投标参与权等附随后果的发生,企业生产经营基本陷入难以为继的状态。由此可见,我国传统企业犯罪治理方式既不能有效遏制企业犯罪,也不能促进企业良性发展,在这样的背景下,企业刑事合规突破传统企业犯罪治理模式,基于落实宽严相济政策、提高犯罪治理效率的需要,在实现企业犯罪有效治理的同时,通过激励机制实现企业内部治理以及风险防控,无疑为企业犯罪治理提供了一剂良方。

企业刑事合规制度在企业犯罪的治理中展现出十分强大的功能:一是预防功能,企业通过制定合规计划,实施合规管理,及时遏制企业内部的违法行为以防止演变为犯罪;二是出罪功能,企业涉罪以后,通过建立完整的合规管理体系,进行合规整改,接受合规考察并通过合规检查,检察机关在此基础上对企业作出不起诉处理从而对企业做“非罪化”处理,避免因犯罪引发的附随后果给企业造成“灭顶之灾”;三是从宽功能,对即使建立合规计划、形成合规体系、履行合规义务仍没有防止犯罪行为发生的企业,司法机关充分肯定企业在制止违法犯罪方面作出的努力,建立合规计划可以成为换取从轻或减轻处罚的理由。

二、构建独立企业刑事合规处理程序的必要性

(一)企业刑事合规制度的中国试点

2020年3月,最高人民检察院以六家基层检察院作为企业刑事合规制度的第一轮试点单位,2021年4月,第二轮企业刑事合规不起诉试点正式部署,并且在第一轮试点的基础上,进一步扩大地域范围,增加试点检察院,扩大案件范围,放宽企业规模和类型,探索从宽处理方式,纳入第三方监管机制,在多方面进行了摸索。

在合规的模式选择上,主要有两种模式,一是附条件不起诉模式,将企业建立合规计划、形成完整的合规管理体系、完成合规计划作为对涉案企业作出不起诉决定的前提条件,这类模式将企业进行合规建设置于不起诉决定之前,部分试点检察院甚至在法定审查起诉的期限之内设置考察期,根据考察期内合规建设情况作出不起诉决定或者从轻量刑的建议①,在试点中检察院设置的考察期短的有1-6个月,长的有6个月-2年②;二是相对不起诉模式,又叫“检察建议模式”,是指检察机关对涉罪企业作出相对不起诉的决定之后,通过发出检察建议书的方式,督促企业进行合规建设、建立合规制度的模式③。

(二)企业合规改革遭遇的程序法困境

企业合规不起诉改革虽然在我国方兴日盛,但由于刑事诉讼法之前并没有构建起合规激励程序,导致企业合规不起诉改革的程序法规范供给严重不足,改革遭遇种种困境,综合起来主要有以下几点:

第一,合规考察期限不足。根据我国目前实践过程中的试点案例,检察机关设置的考察期一般存在三个月、六个月、一年、两年等多种情况,其考察期普遍长于检察机关的审查起诉时间。我国刑事诉讼法规定的检察机关审查起诉期限是一个月,重大复杂案件可以延长至一个半月,检察机关通常采取退回补充侦查、取保候审或者提前介入的方式尽可能使考察期在合法审查期间内;同时相较于域外企业合规不起诉制度的考察期限,我国企业合规考察期较短,企业能否在考验期限内完成合规整改以及合规计划的执行有待商榷。

第二,第三方监管缺乏刑事诉讼嵌入程序。主要指的是对于涉案企业进行调查评估、监督和考察过程中产生的问题,根据《企业合规指导意见》的规定,由第三方组织实施对涉案企业合规的监督与评估,选用第三方组织进行合规考察解放检察机关的同时还能彰显程序正义。但是对于其监管还存在一些问题,首先,基于第三方组织的性质,其成员来自不同行业和系统,其监管义务的履行很难达到理想的标准;其次,第三方组织对于企业合规的监管存续时间较短,无法进行持续的监管和考察,对于企业在司法机关结案之后的合规行为缺乏有效的监管;最后,缺乏对于第三方组织权力监督和制约的规定,对于第三方组织成员滥用权力、渎职等情形的法律后果缺乏规定。

第三,检察机关裁量权严重不足。检察机关作为开展企业刑事合规的最主要力量,对于合规案件的启动、适用、决定等处理程序上无疑应当拥有足够的裁量权,但是在目前的合规改革中,采用的合规考察不起诉模式(实际上是附条件不起诉)一方面缺乏法律依据,一方面适用范围狭窄,极大地限制了检察机关在企业刑事合规制度中的裁量权发挥。检察机关裁量权不足导致企业刑事合规制度的推行陷入困境:一是企业接受刑事合规的主动性不高,由于检察机关适用刑事合规不起诉的范围十分有限,对于超出适用范围的案件缺乏裁量权,导致一部分愿意接受合规整改的企业又不符合适用条件,企业适用合规不起诉的动力不足;二是有限的裁量权难以发挥企业刑事合规价值,对于检察机关裁量权的运行空间的桎梏让检察机关在实践中难以根据企业具体情况进行灵活处置,企业合规的犯罪治理价值发挥有限。检察机关是否拥有足够的裁量权直接影响着企业刑事合规能否真正落实,对企业刑事合规的价值实现至关重要。

第四,缺乏企业合规激励专门程序。企业刑事合规的激励机制对于激发企业采取合规整改的主动性和积极性,促进企业犯罪预防和治理极其重要。在合规改革过程中,各地司法机关进行了不少创新和探索,检察机关通过企业附条件不起诉制度对涉案企业进行合规整改,但合规不起诉或者量刑从轻缺乏合法性,我们仍未在立法上形成企业合规激励机制以及专门程序,程序法的供给不足导致我们在试点中显露出一系列问题,改革遭遇障碍,归根究底是《刑事诉讼法》没有规定企业刑事合规制度,即缺乏企业合规激励专门程序。

综上所述,程序缺位已经成为制约我们企业刑事合规制度本土化发展的重要障碍,当务之急就是要在总结经验的基础上进行本土化改造,针对合规改革中出现的检察裁量权不足问题、第三方监管程序不足问题等进行程序法上的补足,形成企业合规激励的专门程序,建立起独立的企业刑事合规处理程序。

三、企业刑事合规程序立法的域外考察

作为一项发源于西方国家的企业犯罪治理模式,在探讨构建中国的本土化企业刑事合规程序时必不可少要进行域外考察,在吸取经验和教训的基础上进行中国化改造。在程序法立法上,美国具有丰富的立法经验,基于长久的实践经验对企业刑事合规的程序进行细致的规定;其他域外国家也在美国合规程序的基础上进行了改造,在具体设计上既有联系又有差别。

(一)美国

美国《联邦起诉商业组织原则》中规定检察官在提起诉讼时要考虑“企业内部是否具有合规计划以及其有效性”,将合规计划正式引入刑事司法领域,作为检察官是否对涉罪企业提起刑事诉讼的考量因素之一[4],美国采取审前转处协议制度(不起诉协议制度与暂缓起诉协议制度),该制度下适用对象除了涉嫌犯罪的企业之外还包括涉嫌轻微犯罪的自然人(本文只探讨其在企业犯罪领域的适用)。

第一,适用条件。美国审前转处协议制度的适用案件范围较为广泛,涵盖了证券、商品、欺诈以及海外贿赂等经济犯罪。检察机关在考虑是否订立暂缓起诉协议或不起诉协议时,要对企业犯罪的性质和危害性大小、曾经是否有类似不法行为、是否及时自愿披露不法行为并配合调查、内部合规计划是否充分完备、是否采取有力的补救措施等相关因素进行综合性考量[4]。

第二,启动程序。美国企业合规的启动主体为检察机关,无论是暂缓起诉协议还是不起诉协议都由检察机关主导进行,要求涉罪企业认罪并陈述犯罪信息,作出建立或完善合规计划,建设合规管理体系的承诺,在后续监管期内保持配合。

第三,考察程序。对于企业合规计划的执行情况由专门的合规监督官在一定的考验期内负责评估和监管,合规监督官在身份上一般表现为检察官、律师、法官或者行业内的管理工作人员,他们需要定期向执法机关或监管机关进行针对性的汇报。

第四,决定程序。美国的企业合规不起诉协议主要有两种,其中不起诉协议制度通常在检察机关提起公诉之前,由检察机关自行决定协议的签署,暂缓起诉协议制度通常在检察官提起公诉之后,协议签署须经法院批准,由法院进行审查,但是美国法院的审查一般为形式审查,暂缓起诉协议的制定签署基本上不受法院管控,对于协议履行评估以及决定是否起诉的权力都掌握在检察机关手中。

第五,监督。美国采取内部控制模式,通过明确合规不起诉适用对象标准、合规计划有效性标准、合规监督人标准、公开协议书及其签订过程对检察官的裁量权进行限制。

(二)英国

英国于2013年在《犯罪与法院法》中引入了企业缓起诉制度,被称为基于公共利益的司法协议制度。

第一,适用条件。适用对象为企业,且只适用于特定的经济犯罪;并规定检察官在决定是否适用时,要经过证据阶段和公共利益阶段的检验,即要求在现有证据的基础上达到合理怀疑的程度,所有证据综合起来达到“完全守则检验”的标准,通过证据检验阶段之后,如果符合公共利益,则可以达成缓起诉协议[5]。

第二,启动程序。在启动主体上,英国指定的检察官才有与企业签订协议的权力,如果决定给予涉罪企业缓起诉的机会,由检察官通过正式的邀请信表达,期间检察机关与企业会就协议的内容进行磋商,主要包括犯罪事实的陈述,考察期的设置以及对涉罪企业的要求例如制裁条款,赔偿、补偿和捐款条款,合规计划建设以及禁止特定行为等,形成暂缓起诉协议草案。

第三,决定程序。检察机关将起诉协议草案提交至法院后,由法院对该协议进行审查,检察官需要向法官证明协议内容公平公正且符合司法利益,经过法院的批准并举行听证程序后,协议正式生效,其后的履行情况也受到法院的监督。

第四,监督。英国采取司法监督模式,强化法官司法审查的实质性权力,即要求检察机关与企业签订的协议只有经过法官的审查和批准才正式生效。

从企业合规制度的域外考察来看,美国最先作出程序上的规定,英国等其他国家也进行了借鉴和改造。我们必须在对域外国家企业刑事合规程序进行考察的基础上,立足我国实践,在刑事诉讼法中专门规定企业刑事合规制度的适用和运行,对于实践中出现的问题进行程序法上的厘清。由此,建立一个独立的企业刑事合规程序,专门针对企业犯罪合规案件适用,即在《刑事诉讼法》中新增一个特别程序,即“企业刑事合规处理程序”,和认罪认罚从宽制度、刑事和解制度一样,建立起独立的激励机制,实现企业合规处理程序的构建。

四、企业刑事合规处理程序的构建设想

对于企业刑事合规处理程序的构建,最主要的体现在两个方面,一个是在我国《刑事诉讼法》第五编特别程序中新增采用企业刑事合规治理企业犯罪的特别程序:企业犯罪刑事合规处理程序;另一个是在企业刑事合规独立程序构建的基础上,如何处理程序运行中公安机关、检察机关、行政机关之间的衔接关系。

(一)企业刑事合规处理程序构建

对于企业刑事合规处理程序的构建主要在目前试点的试点情况以及域外考察的经验上进行,针对企业刑事合规的适用范围、启动程序、考察和监督程序、决定程序等方面进行了初步的设想。

第一,适用范围。要包括适用主体范围和适用案件范围,适用主体是涉嫌犯罪的企业,不包括企业负责人、直接责任人等自然人;适用案件范围可以采用“符合条件+排除适用”模式,根据轻罪案件从宽处罚的司法政策,“符合条件”即可能判处3年有期徒刑以下、犯罪情节轻微的企业犯罪案件,符合认罪认罚、建立合规计划、采取赔偿弥补措施等条件的即可开启合规程序④。另外对于符合前述条件但是可能判处3年以上的10年以下有期徒刑的企业犯罪案件,可以提出宽大量刑的建议。“排除适用”是指在具有某些情形时,不适用企业合规不起诉制度,例如危害国家或集体利益或具有恶劣影响的;曾因同一性质犯罪行为受到刑事处罚的;涉黑涉恶、危害国家安全、恐怖主义犯罪案件等[6]。

第二,启动程序。启动方式上包括依职权启动和依申请启动两种方式,依职权启动主要由检察机关依职权对可以适用合规不起诉的涉案企业主动提出适用并开展企业调查;依申请启动主要由涉案企业向检察机关提出适用合规不起诉的申请;具体来说,检察机关依职权启动指检察机关在受案后,应当告知企业其权利义务、进行羁押必要性审查等,要求对企业适用合规不起诉的资格和条件进行调查,其中依申请启动要求企业提供申请材料⑤,要求企业作出书面的合规承诺,还可以采取公开听证的方式听取各方意见,作出是否启动合规审查程序的决定。

企业在侦查阶段也可以提出适用合规的申请,公安机关认为涉案企业达到标准或具备条件的,应当将案件及材料移交至检察机关,对于准备移交至检察机关适用企业刑事合规的企业,一般不得适用逮捕羁押措施以及妨碍正常经营的强制措施。

第三,考察和监管程序。主要包括对企业合规计划的内容、执行的监督考察,具体来说,检察机关在合规审查的基础上,根据企业的具体情况确定考察期限,要求企业制定合规计划,由第三方组织对企业履行义务、执行合规计划的情况进行监督和考察。合规考验期根据案件具体情况进行设置,一般在六个月以上至三年以下,自作出合规审查决定之日起计算。检察机关可委托第三方组织对企业进行监管,人员组成包括会计师、律师、税务师等涉及行业和领域内部的专业人员等,检察机关可派检察官参与监管。企业可以委托律师协助进行企业调查、申请材料准备,听证会陈述意见以及合规计划的执行等事项。

第四,决定程序。具体指在监督考察期满之后,检察机关与第三方监管人对犯罪企业合规建设情况进行评估,并作出评估报告;检察机关应当举行公开听证会,参与人员包括检察机关案件承办人、企业、侦查机关、第三方监管机关、被害人等各方人员,在听取各方意见的基础上由检察长作出决定,没有达到标准的作出撤销考察决定并提起公诉,对于不起诉的企业,应该不定期进行监管回访,并作出回访报告;对于要追究经济或行政责任的向相关部门提出检察意见。

第五,监督。企业刑事合规程序全程公示,自检察官启动合规审查程序,对企业作出的审查决定、不起诉决定以及考察期间的评估应当公开,接受公众监督和举报。公安机关认为检察机关对涉罪企业合规决定有误的,可以向检察机关提出复议,必要时可以向上一级检察机关申请复核;上级检察机关认为处理不当的,有权责令下级检察机关撤销。

(二)企业刑事合规处理程序的衔接

在企业刑事合规处理程序的构建基础上,其实际运行中相关部门的衔接是不可回避、急需解决的问题,这决定了我们刑事合规制度如何在刑事诉讼法的基础上发挥其预防和治理犯罪功能,即检察机关适用刑事合规在企业犯罪治理上展现出与其他各部门相互配合的工作模式。

第一,公安机关与检察机关的衔接,主要体现在公安机关在办理涉嫌企业犯罪的案件时,应告知其权利义务,并对其是否可以适用企业合规不起诉制度进行考察,经过初步判断认为该企业符合企业合规不起诉条件的,应将案件移交至检察机关,由检察机关进一步进行审查,初步判断可以体现为对于适用案件范围、企业基本情况的调查;在移交至检察机关之后,侦查机关还应配合检察机关的工作。

第二,检察机关与行政机关的衔接,主要包括预防以及补充监管处罚,预防主要指检察机关要与相关行政部门一起构建专项合规管理体系,实现行政监管和刑事执法的一体化,将各领域的行政违法和犯罪行为统一纳入合规体系进行预防和治理[7]。例如,检察机关与税务管理部门一起建立关于税务管理的合规计划,对行政违法行为与刑事违法行为都纳入合规监管的范围;补充监管处罚主要是指在对涉罪企业作出不起诉决定之后,其仍要接受来自行政部门的行政处罚,例如在对涉税案件作出不起诉决定之后,检察机关向企业所在地税务机关发出检察意见书,向其说明该企业的基本案情以及不起诉决定,由税务机关对其进行行政处罚。

五、结语

目前,企业刑事合规制度在试点的推行中呈现出较多的问题,这些问题归根结底还是立法上的问题,程序法上的空白和缺失,让企业刑事合规制度在处理企业犯罪问题上缺乏足够的底气,如何让企业刑事合规制度在刑事诉讼法中作为一项治理企业犯罪的制度发挥其应有功能,成为当下值得思考的问题,构建独立的企业刑事合规处理程序是我们对这个问题的积极回应,企业刑事合规处理程序的初步构建以及良好运行需要在我们实践经验总结的同时做好有效衔接。

注释:

① 例如浙江省岱山县人民检察院、深圳市龙华区人民检察院。

② 例如深圳市宝安区人民检察院确立了1个月至6个月的合规考察期,南山区检察院、宁波市检察院就确立了6个月至1年的合规考察期,岱山县检察院确立了6个月至2年的合规考察期。

③ 例如南京市建邺区人民检察院、浙江温州市人民检察院等。

④ 实践中主要包括以下条件:(1)犯罪事实清楚,证据确实、充分;(2)自愿认罪认罚;(3)企业能够维持正常经营,具备建立健全合规管理的意愿和条件;(4)已经或承诺采取退赃、赔偿损失、补缴税款、修复环境等措施。

⑤ 主要包括行业、企业生产经营情况、社会影响、税收及社保缴纳情况。