国家储备林项目建设对策分析

曹运林

摘要：随着全球生态环境变化带来的生态压力增加，国家储备林项目建设受到了越来越多的重视，不仅能够保护我国整体森林资源，同时也有利于维持生态系统稳定，保障森林资源供应，本文首先简单阐述了国家储备林项目建设概况，分析了国家储备林项目建设中存在的问题，并探讨有效的解决对策，希望能够为提升我国林业建设生产水平奠定基础。

关键词：国家储备林；项目建设；林业发展

0 引言

近些年，我国社会大众越来越认识到林业发展的重要性，各行各业对木材的需求量增加。但是我国目前木材供应面临短缺风险，木材进口数量不能满足人民日益增长的需求，而木材安全问题也开始进入人们的视野。党中央高度重视国家木材安全，从长远统筹的角度出发，增加国家木材储备量，建设国家储备林项目。国家储备林项目建设的目标就是培育出一批高质量、多用途储备林，提高木材产量，从根本上解决我国木材供不应求矛盾。

1 我国国家储备林项目建设情况概述

为了确保国家储备林项目建设质量，我国组建了国家储备林建设管理及规划管理部门，经过专家的深入论证，我国出台了《国家储备林制度方案》，对我国储备林的下一步发展方向进行了明确。并且强调了国家储备林项目建设体系的基本原则，尽可能地完善相关法律法规，为国家储备林建设管理提供翔实的法律依据，现阶段全国储备林体系已经初步形成了较为完备的体制框架。自党的十八大以来，中央国家机关就提出了建设国家森林资源保护体系的要求，在此基础上，相关单位也陆续出台了各种法律法规。我国第一部正式实行的国有林场改革发展法规是2014年颁布的《森林法实施条例》，在新形势下，为了确保我国林业资源储备稳定，推动我国森林资源管理与保护质量，各种法律法规的出台都提供了基础的制度保障。因森林资源在生态文明建设中起到的基础作用，国家林业和草原局在党中央的领导下，将国家储备林项目建设纳入林业发展重点项目计划中，同时，国家储备林项目建设也已经取得了一定的建设成果。

2 国家储备林项目建设中存在的问题

2.1 造林管理理念过于传统落后

国家储备林项目建设主要依托于丰产林业组织，多年来，我国现有的速生丰产林以造林与短期林两种形式为主。但是国家储备林采用的管理模式与速生丰产林并不一致，更类似于森林管理模式，林木的生产周期呈几何式增长，正因如此，许多培育的大型稀有树种都存在生长速度缓慢且林木产量低的情况，在管理时的要求也远高于普通林种，如果仍旧不对传统的造林管理理念进行转变，将不利于我国整体森林体系的可持续发展建设。

2.2 缺乏有效的政策支持

在建设国家储备林项目时，我们必须清晰认识，无论是在进行储备林造林，还是经营储备林都选不同于常规的林地建设要求，从项目的建设目标上就存在很大差异。国家储备林项目建设的关键性目标在于尽可能地增加单位内林木的积蓄量，同时储备大量的稀有树种，因此不是短期可以盈利的项目，而是需要长期且资金量巨大的投入。因此，在对国家储備林项目进行管理时必须采用集约化管理模式，确保高投入的同时能获得高回报。目前，我国国家储备林项目建设政府部门的政策支持还局限在规划阶段，并没有一个明确的政策出台，从而制约了国家储备林项目建设的整体发展。同时，因国家储备林项目建设在我国仍旧处于一个发展中的状态，相关法规政策都不够完善，尤其是缺乏森林资源长期开发利用相关的政策法规。想要解决这个现状，就必须要尽快完善与森林可持续发展相关的政策体系。

2.3 国家储备林建设资金不足

上文提到过，国家储备林项目建设是一项长期的工作，在建设过程中耗费的资金量是巨大的，尤其是在建设储备林基地时需要的资金投入无法预估。但是现阶段，国家储备林建设资金完全依赖政府拨款，政府的资金又难以支撑规模如此之大的储备林建设项目。根据我国农业综合开发林业项目申报指南中提出的明确要求，在进行人工造林建设时，投入资金至少1000元/667m2，但是对我国政府财政部门的补贴进行调查发现，每亩地的投入金额不足200元，由此可见，国家储备林建设资金投入缺口巨大。而且国家储备林的建设周期长于速生丰产林，如果储备林的建设目的是成为工业原料，那么至少需要进行七年的培育，该工业原料储备林才能开始缓慢获得收益，前七年都是在单一地投入，如果储备林培育的是大直径林种或稀有树种，耗费的培育时间会更长。因此，国家储备林建设需要长期进行持续性的资金投入，整个过程不能发生资金链断裂的情况，否则容易导致整个工程以失败告终，但是因投入周期长，贷款会给贷款方带来资金投入回收压力，很难获得贷款审批。

2.4 集体林权制度造成的局限性问题

我国早些年开展的国有林场集体林权制改革工作将原有的集体土地模式转变成为个体林农模式，让林农拥有林地自主管理与自主经营权，但同时，我国国家林业行政管理机关的监管工作与经营主体都会分散，不利于建设国家储备林地。从20世纪90年代开始，我国就逐渐开始进行森林资源管理，一共进行了三次大规模的资源清查工作，每次清查都涉及很多国有林场和私有林场，通过进行林场的整合，我国逐渐形成了国有制林场、集体制林场共存的形势。但是我们发现，这几次森林调查的主体大多是国有林区，对我国目前国有林业和集体林业占整体林业资源比例最高的就是内蒙古与东北三省，集体林权制度造成的局限性问题必须得到重视。

3 国家储备林项目建设的对策分析

3.1 完善国家储备林建设相关政策

近些年，越来越多突出的社会问题与生态息息相关，因此也直接影响着我国进行林业建设的整体决策，完善国家储备林建设相关政策显得更加重要。首先要加强政策的协调性与指向性，建立完善的林业资源评估体系制度，对林业资源评估行业的建设进行监管，提升评估人员专业素质，从而在根本上提高评估质量。其次，统筹协调国家林业建设发展规划，制定与林业发展实际情况相匹配的政策标准，对政府职能部门在林业可持续发展经营中的责任进行明确，可以采取一定的生态补偿政策，为国家储备林建设提供资金支持，确保生态系统人工培育价值与受益主体相匹配，同时确保生态补偿政策能够在所有地区及群体上进行应用。同时要考虑到不同地区及不同培育方式应当制定不同的财政补偿标准，这种差异必须要进行逐条明确规定，确保细则制定明确合理。除此之外，在进行生态环境补偿标准的制定时，估计要考虑到的因素包括当地经济水平、当地居民生活水平、地区历史文化、地区综合发展水平等等。最后，完善国家储备林建设相关政策还体现在调整整体林业产业结构上，对森林资源的龙头地位进行充分体现，重视林业企业的价值，明确林业企业的重要角色为森林资源提供者与森林资源财富创造者。基于此，政策体系的完善应当将关注点放在强化政策之间关联性与提高各部门之间的协作关系上，从而动员社会范围内所有力量参与到国家储备林的建设中。

3.2 对国家储备林经营管理模式进行优化

对国家储备林经营管理模式进行优化的有效途径之一就是借鉴国内外的先进经验，并且通过应用这种优化方式，已经在一定程度上改善了我国国家储备林整体经营建设情况，使林业资源得到明显增多。但是，我国国家储备林项目建设面临的压力不止于此，还包括国有林场经营规模扩大造成的压力以及盈利要求增加的压力。一方面，国家储备林及国有林场的数量增多，但是这些林场的经营规模较小。另一方面，林场获得了更高的经济效益。但是同时也需要投入更多的资金用于经营建设。为了有效提升资金使用效率，首先就必须保证国家储备林项目建设前期有足够的资金投入，从长远经营的角度出发，还应当建立完善的管理体系，对国家储备林经营管理活动的开展进行规范。首先要完善国家储备林项目的投资可行性分析报告，使国家储备林项目的建设具有可行性的同时具有科学性，同时尽可能保证项目的前瞻性，为项目建设奠定基础。其次要重视相关的数据分析与统计工作，依托于数据信息开展的管理工作更有据可依，将收集到的林业数据资源信息进行分析，形成权威的信息报告，并将信息报告在国家林业网站对外公布。不仅如此，还要加强林业部门工作人员的专业培训工作，尤其是重视对技术人员及基层人员的培训。积极借鉴并学习国内外的先进经验，应用到我国国家储备林项目建设中，提升整体管理效果。

3.3 建立完善的信息化国家储备林林场管理体系

建立完善的信息化国家储备林林场管理体系主要应用遵循科学利用、严格管控的基本原则，在我国国家储备林管理政策的宏观调控下，充分体现储备林项目建设的社会效益与经济效益。第一，应当建立一个统一的国家储备林管理养护体系，实现林木资源的长远可持续利用。第二，管理养护工作责任应当落实到具体的人，在不影响林木质量的同时，尽可能地提升国家储备林资源总体利用率。第三，全面清查森林资源，优化调整林分结构，根据国家储备林项目建设区域的树种类型，确定后期经营方案。第四，重视对林木生长培育情况的实时监测，从而分析林地真实经营情况。第五，严格落实国家储备林项目建设流程及操作规范，确定符合林木种类生长周期的作业节点。第六，国家储备林场的监督管理工作也要做到有据可依，育苗责任的落实工作，各级林业职能部门要将森林资源管理与保护工作纳入森林管理计划中，经常性开展林业资源清查工作，强化落实森林资源管理的主体责任，认真履行国家储备林管理职责，发挥职能部门的监管工作能力。第七，贯彻落实谁主管谁负责的基本原则，建立完善的信息化国家储备林林场管理体系，结合现代化信息化生产要求，提升整体管理水平。

3.4 应用PPP新融资模式

资金投入不足是现阶段制约国家储备林工程建设的重要因素，为了缓解我国国家储备林建设面临的资金压力，必须要找到新的融资途径，PPP融资模式就是重要的途径之一。在PPP新融资模式下，国家储备林林场能够充分利用资源优势，并引进先进的管理理念与管理方式，开展高质量的国家储备林建设管理工作。将关注点放在提升储备林项目的整体建设效率及质量，从根本上确保双方都能获得预期的收益，实现国家储备林建设的根本目标。在建设国家储备林的初始阶段，为了确保这种新融资模式的合理性，不能在所有林场立刻进行普及应用，而是要以点带面，用试点的形式学习先进经验，将已有融资模式作为基础，结合实际情况逐渐探索出符合国家储备林建设实际情况的融资道路。充分利用PPP融资模式的优势，做好政府职能部门与私人融资之间的桥梁，多途径地引入社会资本，为国家储备林建设提供有力的资金支持。

3.5 完善国家储备林建设监管方式

对国家储备林项目建设过程中存在的问题进行分析发现，制度与管理体系上存在的问题急需解决，必须要从政府角度出发完善各項相关的管理制度。在政府与企业相互合作的过程中，政府职能部门必须要充分发挥自身作用，做好监督管理工作，实时监控国家储备林建设全过程，及时沟通建设运营及管理中存在的问题，严格执行国家相关标准，充分发挥广大人民群众的作用，鼓励参与到国家储备林建设中，完善国家储备林建设监管方式。

3.6 完善国家储备林树种结构

完善国家储备林树种结构的主要目的就是提升储备林林产品的整体质量。为了改善我国林业资源短缺以及林产品质量较低的状况，储备林项目中往往涉及珍稀树种的培育与大直径树种的培育，通过培育良种树种以及采用集约化经营的方式完善国家储备林树种结构。在培育国家储备林木时，要做好抚育管理工作，及时修剪影响林木生长的侧枝，伐除发育迟缓与死亡的树木，优先保留珍稀树种以及生长态势良好的树木。在伐除生长不良的树木后，及时补栽优质健康的树苗，从而达到林地改造的效果，提高国家储备林林木资源的总体质量。

4 结语

国家储备林项目建设计划的实施，在一定程度上促进了我国社会经济与生态资源的稳定发展，同时在很大程度上保护了林业资源。从2000年开始，我国就正式投入国家森林资源储备计划，经过二十多年的努力，已经取得了显著的成绩，有效地促进了林业资源及社会经济的发展。不可否认的是，我国目前国家储备林项目建设中还存在很多需要解决的问题，但是经过不断地学习与实践，所有问题都能够得到逐步完善解决。

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